Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

11 липня 2018 року

Київ

справа №822/325/16

провадження №К/9901/16028/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Білоуса О. В., Стрелець Т. Г.,

розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції справу

за позовом ОСОБА_1 до т.в.о. начальника Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області Семенишина Миколи Олександровича, Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області про визнання протиправним, скасування наказу, поновлення на посаді та зобов'язання вчинити дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області на постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 23 вересня 2016 року (суддя Блонський В.К.) та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2016 року (судді Боровицький О.А., Матохнюк Д.Б., Сапальова Т.В.),

в с т а н о в и в :

У березні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до т.в.о. начальника Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області Семенишина М.О., Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області (далі - ГУ НП), в якому просить:

визнати протиправним та скасувати наказ т.в.о. начальника ГУ НП від 17 лютого 2016 року № 18 о/с «По особовому складу» в частині звільнення зі служби в поліції старшого сержанта поліції ОСОБА_1, поліцейського роти дорожньо-патрульної служби ГУ НП;

поновити ОСОБА_1на посаді поліцейського роти дорожньо-патрульної служби ГУ НП;

зобов`язати ГУ НП нарахувати та виплатити ОСОБА_1 середньомісячний заробіток за час вимушеного прогулу.

Обґрунтовуючи позовні вимоги зазначив, що в органах внутрішніх справ працює з жовтня 2005 року. У зв'язку з реформуванням органів внутрішніх справ, відповідно до наказу т.в.о. начальника ГУ НП № 13 о/с від 7 листопада 2015 року призначений на посаду поліцейського роти дорожньо-патрульної служби ГУ НП з присвоєнням спеціального звання старший сержант поліції.

Стосовно нього провели перевірку на відповідність вимогам Закону України «Про очищення влади» та антикорупційному законодавству, будь-яких обмежень для прийняття позивача на службу до Національної поліції не встановлено.

З посиланням на пункт 10 розділу IV Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом МВС України від 17 листопада 2015 року № 1465 (далі - Інструкція № 1465), позивач зазначив, що пройшов тестування, набравши 31 бал за тестом на загальні навички при мінімальному балі 25, та 28 балів на професійне тестування при мінімальному балі 25, які в обов'язковому порядку ураховуються атестаційною комісією при прийнятті рішення. На думку позивача, атестаційна комісія при прийнятті рішення від 4 лютого 2016 року і від 27 лютого 2016 року про невідповідність його займаній посаді не врахувала критеріїв оцінки роботи поліцейського, а саме: 1) повноти виконання функціональних обов'язків (посадових інструкцій); 2) показників службової діяльності; 3) рівня теоретичних знань та професійних якостей; 4) оцінок з професійної та фізичної підготовки; 5) наявності заохочень; 6) наявності дисциплінарних стягнень; 7) результатів тестування; 8) результатів тестування на поліграфі (у разі проходження). Отож позивач вважає, що при прийнятті наказу про звільнення його зі служби на підставі пункту 5 частини першої статті 77 Закону України «Про Національну поліцію» ГУ НП не навело жодних мотивів для висновку про його невідповідність займаній посаді.

Хмельницький окружний адміністративний суд постановою від 23 вересня 2016 року позов задовольнив.

Визнав протиправним та скасував наказ т.в.о. начальника ГУ НП від 17 лютого 2016 року № 18 о/с «По особовому складу» в частині звільнення зі служби в поліції старшого сержанта поліції ОСОБА_1, поліцейського роти дорожньо-патрульної служби ГУ НП.

Поновив ОСОБА_1 на посаді поліцейського роти дорожньо-патрульної служби ГУ НП в Хмельницькій області з 18 лютого 2016 року.

Зобов'язав ГУ НП нарахувати та виплатити ОСОБА_1 середньомісячний заробіток за час вимушеного прогулу за період з 18 лютого 2016 року по 23 вересня 2016 року.

Постанову в частині поновлення на посаді та зобов'язання нарахувати та виплатити середньомісячний заробіток у межах суми стягнення за один місяць суд допустив до негайного виконання.

Вінницький апеляційний адміністративний суд ухвалою від 14 грудня 2016 року залишив постанову суду першої інстанції без змін.

У касаційній скарзі ГУ НП, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення та прийняти нове - про відмову у задоволенні позову в повному обсязі.

