Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 жовтня 2024 року

м. Київ

справа № 140/7669/22

адміністративне провадження № К/990/22885/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів - Берназюка Я.О., Чиркіна С.М.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 30 січня 2023 року у складі судді Смокович В.І. та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2023 року у складі колегії суддів: Мікули О.І. (головуючий), суддів: Курильця А. Р., Кушнерика М.П. у справі за його позовом до Підгайцівської сільської ради Луцького району Волинської області (далі - Підгайцівська сільрада) про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій

1. Позивач звернувся до суду з позовом у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо відмови йому у наданні дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 1,6 га, яка розташована в селі Струмівка Луцького району Волинської області у відповідь на його заяву від 3 листопада 2021 року;

- зобов`язати Підгайцівську сільську раду надати йому дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для селянського господарства, орієнтовною площею 1,6 га, яка розташована у селі Струмівка Луцького району Волинської області, згідно поданої заяви від 3 листопада 2021 року.

2. Волинський окружний адміністративний суд ухвалою від 30 січня 2023 року, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2023 року, провадження у цій справі закрив.

Ухвалюючи рішення суди виходили із того, що позивач ініціює питання надання дозволу на розробку проекту землеустрою з метою безоплатної передачі земельної ділянки йому у власність, право власності на яку належить іншій особі, а тому є підстави для закриття провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), так як цю справу належить розглядати за правилами цивільного судочинства.

3. Судами попередніх інстанцій встановлено:

3.1 3 листопада 2021 року ОСОБА_1 звернувся до відповідача із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, площею 1,6 га в селі Струмівка Луцького району, яка знаходиться на території Підгайцівської сільської ради, додавши до заяви копію паспорта, посвідчення інваліда війни, графічний матеріал, на якому зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.

3.2 Постійна комісія з питань економіки, земельної реформи і розвитку підприємництва Підгайцівської сільради, згідно із протоколом №10 від 14 грудня 2021 року, вирішила запропонувати сесії сільської ради відмовити ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою (підстава - вказана земельна ділянка надана іншій особі).

3.3 23 грудня 2021 року на чергову сесію сільської ради було винесено питання про надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства громадянам, у тому числі ОСОБА_1 , та згідно із результатами голосування рішення не прийнято (результати голосування: за - 5, проти - 4, утрималися - 3, не голосували - 13).

3.4 Листом від 4 січня 2022 року №Т-1585 відповідач на звернення від 3 листопада 2021 року повідомив позивача, що рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства не прийнято у зв`язку із тим, що в ході поіменного голосування дане питання не набрало необхідну кількість голосів.

3.5 Ця відмова спонукала позивача звернутися до суду за захистом порушених, на його думку, прав.

3.6 Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2022 року, яке набрало законної сили 22 вересня 2022 року у справі №140/4469/22 за позовом ОСОБА_1 до Підгайцівської сільради про визнання протиправної бездіяльності та зобов`язання вчинити дії позов задоволено, визнано протиправною бездіяльність Підгайцівської сільської ради щодо неприйняття рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою за результатами розгляду заяви ОСОБА_1 від 3 листопада 2021 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою для відведення безоплатно у власність земельної ділянки орієнтовною площею 1,6 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої у селі Струмівка Луцького району Волинської області; зобов`язано Підгайцівську сільську раду на засіданні чергової сесії сільської ради повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 3 листопада 2021 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою для відведення безоплатно у власність земельної ділянки орієнтовною площею 1,6 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої у селі Струмівка Луцького району Волинської області, та за наслідками розгляду прийняти рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні.

3.7 На виконання вказаного рішення суду Підгайцівська сільрада у своєму рішенні № 20/9 від 16 вересня 2022 року відмовила ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою для відведення безоплатно у власність земельної ділянки орієнтовною площею 1,6 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої в селі Струмівка Луцького району Волинської області згідно з результатами голосування, у зв`язку з тим, що земельна ділянка, позначена на викопіюванні з Публічної кадастрової карти України - знаходиться у приватній власності громадянина ОСОБА_2 ..

3.8. Рішенням Підгайцівської сільради №20/6 від 23 жовтня 2020 року надано дозвіл ОСОБА_2 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за рахунок земель Підгайцівської сільради та рішенням №13/34 від 23 грудня 2021 року затверджено проект землеустрою та передано ОСОБА_2 у власність земельну ділянку, на яку також претендує позивач у цій справі.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

4. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, ОСОБА_1 звернувся із касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати та ухвалити нове, яким позов задовольнити.

4.1 На обґрунтування касаційної скарги скаржник вказує на те, що вказаний спір повинен розглядатися за правилами адміністративного судочинства. Зазначає, що звернувся з позовом до відповідача про зобов`язання останнього надати дозвіл на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянкою, а не про скасування рішення сільради, якою цю земельну ділянку надано іншій особі.

