Історія справи

Ухвала КАС ВП від 14.08.2018 року у справі №826/18894/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

03 червня 2020 року

Київ

справа №826/18894/16

адміністративне провадження №К/9901/60102/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мельник-Томенко Ж. М.,

суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі філії «Центр забезпечення виробництва» публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» до Державної аудиторської служби України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: Державне підприємство матеріально-технічного забезпечення залізничного транспорту України «Укрзалізничпостач», про визнання протиправною та скасування вимоги, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі філії «Центр забезпечення виробництва» публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 19.07.2018 (колегія суддів у складі: Костюк Л. О., Бужак Н. П., Аліменка В. О.),

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

У грудні 2016 року публічне акціонерне товариство «Українська залізниця» в особі філії «Центр забезпечення виробництва» публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» (далі - позивач, ПАТ «Укрзалізниця» в особі філії «ЦЗВ» ПАТ «Укрзалізниця») звернулося до суду з адміністративним позовом до Державної аудиторської служби України далі - відповідач, Держаудитслужба), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: Державне підприємство матеріально-технічного забезпечення залізничного транспорту України «Укрзалізничпостач» (далі - ДП «Укрзалізничпостач»), в якому просило визнати незаконним, протиправним та скасувати пункт 2 вимоги Держаудитслужби від 26.10.2016 № 05-14/310 «Про усунення порушень законодавства» щодо розгляду питання про притягнення працівників підприємства, винних у зазначених порушеннях, до встановленої законом відповідальності, а саме з підстав, визначених пунктом 97 цього листа «На порушення ст. 509 Цивільного кодексу України, пп. 8 та 9 пункту 11 Загального положення про юридичну службу міністерства, іншого органу виконавчої влади, державного підприємства, установи та організації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.11.2008 № 1040, п. 4.1 Порядку ведення претензійної та позовної роботи, затвердженого наказом ДП «Укрзалізничпостач» від 09.03.2004 № 49, внаслідок списання філією «Центр забезпечення виробництва» дебіторської заборгованості ТОВ «Укрпостач-Нафтотрейд» на суму 20 825,64 грн без проведення позовної роботи щодо її стягнення в межах терміну позовної давності призвело до втрати боржника у зобов`язанні та матеріальної шкоди (збитків) філії «ЦЗВ» на вказану суму».

В обґрунтування заявлених вимог позивач зазначив, що не вчиняв правопорушень законодавства у сфері господарювання, про яке зазначено в пункті 97 листа Держаудитслужби від 26.10.2016 № 05-14/310, оскільки такі дії стосуються іншої особи ДП «Укрзалізничпостач», тому спірним рішенням відповідач необґрунтовано поклав на позивача обов`язок вчинення дій щодо розгляду питання про притягнення працівників підприємства, винних у зазначених порушеннях, до встановленої законом відповідальності. При цьому, ДП «Укрзалізничпостач» хоча й перебуває у стані припинення, але до ЄДРПОУ запис про його припинення станом на час розгляду справи судом не внесено, тому позивач не повинен нести відповідальність за дії чи бездіяльність, вчинені цим підприємством.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 07.05.2018 позов задовольнив.

Судове рішення першої інстанції мотивовано тим, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом пред`явлення вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених під час перевірки підконтрольних установ, яка є обов`язковою до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. Отже, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення органу державного фінансового контролю, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача. Оскільки вимога органу державного фінансового контролю є обов`язковою для виконання підконтрольною установою, то вона породжує у підконтрольної установи певні обов`язки, реалізація яких може вплинути на результати діяльності підконтрольної установи. Відтак, у підконтрольної установи є право на оскарження такої вимоги і ця вимога підлягає оскарженню, а наведені доводи відповідача щодо можливості надання оцінки висунутих позивачем вимог лише під час вирішення справи за позовом органів державного фінансового контролю до підконтрольного суб`єкта про зобов`язання виконати ті чи інші вимоги контролюючого органу є помилковими. Крім того, суд першої інстанції дійшов висновку, що прийняття філією «Центр забезпечення виробництва» дебіторської заборгованості згідно із заключним передавальним актом від 31.07.2015, в установленому порядку складеного з ДП «Укрзалізничпостач» та затвердженого Міністром інфраструктури України 18.08.2015, а далі списання цієї заборгованості фактично свідчить про прийняття ПАТ «Укрзалізниця» права та обов`язків ДП «Укрзалізничпостач», відтак, позов ПАТ «Укрзалізниця» є обґрунтованим та підлягає задоволенню у повному обсязі. Разом з тим, задовольняючи позов, суд зазначив, що оскаржуване рішення відповідача є актом індивідуальної дії, яке відповідно до пункту 2 частини першої статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у разі задоволення позову суд може визнати протиправним та скасувати. Визнання в такому випадку рішення індивідуальної дії незаконним не передбачено.

Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 19.07.2018 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.05.2018 скасував та ухвалив нове, яким відмовив в задоволенні позову.

Відмовляючи у задоволенні позову суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскільки вимога органу державного фінансового контролю є обов`язковою для виконання підконтрольною установою, то вона породжує у підконтрольної установи певні обов`язки, реалізація яких може вплинути на результати діяльності підконтрольної установи. Відтак, суд дійшов висновку, що у підконтрольної установи є право на оскарження такої вимоги і ця вимога підлягає оскарженню, а наведені доводи відповідача щодо можливості надання оцінки висунутих позивачем вимог лише під час вирішення справи за позовом органів державного фінансового контролю до підконтрольного суб`єкта про зобов`язання виконати ті чи інші вимоги контролюючого органу є помилковими. При цьому, визнавши можливим розгляд спору щодо оскарження вимоги органу державного фінансового контролю, суд апеляційної інстанції встановив, що нестача дизпалива ДП «Одеська залізниця» по договору від 09.11.2011 № ЦХП-14-00212-01 у кількості 1,807 т на суму 20 825,64 грн виявлена 21.10.2012. Про зазначене було повідомлено ДП «Укрзалізничпостач» претензією від 30.11.2012 № НЮ-09/78. З 01.12.2015 розпочато роботу ПАТ «Українська залізниця». У період липня-серпня 2015 року всі матеріали по претензійно-позовній роботі передано ПАТ «Українська залізниця». Таким чином, суд встановив, що сплинуло менше ніж три роки. Окрім зазначеного, суд звернув увагу на те, що документів на підтвердження щодо подання судових позовів зі стягнення з ТОВ «Укрпостач-Нафтотрейд» дебіторської заборгованості на суму 20 825, 64 грн, вчинення виконавчих написів та порушення виконавчих проваджень за договором від 09.11.2011 № ЦХП-14-00212-01 філія «ЦЗВ» до ревізії не надала. Отже, протягом строку позовної давності філія «Центр забезпечення виробництва» (ДП «Укрзалізничпостач») не вживала заходів щодо стягнення зазначеної дебіторської заборгованості. Зазначена дебіторська заборгованість обліковувалася на балансі філії «ЦЗВ» як актив та списана з обліку за рахунок резерву сумнівних боргів, тобто філія безповоротно зменшила активи та втратила боржника у зв`язку із списанням зазначеної дебіторської заборгованості. На підставі зазначеного, суд звернув увагу на те, що дебіторська заборгованість виникла внаслідок нестачі дизельного палива, що підтверджується актом від 21.10.2012 № 294 та актом приймання нафти або нафтопродуктів за кількістю від 23.10.2012 № 67 за формою № 5-НП. Щодо відшкодування виявлених збитків завданих державі чи об`єкту контролю, суд зазначив, що про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з вказаним рішенням суду апеляційної інстанції, позивач звернувся із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм процесуального та матеріального права, просить скасувати постанову апеляційного суду та ухвалити нове рішення, яким залишити в силі рішення суду першої інстанції. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що отримання філією «ЦЗВ» ПАТ «Укрзалізниця» дебіторської заборгованості ДП «Укрзалізничпостач» у розмірі 20 825,64 грн за договором поставки, переданої філії «ЦЗВ» відповідно до заключного передавального акту від 31.07.2015, який 18.08.2015 затверджено Міністром інфраструктури України, не зумовлює виникнення у ПАТ «Укрзалізниця» обов`язку щодо проведення претензійно-позовної роботи щодо стягнення цієї заборгованості з ТОВ «Укрпостач-Нафтотрейд», оскільки проведення таких заходів є суб`єктивним правом, а не обов`язком.

