Історія справи

Ухвала КАС ВП від 13.08.2019 року у справі №819/1237/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

14 серпня 2019 року

Київ

справа №819/1237/16

адміністративне провадження №К/9901/21683/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

судді-доповідача - Бевзенка В.М.,

суддів: Данилевич Н.А., Уханенка С.А.

розглянувши у письмовому провадженні касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Тернопільській області

на постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 30.11.2016 (суддя - Подлісна І.М.)

та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 21.02.2017 (головуючий суддя - Кузьмич С.М., судді: Гулид Р.М., Улицький В.З.)

у справі №819/1237/16

за позовом ОСОБА_1

до Головного управління Національної поліції в Тернопільській області, Атестаційної комісії №11 Головного управління Національної поліції в Тернопільській області

про про визнання протиправним та скасування рішення, поновлення на роботі, стягнення зарплати за час вимушеного прогулу

ВСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Тернопільській області області (далі - відповідач 1, ГУ НП в Тернопільській області), Атестаційної комісії №11 Головного управління Національної поліції в Тернопільській області (далі - відповідач 2, Атестаційна комісія №11), в якому просив:

- скасувати рішення тестаційної комісії № 11 від 08.09.2016, оформлене протоколом ОП № 15.00033779.0076965 щодо невідповідності ОСОБА_1 займаній посаді та звільнення зі служби в органах поліції через службову невідповідність;

- скасувати наказ № 224 о/с від 04 жовтня 2016 року ГУ НП в Тернопільській області "По особовому складу" в частині звільнення з 04 жовтня 2016 року лейтенанта поліції ОСОБА_1 , інспектора Тернопільського відділення поліції Тернопільського відділу поліції ГУ НП в Тернопільській області зі служби в поліції за пунктом 5 частини 1 статті 77 (через службову невідповідність) Закону України "Про Національну поліцію" №580-VIII (далі - Закон №580-VIII);

- поновити на посаді та стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що службові обов`язки ОСОБА_1 виконував успішно, що підтверджується атестаційним листом, отже, були відсутні підстави вважати його невідповідним посаді. Також зазначив, що рішення Атестаційної комісії № 11 від 08.09.2016 щодо невідповідності його займаній посаді та звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, є необґрунтованим, прийнятим без будь-яких фактів і відображає лише суб`єктивну думку членів комісії та не відповідає фактичним обставинам справи. Крім того, беручи до уваги безпідставність висновку атестаційної комісії, то і наказ №224 о/с від 04 жовтня 2016 року ГУ НП в Тернопільській області "По особовому складу" в частині його звільнення з 04 жовтня 2016 року з посади інспектора Тернопільського відділення поліції Тернопільського відділу поліції ГУ НП в Тернопільській області зі служби в поліції за пунктом 5 частини 1 статті 77 Закону №580-VIII є протиправним та таким, що підлягає скасуванню.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Постановою Тернопільського окружного адміністративного суду від 30.11.2016, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 21.02.2017 позов задоволено:

- визнано протиправним та скасовано рішення Атестаційної комісії №11 від 08 вересня 2016 року, оформлене протоколом ОП №15.00033779.0076965 щодо невідповідності ОСОБА_1 займаній посаді та звільнення зі служби в органах поліції через службову невідповідність;

- скасовано наказ №224 о/с від 04 жовтня 2016 року ГУ НП в Тернопільській області "По особовому складу" в частині звільнення з 04 жовтня 2016 року лейтенанта поліції ОСОБА_1 , інспектора Тернопільського відділення поліції Тернопільського відділу поліції Головного управління національної поліції в Тернопільській області зі служби в поліції за пунктом 5 частини 1 статті 77 Закону №580-VIII;

- поновлено ОСОБА_1 на посаду інспектора Тернопільського відділення поліції Тернопільського відділу поліції Головного управління національної поліції в Тернопільській області;

- стягнуто з ГУ НП в Тернопільській області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 7 961,9 гривень;

- стягнути за рахунок бюджетних асигнувань ГУ НП в Тернопільській області на користь ОСОБА_1 сплачений ним судовий збір в сумі 551,2 гривень;

- постанову в частині поновлення на роботі та стягнення 4 180 гривень одномісячного середнього заробітку допущено до негайного виконання.

Вказані рішення судів першої та апеляційної інстанцій мотивовані протиправністю звільнення позивача, яке відбулося за результатами атестування, оскільки підстав для проведення атестації, передбачених Законом №580-VIII не було. Крім того зазначили, що атестація працівника одразу ж після прийняття його на роботу (на службу до поліції), безвідносно до вирішення питань кар`єри (призначення поліцейського на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження не відповідає меті та завданню атестування та суперечить вимогам Закону № 580-VІІІ.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

25.05.2017 року відповідач 1 звернувся з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, яка 13 лютого 2018 року була передана на розгляд до Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду.