Свої вимоги мотивує, зокрема, тим, що атестування проведено правомірно, з дотриманням встановленої процедури і з підстав, визначених законом, тож висновки судів в цій частині є помилковими.

Спірний наказ прийнято на підставі висновків атестаційної комісії, яка констатувала невідповідність позивача займаній посаді. Висновки цієї комісії є для керівника ГУ НП обов'язковою підставою для видання наказу про звільнення, що й було виконано. Відповідач посилається й на те, що позивач добровільно зголосився проходити атестування і ГУ НП не могло йому в цьому відмовити. Тобто керівництво ГУ НП не змушувало позивача до атестування й жодних розпорядчих документів з цього приводу не видавало. ГУ НП лише склало список осіб, бажаючих пройти атестування, й на цій підставі його провело.

Відповідач вказав, що атестування проведено з метою перевірки відповідності позивача займаній посаді, а також можливості призначення його на вищу посаду або ж, у випадку не підтвердження її повної службової відповідності займаній посаді, вирішення питання про переміщення на нижчу посаду або звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, тобто з підстав, визначених частиною другою статті 57 Закону України «Про Національну поліцію».

Отож відповідач вважає, що висновки судів ґрунтуються на помилковому трактуванні положень законодавства і неповному з'ясуванні всіх обставин справи.

Ухвалою від 2 березня 2017 року Вищий адміністративний суд України відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС), встановлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

За правилами частини третьої статті 3 КАС провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

З початком роботи Верховного Суду касаційну скаргу ГУ НП передано на розгляд Касаційного адміністративного суду. Ухвалою від 6 лютого 2018 року суддя-доповідач цього суду прийняв її до провадження.

У задоволенні касаційної скарги слід відмовити з огляду на таке.

Суди встановили, що ОСОБА_1 працював в органах внутрішніх справ з жовтня 2005 року.

Згідно з наказом т.в.о. начальника ГУ НП № 13 о/с від 7 листопада 2015 року ОСОБА_1 з 7 листопада 2015 року призначений на посаду поліцейського роти дорожньо-патрульної служби Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області з присвоєнням спеціального звання старший сержант поліції, як такий що прибув з Міністерства внутрішніх справ України в порядку переатестування відповідно до пунктів 9 та 12 розділу ХІ від 2 липня 2015 року № 580-VIII «Про Національну поліцію» (далі - Закон № 580-VIII).

Наказом ГУ НП № 9 від 12 січня 2016 року «Про організацію проведення атестування особового складу Головного управління національної поліції в Хмельницькій області», з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівня, на підставі глибокого та всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри при призначенні на вищу посаду, переміщення на нижчу, звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, на підставі статті 57 Закону № 580-VIII та вимогами Інструкції № 1465, починаючи з 12 січня 2016 року призначено атестування поліцейських ГУ НП; з цією метою в ГУ НП наказано створити атестаційні комісії № 1, № 2, № 3, № 4, № 5, № 6.

Суди встановили, що за змістом атестаційного листа старшого сержанта поліції ОСОБА_1, інспектора поліцейського роти дорожньо-патрульної служби ГУ НП, останній протягом періоду проходження служби на займаній посаді зарекомендував себе з позитивної сторони як вимогливий до себе, справедливий працівник. Чинне законодавство та інші нормативні документи, які регламентують службову діяльність знає і правильно застосовує в своїй практичній роботі. Постійно працює над підвищенням свого професійного та інтелектуального рівня. Бере активну участь в профілактиці порушень Правил дорожнього руху. Під час нагляду за дорожнім рухом в 2015 році він особисто виявив 21 порушення Правил дорожнього руху, з яких 5 фактів керування водіями транспортними засобами в стані алкогольного сп'яніння. Морально стійкий, в спілкуванні з громадянами та колегами по службі ввічливий, тактовний. Табельною зброєю і спецзасобами володіє добре. На критичні зауваження реагує правильно, своєчасно усуває недоліки. Фізично розвинутий добре. За характером спокійний, урівноважений. В побуті та сім'ї веде себе порядно. Серед колег користується авторитетом. Відданий справі служіння народу України.

За результатами тестування на загальні навички отримав 33 бала із 60 можливих при мінімумі 25 балів, професійного тестування - 28 балів із 60 можливих при мінімумі 25 балів.

