Історія справи

Ухвала КАС ВП від 31.01.2018 року у справі №820/7087/16
Ухвала ККС ВП від 04.01.2018 року у справі №820/7087/16

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 грудня 2020 року

м. Київ

справа № 820/7087/16

адміністративне провадження № К/9901/2357/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Бучик А. Ю.,

суддів: Рибачука А. І., Мороз Л. Л.

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 17 березня 2017 року (головуючий суддя Тітов О. М. ) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2017 року (колегія суддів: Зеленський В. В., П'янова Я. В., Чалий І. С. ) у справі за позовом Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області, Головного інспектора будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області Бачек Ірина Анатоліївна про визнання протиправними, скасування приписів та постанов, -

ВСТАНОВИВ:

Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернулась до Харківського окружного адміністративного суду з позовом, в якому (з урахуванням уточнень) просила суд:

- визнати протиправним та скасувати припис Департаменту Державної архітектурно- будівельної інспекції у Харківській області, головного інспектора будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Департаменту Державної архітектурно - будівельної інспекції у Харківській області Бачек Ірини Анатоліївни № 182/199-Пр від 04.05.2016 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил;

- визнати протиправним та скасувати припис Департаменту Державної архітектурно- будівельної інспекції у Харківській області, головного інспектора будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Департаменту Державної архітектурно - будівельної інспекції у Харківській області Бачек Ірини Анатоліївни № 361-Пр від 29.08.2016 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил;

- визнати протиправною та скасувати постанову Департаменту Державної архітектурно - будівельної інспекції у Харківській області, головного інспектора будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Департаменту Державної і архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області Бачек Ірини Анатоліївни № 361 від 13.09.2016 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності;

- визнати протиправним та скасувати припис Департаменту Державної архітектурно- будівельної інспекції у Харківській області, головного інспектора будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Департаменту Державної архітектурно - будівельної інспекції у Харківській області Бачек Ірини Анатоліївни № 478-Пр від 02.12.2016 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил;

-визнати протиправною та скасувати постанову Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області, головного інспектора будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області Бачек Ірини Анатоліївни № 43/1020-5393 від 13.12.2016 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що Фізична особа - підприємець ОСОБА_1, на підставі договору оренди нежитлового приміщення від 22.10.2015 № 77/15, є орендарем нежитлової будівлі, яка належить до комунальної власності територіальної громади міста Лозова, розташованої за адресою: АДРЕСА_1. У 2016 році Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області проведено три позапланові перевірки нежитлової будівлі за адресою: АДРЕСА_1. Позивач вважає дії відповідача щодо здійснення перевірок та прийняті за результатом їх проведення документи протиправними.

Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 17 березня 2017 року позов задоволено.

Ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2017 року постанову Харківського окружного адміністративного суду від 17 березня 2017 року залишено без змін.

Не погодившись з указаними судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити.

Також зазначав про те, що мораторій на проведення перевірок, що діяв у 2015-2016 роках на Державну архітектурно-будівельну інспекцію у Харківській області не поширювався.

У запереченні на касаційну скаргу позивач просив відмовити в задоволенні касаційної скарги та залишити судові рішення без змін, як такі, що прийняті у відповідності до Закону.

Ухвалою Верховного Суду від 31 січня 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

Заслухавши суддю-доповідача, колегія суддів прийшла до наступних висновків.

Судом встановлено, що Фізична особа - підприємець ОСОБА_1, на підставі договору оренди нежитлового приміщення від 22.10.2015 року № 77/15, є орендарем нежитлової будівлі, яка належить до комунальної власності територіальної громади міста Лозова, розташованої за адресою: АДРЕСА_1.

04.05.2016 Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області, відповідно до статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та згідно з Порядком здійснення архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.11 №553, на підставі наказу (розпорядження) Держархбудінспекції України №976 від 08.09.2015, скарги Виконавчого комітету Лозівської міської ради Харківської області від 05.04.2016 №02-13-4/379/2 та направлень №182-Н від 21.04.2016 та №-199Н від 28.04.2016 проведена позапланова перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил Комунальним підприємством "Житлова управляюча компанія" за адресою: АДРЕСА_1.

За результатами перевірки складено Акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил №182/199А від 04.05.2016, згідно якого, на час проведення перевірки
04.05.2016, ознак виконання будівельних робіт на об'єкті не виявлено. Об'єкт III категорії складності.

В ході перевірки встановлено, що у січні - лютому 2013 (зі слів орендаря) орендарем самовільно виконано реконструкцію переданих їй в оренду нежитлових приміщень, без відповідного документа, що надає право на виконання будівельних робіт, чим порушено вимоги п.2 ч.1 ст.34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та п.26 Постанови Кабінету Міністрів України "Про порядок виконання підготовчих та будівельних робіт".