У касаційній скарзі відповідач 1 не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанції, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права просить скасувати зазначені судові рішення та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог.

II. АРГУМЕНТИ СТОРІН

Аргументи сторони, яка подала касаційну скаргу.

Касаційна скарга вмотивована тим, що суди, зокрема, при прийнятті рішення неправильно застосували у цій справі частину 2 статті 57 Закону №580-VIII. Також, в своїй касаційній скарзі відповідач посилається на те, що рішення про включення позивача до списку поліцейських, які підлягають атестуванню, а також дії відповідача щодо проведення атестації є правомірними у зв`язку з наявністю у нього передбачених законом підстав, так і повноважень для призначення і проведення атестації відносно позивача. Крім того, скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій фактично надали оцінку підставам прийняття рішення атестаційною комісією і таким чином перебрали на себе дискреційні повноваження останньої, прийнявши рішення про відповідність позивача займаній посаді.

Позивачем заперечення на касаційну скаргу не надані, що не перешкоджає її розгляду по суті.

IІI. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

На підставі особистої заяви позивача наказом ГУ НП в Тернопільській області від 07.11.2015 року №39 о/с "По особовому складу" відповідно до п. 9 та 12 Розділу ХІ Закону №580-VIII позивача, як прибулого з Міністерства внутрішніх справ, призначено на посаду інспектора Тернопільського районного відділення поліції Тернопільського відділу поліції ГУ НП в Тернопільській області з присвоєнням спеціального звання "лейтенант поліції".

Наказом ГУ НП в Тернопільській області № 221 від 12.02.2016 "Про організацію проведення атестування поліцейських Головного управління національної поліції в Тернопільській області" з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, на підставі глибокого та всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар`єри при призначенні на вищу посаду, переміщення на нижчу, звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, на підставі статті 57 Закону №580-VIII та вимогами Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України № 1465 від 17.11.2015, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 18 листопада 2015 року за № 1445/27890, наказано починаючи з 15.02.2016 провести атестування поліцейських ГУ НП в Тернопільській області, створити в ГУ НП в Тернопільській області атестаційні комісії №1, №2, №3, №4, №5, №6, №7. Зокрема, даним наказом було зазначено, що персональний склад комісії має бути погоджений з керівництвом Національної поліції України та ним затверджений. Цим же наказом керівникам відділів поліції, структурних підрозділів ГУНП доручено скласти списки поліцейських, які підлягають атестуванню та скласти атестаційні листи на поліцейських.

Персональний склад Атестаційної комісії №11 затверджений наказом ГУ НП в Тернопільській області від 25.08.2016 № 1587.

На підставі зазначених наказів проведено атестацію ОСОБА_1 , що підтверджується відповідним атестаційним листом.

За змістом атестаційного листа, складеного на лейтенанта поліції ОСОБА_1 від 19.08.2016 року, останній, за період проходження служби в ГУ НП в Тернопільської області охарактеризував себе з позитивної сторони.

За результатами тестування на загальні навички отримав 31 балів із 60; професійного тестування - 28 балів із 60, в загальному - 59 балів.

На підставі розгляду матеріалів, проведеної співбесіди та обговорення, присутні на засіданні члени Атестаційної комісії №11 більшістю голосів прийняли рішення, що ОСОБА_1 займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність (протокол ОП № 15.00033779.0076965 від 08.09.2016).

У зв`язку з чим, ГУ НП в Тернопільській області 04.10.2016 було видано наказ № 224 о/с "По особовому складу" про звільнення зі служби в поліції за пунктом 5 частини 1 статті 77 Закону №580-VIII лейтенанта поліції ОСОБА_1 , інспектора Тернопільського відділення поліції Тернопільського відділу поліції Головного управління національної поліції в Тернопільській області з 04.10.2016.

Спірні правовідносини виникли у зв`язку із звільненням позивача зі служби в поліції.

IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

(в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

Закон України "Про Національну поліцію" № 580-VІІІ.

Пункт 1 розділу ХІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №580-VІІІ. Цей закон набирає чинності через три місяці з дня, наступного за днем його опублікування, крім: 1) пунктів 1, 2, 3, 7-13, 15, 17-18 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" цього Закону, які набирають чинності з дня, наступного за днем його опублікування; 2) ч.7 ст.15 та ч.5 ст.21 цього Закону, які набирають чинності з 1 січня 2017 року. Закон опублікований 06.08.2015 року та набрав чинності 07.11.2015 року.

Пункти 9, 10 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №580-VІІІ.

Працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.