На підставі розгляду матеріалів, проведеної співбесіди та обговорення присутні на засіданні члени атестаційної комісії № 2 Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області (5 осіб) більшістю голосів (5 - «за») прийняли рішення, що ОСОБА_1 підлягає звільненню зі служби через службову невідповідність (протокол ОП № 15.00002455.016694 від 4 лютого 2016 року).

Відповідно до наказу т.в.о. начальника ГУ НП від 17 лютого 2016 року № 18 о/с «По особовому складу» старшого сержанта поліції ОСОБА_1, поліцейського роти дорожньо-патрульної служби Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області, з 17 лютого 2016 року звільнено зі служби в поліції на підставі підпункту 5 частини першої статті 77 Закону України № 580-VIII (через службову невідповідність). Підстава: рішення апеляційної комісії від 17 лютого 2016 року.

Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що висновки атестаційної комісії №2 ГУ НП є безпідставними і необ'єктивними, позаяк при проведенні атестування не враховано усіх відомостей атестаційного листа і мотивів, через які їх не було взято до уваги. Вказуючи про службову невідповідність позивача атестаційна комісія не зазначила, яким саме критеріям, визначеним пунктом 16 Розділу ІV Інструкції №1465, не відповідає ОСОБА_1, які запитання йому ставили, чим керувалася атестаційна комісія при прийнятті рішення про невідповідність позивача займаній посаді з огляду на його послужний список, позитивну характеристику за час служби і результати атестування.

Висновки судів попередніх інстанцій Верховний Суд вважає правильними і при прийнятті цієї постанови виходить з такого.

Відповідно до пункту 1 Прикінцевих і перехідних положень Закону № 580-VIII він набирає чинності через три місяці з дня, наступного за днем його опублікування, крім: пунктів 1, 2, 3, 7-13, 15, 17-18 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» цього Закону, які набирають чинності з дня, наступного за днем його опублікування; частина 7 статті 15 та частина 5 статті 21 цього Закону, які набирають чинності з 1 січня 2017 року.

Закон № 580-VIII опублікували 6 серпня 2015 року та він набрав чинності 7 листопада 2015 року.

Між тим, пункти 1, 2, 3, 7 - 13, 15, 17- 18 розділу XI «Прикінцеві та Перехідні положення» цього Закону набрали чинності з 7 серпня 2015 року.

Відповідно до пунктів 9, 10 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 580-VIII працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції. Посади, що пропонуються особам, зазначеним у цьому пункті, можуть бути рівнозначними, вищими або нижчими щодо посад, які ці особи обіймали під час проходження служби в міліції.

Працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів.

Вказані в цьому пункті особи можуть бути звільнені зі служби в органах внутрішніх справ до настання зазначеного в цьому пункті терміну на підставах, визначених Положенням про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ.

Згідно з пунктом 12 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 580-VIII працівникам міліції, які у визначеному цим Законом порядку прийняті на службу до поліції, наказами про призначення на відповідні посади одночасно присвоюються відповідні спеціальні звання поліції відповідно до такої схеми співвідношення спеціальних звань, зокрема капітан міліції - капітан поліції.

Відповідно до статті 58 Закону № 580-VIII призначення на посаду поліцейського здійснюється безстроково (до виходу на пенсію або у відставку), за умови успішного виконання службових обов'язків.

Строкове призначення здійснюється в разі заміщення посади поліцейського на період відсутності особи, за якою відповідно до закону зберігається посада поліцейського, та посад, призначенню на які передує укладення контракту.

Відповідно до частини першої статті 57 Закону № 580-VIII атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

Відповідно до частини другої, третьої статті 57 Закону № 580-VIII атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.

Положення аналогічного змісту містить пункт 3 Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністра внутрішніх справ України від 17 листопада 2015 року № 1465 (далі - Інструкція).

Відповідно до частини четвертої статті 57 Закону № 580-VIII рішення про проведення атестування приймає керівник поліції, керівники органів (закладів, установ) поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначаються на посади їхніми наказами.

У цій справі встановлено, що позивача призначили на службу в органах поліції з 7 листопада 2015 року за його згодою (відповідно до пунктів 9, 12 Прикінцевих і перехідних положень Закону № 580-VIII) як такого, що прибув з Міністерства внутрішніх справ в порядку переатестування.