04.05.2016 Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області складено Припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил № 182/199-Пр, яким вимагається усунути порушення в строк до 04.08.2016.

29.08.2016 Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області, відповідно до статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та згідно з Порядком здійснення архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.11 №553, на підставі наказу (розпорядження) Держархбудінспекції України № 976 від 08.09.2015, припису №182/199Пр від
04.05.2016 та направленням №-361Н від 28.08.2016 проведена позапланова перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил Фізичною особою - підприємцем ОСОБА_1 за адресою: АДРЕСА_1.

За результатами перевірки складено Акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил № 361-А, згідно якого встановлено, що вимоги припису № 182/199-Пр від
04.05.2016 не виконано, а саме: не розроблено проектно - кошторисну документацію на реконструкцію нежитлової будівлі та не отримано документ, що надає право на виконання будівельних робіт.

29.08.2016 Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, згідно якого невиконання припису № 182/199-Пр від 04.05.2016 є порушенням п.3 ч.4 ст.41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та пп.3 п.11 та п.14 Постанови Кабінету Міністрів від 23.05.2011 № 553 "Про затвердження Порядку здійснення державного архітектурно - будівельного контролю". Відповідальність за виявлені правопорушення передбачена п.1 ч.6 ст.2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".

29.08.2016 Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області складено Припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил №361-Пр, яким вимагається усунути порушення шляхом повернення об'єкту в попередній стан у строк до 29.11.2016.

13.09.2016 Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області складено постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 361, якою визнано ФОП ОСОБА_2 винною у вчиненні правопорушення, передбаченого п.1 ч.6 ст.2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф у розмірі 14500 гривень.

02.12.2016 Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області відповідно до статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та згідно з Порядком здійснення архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.11 №553, на підставі наказу (розпорядження) Держархбудінспекції України № 976 від 08.09.2015, припису № 361-Пр від
29.08.2016 та направлення № 478Н від 01.12.2016 проведена позапланова перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил Фізичною особою - підприємцем ОСОБА_1 за адресою: АДРЕСА_1.

За результатами перевірки складено Акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил № 478-А, згідно якого встановлено, що вимоги припису № 361 - Пр від
29.08.2016 року не виконано, а саме: не розроблено проектно - кошторисну документацію на реконструкцію нежитлової будівлі та не отримано документа, що надає право на виконання будівельних робіт та не виконано роботи з повернення об'єкта в попередній стан.

02.12.2016 Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, згідно якого невиконання припису № 361-Пр від 29.08.2016 є порушенням п.3 ч.4 ст.41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та пп.3 п.11 та п.14 Постанови Кабінету Міністрів від 23.05.2011 № 553 "Про затвердження Порядку здійснення державного архітектурно - будівельного контролю". Відповідальність за виявлені правопорушення передбачена п.1 ч.6 ст.2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".

02.12.2016 Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області складено Припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил № 478-Пр, яким вимагається усунути порушення шляхом розроблення проектно - кошторисної документації на реконструкцію нежитлової будівлі та отримати документ, що надає право на виконання будівельних робіт або виконати роботи з повернення об'єкта в попередній стан.

13.12.2016 Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області складено постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 43/1020-5393, якою визнано ФОП ОСОБА_2 винною у вчиненні правопорушення, передбаченого п.1 ч.6 ст.2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", накладено штраф у розмірі 16000 гривень.

Не погодившись з указаними рішеннями відповідача позивач звернулась до суду за захистом свого порушеного права.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодилась колегія суддів апеляційної інстанції, виходив з того, що Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області, на момент проведення перевірок, в силу Закону, не мав повноважень на розгляд справ про порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, оскільки такими повноваженнями був наділений лише центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, а саме: Державна архітектурно-будівельна інспекція України. Крім того, суди вказали, що перевірки проведені в період дії мораторію на їх проведення без належних правових підстав.

Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає наступне.

Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюють органи державного архітектурно-будівельного контролю, визначені ~law25~.

ДАБІ відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний контроль за дотриманням: вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час провадження містобудівної діяльності; ліцензійних умов на провадження господарської діяльності; проводить аналіз та узагальнення результатів контролю за якістю виконаних будівельних робіт, будівельних матеріалів, виробів і конструкцій, що застосовуються під час будівництва, відповідно до закону здійснює державний ринковий нагляд за будівельними виробами, подає відповідним органам пропозиції щодо вдосконалення державних стандартів, будівельних норм і правил.

Процедура здійснення заходів щодо проведення архітектурно-будівельного контролю регулюється Порядком №553.

Перелік вимог за дотриманням яких здійснюється Державний архітектурно-будівельний контроль зазначено у ~law26~.

