Історія справи

Ухвала КАС ВП від 05.05.2020 року у справі №810/2927/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

06 травня 2020 року

Київ

справа №810/2927/16

адміністративне провадження №К/9901/45826/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,

суддів - Дашутіна І.В.,

Мартинюк Н.М.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу

за касаційною скаргою Державного спеціалізованого підприємства «Чорнобильська АЕС»

на постанову Київського окружного адміністративного суду від 16.12.2016 (головуючий суддя - О.І. Виноградова, судді - Г.Ю. Василенко, І.Г. Лиска)

та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 28.02.2017 (головуючий суддя - А.Г. Степанюк, судді - В.В. Кузьменко, О.І. Шурко)

у справі № 810/2927/16

за позовом Державного спеціалізованого підприємства «Чорнобильська АЕС»

до Державної аудиторської служби України

про визнання протиправними та скасування пунктів вимоги,

встановив:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. Державне спеціалізоване підприємство «Чорнобильська АЕС» звернулось до суду з позовом до Державної аудиторської служби України, в якому просило визнати протиправними та скасувати пункти 1, 2, 5 вимоги відповідача від 17.08.2016 № 07-14/45 «Про усунення виявлених порушень».

2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказував, що оскаржувана вимога винесена протиправно, без дотримання критеріїв законності, які застосовуються до рішень суб`єктів владних повноважень, за відсутності чіткого викладення суті владного припису, мети та способу усунення виявлених ревізією порушень та цією вимогою на позивача покладено загальний неконкретизований обов`язок вчинити певні дії, без зазначення реального законодавчого механізму виконання.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Постановою Київського окружного адміністративного суду від 16.12.2016, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 28.02.2017, у задоволенні позову відмовлено.

4. При прийнятті рішення суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, прийшов до висновку про наявність в органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

5. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить рішення судів скасувати, направити справу на новий розгляд.

6. В обґрунтування вимог касаційної скарги позивач вказує, зокрема, що застосовуючи при здійсненні правосуддя виключно норми, встановлені статтею 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України, які є обов`язковими тільки у подібних правовідносинах, суд не встановив подібність цих правовідносин та повністю знехтував вимогами статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України, за правилом якої визначено законодавство про адміністративне судочинство; суди повністю позбавили права позивача на судовий захист, права перевірити законність рішення суб`єкта владних повноважень, виключно з тих підстав, що існує правова позиція Верховного Суду України у подібних правовідносинах.

Позиція інших учасників справи

7. У запереченнях на касаційну скаргу відповідач з доводами та вимогами касаційної скарги не погоджується, просить її залишити без задоволення.

Рух касаційної скарги

8. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 22.03.2017 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Державного спеціалізованого підприємства «Чорнобильська АЕС».

9. Ухвалою Верховного Суду від 05.05.2020 прийнято до провадження адміністративну справу та призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

10. У період з 10.05.2016 по 08.07.2016 відповідачем було проведено планову виїзну ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Державного спеціалізованого підприємства «Чорнобильська АЕС» за період з 01.04.2014 по 01.04.2016.

11. За результатами ревізії, відповідачем було складено акт від 15.07.2016 №07-22/35, в якому зафіксовано виявлені відповідачем порушення та викладено висновки перевірки.

12. 17.08.2016 відповідачем прийнято вимогу № 07-14/45, яка містила 5 окремих пунктів, в яких було викладено обставини вчинення позивачем протиправних дій.

13. Також вимогою зобов`язано позивача усунути виявлені порушення законодавства в установленому законом порядку та надати відповідачу вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень і недоліків разом із завіреними копіями первинних, розпорядчих та інших документів до 17.09.2016.

14. Вважаючи вимогу відповідача від 17.08.2016 № 07-14/45 в частині пунктів порушень 1, 2, 5 протиправною, позивач звернувся до суду з позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)

15. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

16. Частиною першою статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) встановлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

17. Пункт 7 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» закріплює право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

18. Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) (далі - Порядок).

19. Відповідно до пункту 2 цього Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

20. Згідно з пунктами 45, 46 Порядку у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи контролюючого органу, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому.

Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

21. Відповідно до пункту 50 Порядку за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

22. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України у редакції, яка була чинною до 08.02.2020).

23. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).

24. Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

25. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутись до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

26. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання.

27. Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

28. Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

29. Таке правозастосування узгоджується з висновками Верховного Суду України, викладеними у постановах: від 15.04.2014 у справі у справі №21-40а14; від 21.04.2015 у справі у справі №21-96а15.

30. Аналогічні висновки щодо застосування наведених норм права викладено й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 820/3534/16 та у постановах Касаційного адміністративного суду від 02.07.2019 у справі № 826/2525/15, від 07.02.2020 у справі №803/634/17.

31. У справі, що розглядається, заявлено вимогу про визнання протиправною та скасування пунктів 1, 2, 5 вимоги відповідача від 17.08.2016 № 07-14/45, в якій поставлено питання про усунення виявлених порушень.

32. Тобто, відповідачем у цій вимозі у частинах пунктів порушень 1, 2, 5 вказано на факт заподіяння збитків, зазначено їх розмір та зобов`язано вчинити дії, спрямовані на усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку.

33. У той же час, враховуючи те, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, виходячи з того, що правильність обчислення збитків має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення, заявлена Державним спеціалізованим підприємством «Чорнобильська АЕС» у розглядуваному адміністративному позові вимога про визнання протиправними та скасування пунктів 1, 2, 5 вимоги від 17.08.2016 № 07-14/45 є передчасною.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

34. Викладені в касаційній скарзі доводи щодо помилковості висновків судів першої та апеляційної інстанцій не підтвердилися під час перегляду справи касаційним судом.

35. Суди попередніх інстанцій правильно застосували норми матеріального та процесуального права.

36. За змістом пункту 1 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

37. Відповідно до частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, яка була чинною до 08.02.2020) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Висновки щодо розподілу судових витрат

38. Відповідно до частини шостої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

39. Оскільки суд касаційної інстанції не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», статтями 327, 341, 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

постановив:

1. Касаційну скаргу Державного спеціалізованого підприємства «Чорнобильська АЕС» залишити без задоволення.

2. Постанову Київського окружного адміністративного суду від 16.12.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 28.02.2017 у справі № 810/2927/16 залишити без змін.

3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

Ж.М. Мельник-Томенко

І.В. Дашутін

Н.М. Мартинюк,

Судді Верховного Суду