З огляду на положення пункту 9 Прикінцевих і перехідних положень і статті 58 Закону № 580-VIII, а також з урахуванням змісту наказу від 7 листопада 2015 року № 13 о/с призначення позивача на службу в поліції є безстроковим, а його кандидатура є такою, що відповідає займаній посаді.

У цьому зв'язку слід зазначити, що наведений у частині другій статті 57 Закону № 580-VIII перелік підстав для атестування поліцейського є вичерпним. Кожна із цих підстав передбачає наявність передумов, які власне і визначають необхідність її проведення. Зокрема, атестування поліцейського для вирішення питання про його звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність має бути ґрунтуватися на дійсних (об'єктивних) підставах так вважати, як-от: неналежне виконання службових обов'язків, порушення установленого чинним законодавством порядку і правил несення служби тощо.

Наявність підстав для атестування повинно з'ясовуватися і мати своє обґрунтування щодо кожного поліцейського.

Колегія суддів погоджується з висновками судів, що атестування поліцейських (як колишніх працівників органів внутрішніх справ, так і тих, які вперше прийняті на службу безпосередньо в органи поліції) можливо виключно з підстав, визначених Законом № 580-VIIІ.

Судячи зі встановлених обставин справи, жодної з підстав, передбачених у статті 57 Закону № 580-VIIІ, для проведення атестування позивача не було. Зокрема, позивач не претендував на призначення на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу (пункт 1 частини другої статті 57 Закону № 580-VIII), а доказів того, що стосовно нього існували обґрунтовані причини, які спонукали до вирішення питання про переміщення її на нижчу посаду через службову невідповідність чи для вирішення питання про її звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність як підстав для атестування (пункти 2, 3 частини другої статті 57 Закону № 580-VIII) відповідач не надав, які не повідомив про наявність таких передумов.

Покликання на мету, з якою проводиться атестування поліцейського, призначеного на посаду в органах поліції безстроково, але за відсутності для цього законних підстав, не виправдовує правомірності цього атестування.

Тому з огляду на встановлені в цій справі обставини, правильним є висновок судів попередніх інстанцій про те, що атестування ОСОБА_1 відбулося з порушенням вимог Закону № 580-VIII, відповідно його звільнення як результат цієї процедури є неправомірним.

Щодо висновків атестаційної комісії № 2 ГУ НП, які слугували підставою для звільнення позивача у зв'язку з невідповідністю займаній посаді, то враховуючи критерії атестації, визначені пунктом 16 розділу IV Інструкції, в аспекті спірних правовідносин колегія суддів погоджується з висновками судів про те, що при прийнятті такого рішення атестаційна комісія не в повній мірі з'ясувала всі істотні обставини, що мали значення при прийнятті рішення. Зокрема, у її висновку відсутні мотиви не взяття до уваги відомостей атестаційного листа позивача, які позитивно характеризують його професійні та особисто-ділові якості як працівника, як і пояснення того, що спричинило вкрай негативну оцінку позивача за період служби в органах поліції, з огляду на попередню його діяльність.

Доводи відповідача про те, що висновки атестаційної комісії про невідповідність поліцейського займаній посаді є обов'язковою підставою для видання наказу про звільнення з поліції, а оскільки такий залишається чинним, то спірний наказ видано правомірно, на думку колегії суддів, є помилковими, позаяк не заперечують іншого - оскаржений наказ, на підставі якого позивача звільнили із займаної посади, є наслідком атестування, яке відбулося, як встановлено у справі, за відсутності визначених законом підстав. Крім того, результат атестування не відповідає дійсній меті цієї процедури, оскільки за відсутності переконливих аргументів і фактичних обставин, які б в сукупності вказували на невідповідність поліцейського займаній посаді, висновок атестаційної комісії не може відповідати критеріям обґрунтованості, безсторонності, пропорційності та розсудливості. Тому спірний наказ, прийнятий на підставі такого висновку, підлягає скасуванню як протиправний.

Відповідно до частини першої статті 341 КАС суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Переглянувши оскаржені судові рішення в межах заявлених вимог касаційної скарги колегія суддів дійшла висновку, що висновки судів попередніх інстанцій в цій справі є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для їх скасування чи зміни відсутні.

Доводи касаційної скарги висновків судів та обставин справи не спростовують.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області залишити без задоволення.

Постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 23 вересня 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2016 року в цій справі залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М.І. Смокович

Судді О. В. Білоус

Т. Г. Стрелець