5. Відповідач відзив на касаційну скаргу не подав. Ухвалу Верховного Суду від 4 липня 2023 року про відкриття касаційного провадження та подання відзиву на касаційну скаргу відповідач отримав 1 серпня 2023 року.

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

6. Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.

7. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

8. Згідно частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

9. Пунктами 2 та 7 частини першої статті 4 КАС України передбачено, що публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій. Суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

10. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

11. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

12. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом із тим, приватно-правові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.

При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

13. Згідно з частиною першою статті 122 ЗК України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

14. За змістом частини першої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

15. Частина шоста статті 118 ЗК України передбачає, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

16. Відповідно до частини сьомої статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

17. У свою чергу рішення, дії чи бездіяльність органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування щодо ненадання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

18. Велика Палата Верховного Суду неодноразово вирішувала питання щодо юрисдикційної належності спору, предметом якого є оскарження рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування про надання або відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

19. Так, у постановах від 21 березня 2018 року (справа № 536/233/16-ц), 24 квітня 2018 року (справа № 401/2400/16-ц), 30 травня 2018 року (справа № 826/5737/16), 19 червня 2018 року (справа № 922/864/17), Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність чи користування, а відмова особі в наданні земельної ділянки, яка висловлена шляхом відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо її відведення, сама по собі не є порушенням цивільного права цієї особи за відсутності обставин, які свідчать про наявність у неї або інших заінтересованих осіб відповідного речового права щодо такої земельної ділянки.

20. Проект відведення земельної ділянки не визначений законом як підстава набуття права на земельну ділянку і не є правовстановлюючим документом.

21. Якщо особа звертається до відповідного органу з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, за результатами розгляду якого цей орган приймає відповідне рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.

22. Крім того, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17 лютого 2021 року по справі №813/1009/17 також зазначено, що розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів.

23. Разом із тим, якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речове право на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.

24. Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами визначений статтею 118 ЗК України.

25. Згідно зі статтею 125 ЗК України право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.

26. Як встановили суди попередніх інстанцій, цей факт не заперечуються сторонами, рішенням Підгайцівської сільради №13/34 від 23 грудня 2021 року затверджено проект землеустрою та передано спірну земельну ділянку у власність ОСОБА_2 .

27. Разом із тим, ОСОБА_1 оспорює це право, оскільки також бажав отримати цю земельну ділянку у власність.

28. Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку, що з моменту виникнення в іншої особи права на земельну ділянку істотно змінюється предмет спору, що впливає на предметну підсудність.

29. Оскаржена позивачем бездіяльність органу місцевого самоврядування щодо надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою, яка оформлена рішенням сільської ради №20/9 від 16 вересня 2022 року про відмову у наданні такого дозволу була наслідком реалізації попередніх рішень Підгайцівської сільради № 20/6 від 23 жовтня 2020 року про надання дозволу ОСОБА_2 на розроблення проекту землеустрою та рішення №13/34 від 23 грудня 2021 року про затвердження проекту землеустрою та передання у власність земельної ділянки останньому, які вичерпали свою дію та стали підставою для надання земельної ділянки у власність в установленому законом порядку.

30. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 17 лютого 2021 року по справі №813/1009/17, зазначила, що після такого рішення (затвердження проекту землеустрою та передачі земельної ділянки) предметом перевірки стали не законність дій суб`єкта владних повноважень у питаннях надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а фактично правильність формування волі однієї із сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідних прав щодо неї. Якщо під час розгляду справи фактично відбулася зміна предмета спору настільки, що дії чи рішення суб`єкта владних повноважень вичерпали свою управлінську владну функцію, трансформувалися і насправді набули іншої природи правовідносин, на які правила адміністративного судочинства не поширюються, то у такому випадку адміністративний суд повинен закрити провадження у справі і не вправі розглядати вимоги про визнання протиправним рішення суб`єкта владних повноважень, яке вичерпало свою дію і по суті більше не порушує чиїхось прав чи свобод. У протилежному випадку судовий розгляд за правилами адміністративного судочинства вимог про визнання протиправним акта органу місцевого самоврядування про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки фактично призведе до порушення правил предметної юрисдикції та розгляду адміністративним судом спору про право цивільне, тобто спору, який вже має приватноправовий характер.

31. Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що розгляд позовних вимог про бездіяльність сільської ради щодо відмови у наданні дозволу на складання проекту землеустрою, яка оформлена рішенням Підгайцівської сільради №20/9 від 16 вересня 2022 року та зобов`язання надати позивачу такий дозвіл з метою передачі йому у власність земельної ділянки, яка перебуває у власності іншої особи, в порядку адміністративного судочинства не призведене до зміни та вирішення спірних відносин.

32. За таких обставин суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції обґрунтовано дійшов висновку про закриття провадження у справі.

33. За змістом частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанції не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

34. Ураховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судами першої та апеляційної інстанцій рішень, а тому касаційну скаргу належить залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Керуючись статтями 139 341 345 349 350 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 30 січня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2023 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.М. Шарапа

Судді: Я.О. Берназюк С.М. Чиркін