Посади, що пропонуються особам, зазначеним у цьому пункті, можуть бути рівнозначними, вищими або нижчими щодо посад, які ці особи обіймали під час проходження служби в міліції.

Працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів.

Вказані в цьому пункті особи можуть бути звільнені зі служби в органах внутрішніх справ до настання зазначеного в цьому пункті терміну на підставах, визначених Положенням про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ.

Пункт 12 розділу ХІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №580-VІІІ. Працівникам міліції, які у визначеному цим Законом порядку прийняті на службу до поліції, наказами про призначення на відповідні посади одночасно присвоюються відповідні спеціальні звання поліції відповідно до схеми співвідношення спеціальних звань.

Частина 1 статті 17 Закону №580-VІІІ. Поліцейським є громадянин України, який склав Присягу поліцейського, проходить службу на відповідних посадах у поліції і якому присвоєно спеціальне звання поліції.

Частина 1 статті 57 Закону №580-VІІІ. Атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар`єри.

Частина 2 статті 57 Закону №580-VІІІ. Атестування поліцейських проводиться:

1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу;

2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність;

3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Частина 1 статті 58 Закону №580-VІІІ. Призначення на посаду поліцейського здійснюється безстроково (до виходу на пенсію або у відставку), за умови успішного виконання службових обов`язків.

Частина 2 статті 58 Закону №580-VІІІ. Строкове призначення здійснюється в разі заміщення посади поліцейського на період відсутності особи, за якою відповідно до закону зберігається посада поліцейського, та посад, призначенню на які передує укладення контракту. Прийняття на службу постійно або тимчасово встановлюється наказом згідно з яким приймається на службу особа.

Стаття 59 Закону №580-VІІІ. Служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень. Службові відносини особи, яка вступає на службу в поліції, розпочинаються з дня видання наказу про призначення на посаду поліцейського.

Інструкція про порядок проведення атестування поліцейських, яка була затверджена 17 листопада 2015 року наказом Міністерства внутрішніх справ України № 1465 (далі - Інструкція № 1465).

Пункт 3 розділу І. 3 Інструкції № 1465. Атестування поліцейських проводиться:

1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу;

2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність;

3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом першої та апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, суд приходить до таких висновків.

Наказ відповідача від 07.11.2015 року №39 о/с "По особовому складу" про призначення позивача як прибулого з МВС України з присвоєнням спеціального звання поліції, в порядку переатестування на посаду інспектора Тернопільського районного відділення поліції Тернопільського відділу поліції ГУ НП в Тернопільській області з присвоєнням спеціального звання "лейтенант поліції" не дозволяє Суду будь-яке подвійне тлумачення підстав для його прийняття.

Прийнявши наказ, відповідач визнав те, що позивач відповідає вимогам до поліцейських.

Відповідно до пункту 9 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №580-VІІІ видання наказу про призначення є самостійною і достатньою підставою для призначення колишніх працівників міліції на посади, створені в структурі Національної поліції України.

Зазначена норма не передбачає процедури переатестування колишніх працівників міліції на предмет відповідності посаді як під час прийняття, так і після такого прийняття на службу в поліції.

Та обставина, що при прийнятті позивача на службу в поліцію для нього не проводився конкурс на зайняття посади в поліції, не породжує для відповідача право проводити відповідний конкурс в подальшому, тобто, для вже призначеного на посаду працівника.

Позивач з 07 листопада 2015 року проходив службу в органах Національної поліції безстроково.

Частиною 2 статті 57 Закону №580-VІІІ встановлено, що атестування поліцейських проводиться: при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Наведені у частині 2 статті 57 Закону №580-VІІІ підстави для проведення атестування є вичерпними.

Метою проведення атестування із будь-яких зазначених вище підстав є вирішення можливості в той чи інший спосіб залишення особи на службі і, як крайній захід, пропозиція щодо звільнення зі служби у зв`язку зі службовою невідповідністю, виходячи з професійних, моральних і особистих якостей.

Кожна із зазначених трьох підстав для проведення атестування має бути пов`язана з певними передумовами, зокрема, атестування яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність повинне бути зумовлене існуванням реальних підстав до звільнення, як то неналежне виконання службових обов`язків, порушення установленого чинним законодавством порядку і правил несення служби тощо.

Аналогічні норми, в частині підстав для атестування, містить, також, Інструкція про порядок проведення атестування поліцейських.

Позиція відповідача зводиться до того, що атестування позивача проведено в порядку атестації усіх поліцейських Національної поліції України з метою оцінки їх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар`єри, що відповідає частині 1 статті 57 Закону №580-VІІІ.