Згідно із положеннями ~law27~ Державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Також ~law28~ визначено права посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки, підстави для її проведення, строк проведення та обов'язки посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю.

При цьому, 01.01.2015 набрав чинності ~law29~, пунктом 3 Прикінцевих положень якого встановлено, що у 2015 та 2016 роках перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами здійснюються виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України. Зазначене обмеження не поширюється:

з 1 січня 2015 року на перевірки суб'єктів господарювання, що ввозять на митну територію України та/або виробляють та/або реалізують підакцизні товари, на перевірки дотримання норм законодавства з питань наявності ліцензій, повноти нарахування та сплати податку на доходи фізичних осіб, єдиного соціального внеску, відшкодування податку на додану вартість;

з 1 липня 2015 року на перевірки платників єдиного податку другої і третьої (фізичні особи - підприємці) груп, крім тих, які здійснюють діяльність на ринках, продаж товарів у дрібнороздрібній торговельній мережі через засоби пересувної мережі, за винятком платників єдиного податку, визначених пунктом 27 підрозділу 10 розділу XX Перехідних положень Податкового кодексу України, з питань дотримання порядку застосування реєстраторів розрахункових операцій.

~law30~ направлений на врегулювання відносин, що виникають у сфері справляння податків і зборів та передбачає внесення змін до податкового законодавства та за своєю метою та змістом покликаний врегулювати саме податкові, а не будь-які інші правовідносини, зокрема і ті, які виникають у сфері містобудівної діяльності.

Відповідно до статті 1 Податкового кодексу України статті 1 Податкового кодексу України регулює відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів, зокрема, визначає вичерпний перелік податків та зборів, що справляються в Україні, та порядок їх адміністрування, платників податків та зборів, їх права та обов'язки, компетенцію контролюючих органів, повноваження і обов'язки їх посадових осіб під час здійснення податкового контролю, а також відповідальність за порушення податкового законодавства.

Цим Кодексом визначаються функції та правові основи діяльності тих контролюючих органів, про які йдеться у статті 1 Податкового кодексу України. Зокрема контролюючими органами є органи доходів і зборів - центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування єдиної державної податкової, державної митної політики в частині адміністрування податків і зборів, митних платежів та реалізує державну податкову, державну митну політику, забезпечує формування та реалізацію державної політики з адміністрування єдиного внеску, забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями при застосуванні податкового та митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску (далі - центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову і митну політику), його територіальні органи. У складі контролюючих органів діють підрозділи податкової міліції.

Таким чином, ДАБІ не є контролюючим органом доходів і зборів в розумінні вимог пункту 41.1 статті 41 Податкового кодексу України.

Аналогічний правовий висновок міститься у постановах Верховного Суду від
04.09.2019 у справі №285/1535/15-а, від 13.11.2019 у справі №565/1072/16-а, від 13 лютого 2020 року у справі №826/8704/16.

Разом з цим, правовідносини, пов'язані з встановленням обмежень на проведення позапланових перевірок ДАБІ було врегульовано пунктом 8 Прикінцевих положень ~law31~ від 28.12.2014, відповідно до якого мораторій на проведення перевірок запроваджено лише на період з січня по червень 2015 року.

Спірна перевірка проводилась у травні 2016 року, тобто у період, коли мораторій на проведення перевірок органами архітектурно-будівельного нагляду вже не діяв.

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для визнання перевірки незаконною у зв'язку з дією мораторію.

Поряд з цим, судами попередніх інстанцій правова оцінка підставам та предмету перевірок, а також встановленим в їх ході фактів та прийнятих на їх базі рішень у межах цієї справи не надавалась.

Згідно із частиною 2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України [в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від
15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі" (далі - ~law32~); тут і далі - КАС України] суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою ухвалення справедливого та об'єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з'ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

Таким чином, для повного, об'єктивного та всебічного з'ясування обставин справи суду необхідно надати належну правову оцінку кожному окремому доказу в їх сукупності, які містяться в матеріалах справи або витребовуються, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, з посиланням на це в мотивувальній частині свого рішення, враховуючи при цьому відповідні норми матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Відповідно до частин 1 -3 статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

У Рішенні від 10.02.2010 у справі "Серявін та інші проти України" Європейський суд з прав людини вказав, що у рішеннях суддів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються.

У Рішенні від 27.09.2010 по справі "Гірвісаарі проти Фінляндії" Європейським судом з прав людини зазначено, що ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті.

Оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій вказаним вимогам не відповідають, оскільки судами не з'ясовано обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення.

Частиною 2 статті 353 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними ~law33~) передбачено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області задовольнити частково.

Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 17 березня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2017 року скасувати, а справу №820/7087/16 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А. Ю. Бучик

Судді Л. Л. Мороз

А. І. Рибачук