Підстави наведені відповідачем для призначення атестування колегія суддів Верховного Суду відхиляє, оскільки мета атестування, закріплена у частині 1 статті 57 Закону №580-VІІІ, не утворює самостійну підставу для проведення атестування і перебуває у системному взаємозв`язку з вичерпними підставами, визначеними у частині другій статті 57 Закону №580-VІІІ.

Закон №580-VІІІ не передбачає проведення атестування без настання обставин, визначених частиною 2 статті 57 Закону №580-VІІІ.

Закріплену у частині 1 статті 57 Закону №580-VІІІ мету атестування відповідач необґрунтовано розцінив як самостійну і достатню підставу для проведення атестування поліцейських, серед яких був і позивач, з метою визначення можливості їх звільнення через службову невідповідність, хоча наявності конкретних передумов (порушення порядку і правил несення служби тощо) для призначення атестування у такому контексті відповідач не довів.

Таким чином, атестація працівника, одразу ж після прийняття його на роботу (у тому числі на службу до поліції) безумовно до вирішення питань кар`єри (призначення поліцейського на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження, не відповідає меті та завданню атестування і суперечить вимогам Закону України "Про професійний розвиток працівників" та Закону України "Про Національну поліцію".

Отже, позивача протиправно включено до списку поліцейських, які підлягають атестуванню.

Суд погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що наказ відповідача про звільнення позивача прийнято протиправно, оскільки при проведенні атестування позивача не дотримано вимог Закону №580-VІІІ та Інструкції № 1465, у зв`язку з чим висновки атестаційної комісії, викладені в протоколі не можуть бути підставами для звільнення позивача зі служби в поліції через службову невідповідність за пунктом 5 частини 1 статті 77 Закону №580-VІІІ.

Твердження скаржника стосовно того, що суди попередніх інстанцій перебрали на себе повноваження атестаційної комісії та прийняли рішення, прийняття якого належить до її виключних повноважень, суд касаційної інстанції не бере до уваги.

Так, норми Закону №580-VIII та Інструкції № 1465 наділяють повноваження приймати рішення за наслідками атестації поліцейських лише атестаційні комісії. Разом з тим, атестаційна комісія повинна мотивувати своє рішення (висновок).

Зважаючи на те, що пункт 3 частини третьої статті 2 КАС України (у редакції, що була чинною на час виникнення спірних відносин) передбачає, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони обґрунтовано, то суди в наведеній категорії справ мають право і зобов`язані перевіряти обґрунтованість оскаржуваного рішення (висновку) атестаційної комісії.

Зазначене узгоджується з передбаченим пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року правом особи на доступ до суду, що, зокрема, включає такий аспект, як право на розгляд справи судом із "повною юрисдикцією", тобто судом, що має достатні та ефективні повноваження щодо повторної (після адміністративного органу) оцінки доказів, встановлення обставин, які були підставою для прийняття оскарженого адміністративного рішення, належного поновлення прав особи за результатами розгляду справи по суті. За загальним правилом, суди повинні утримуватися від перевірки обґрунтованості таких актів, однак, все ж суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору.

Суд касаційної інстанції вважає за необхідне звернути увагу, що у постанові Верховного Суду України від 04.11.2014р. №21-426а14 зазначено, що задовольняючи позовні вимоги про поновлення на публічній службі, суд повинен визнати протиправним рішення суб`єкта владних повноважень повністю або частково, скасувати акт індивідуальної дії та обов`язково вказати дату, з якої особу поновлено на посаді.

Проте, задовольняючи позовні вимоги в частині поновлення позивача на посаді, суд першої інстанції не вказав дату, з якої ОСОБА_1 поновлено на посаді.

Суд апеляційної інстанції вказане залишив поза увагою.

Оскільки наказом № 224 о/с від 04.10.2016 року позивача звільнено з посади з 04.10.2016 року, останній підлягає поновленню на посаді з 05.10.2016 року.

Статтею 351 КАС України передбачено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

Враховуючи наведене, рішення судів попередніх інстанцій є помилковими лише в частині не визначення дати, з якої позивача поновлено на посаді, а тому відповідно до частини 4 статті 351 КАС України Суд касаційної інстанції вважає за необхідне змінити оскаржувані судові рішення в резолютивній частині шляхом зазначення дати, з якої позивач поновлений на посаді.

На підставі викладеного, керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 352, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, -

ПОСТАНОВИВ :

Касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Тернопільській області - задовольнити частково.

Постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 30.11.2016 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 21.02.2017 змінити шляхом зазначення в резолютивній частині дати поновлення ОСОБА_1 на посаді інспектора Тернопільського відділення поліції Тернопільського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Тернопільській області з 05 жовтня 2016 року, в іншій частині судові рішення- залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя - доповідач В.М. Бевзенко

Судді Н.А. Данилевич

С.А. Уханенко