Позиція інших учасників справи

Відповідач у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

ДП «Укрзалізничпостач» у відзиві (поясненні) на касаційну скаргу просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду Хохуляка В. В. (суддя-доповідач), Бившевої Л. І., Шипуліної Т. М. від 03.09.2018 відкрито касаційне провадження за скаргою ПАТ «Укрзалізниця» в особі філії «ЦЗВ» ПАТ «Укрзалізниця» на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 19.07.2018.

Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 16.01.2020 № 69/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 826/18894/16 у зв`язку з внесенням змін до Спеціалізації суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді та судових палат Касаційного адміністративного суду у складі Верховного суду (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 27.12.2019 № 33), що унеможливлює участь, зокрема, судді-доповідача Хохуляка В. В. у розгляді справ, категорії яких віднесені до спеціалізації іншої судової палати у зв`язку зі змінами.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 16.01.2020 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючий суддя (суддя-доповідач) Мельник-Томенко Ж. М., судді Мартинюк Н. М., Шишов О. О. для розгляду судової справи № 826/18894/16.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 02.06.2020 зазначену адміністративну справу призначив до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Держаудитслужба на виконання плану контрольно-ревізійної роботи на ІІ квартал 2016 року провела ревізію фінансово-господарської діяльності ПАТ «Укрзалізниця» та його філій за період з 21.10.2015 по 31.05.2016, якою встановлено низку порушень, що відображені в акті ревізії від 20.09.2016 № 05-21/111.

02.11.2016 до ПАТ «Укрзалізниця» надійшов лист Держаудитслужби від 26.10.2010 № 05-14/310 з вимогами усунути виявлені порушення законодавства.

Так, у пункті 97 цього листа зазначено, що ПАТ «Укрзалізниця» в особі філії «ЦЗВ» ПАТ «Укрзалізниця» порушено статтю 509 Цивільного кодексу України, підпункти 8 та 9 пункту 11 Загального положення про юридичну службу міністерства, іншого органу виконавчої влади, державного підприємства, установи та організації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.11.2008 № 1040, пункту 4.1 Порядку ведення претензійної та позовної роботи, затвердженого наказом ДП «Укрзалізничпостач» від 09.03.2004 № 49, внаслідок списання філією «ЦЗВ» дебіторської заборгованості ТОВ «Укрпостач-Нафтотрейд» на суму 20 825, 64 грн без проведення позовної роботи щодо її стягнення в межах терміну позовної давності, що призвело до втрати боржника у зобов`язанні та матеріальної шкоди (збитків) філії «ЦЗВ» ПАТ «Укрзалізниця» на вказану суму.

Зокрема, у зв`язку з цим порушенням на підставі пункту 1 частини першої статті 8, пункту 7 статті 10, частини другої статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», підпункту 9 пункту 4, підпункту 16 пункту 6 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43, пунктів 46, 49-50, 52 Порядку проведення інспектування Державною фінансової інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550, відповідач спрямував до позивача вимогу розглянути питання про притягнення працівників підприємства, винних у зазначених порушеннях, до встановленої законом відповідальності.

Не погоджуючись із такою вимогою, позивач звернувся до суду з даним позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано Законом України від 26.01.1993 № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Згідно з частиною першою статті 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2015 № 868 «Про утворення Державної аудиторської служби України», яка набрала чинності 03.11.2015, утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Пунктом 7 Положення № 43 визначено, що Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює контроль за: цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), отриманих під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах під час складання планових бюджетних показників та відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів бюджетних зобов`язань відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі); відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів довгострокових зобов`язань за енергосервісом затвердженим в установленому порядку умовам закупівлі енергосервісу; дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів; дотриманням законодавства про державні закупівлі; веденням бухгалтерського обліку, а також складенням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності; виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів, станом внутрішнього контролю в інших підконтрольних установах; усуненням виявлених недоліків і порушень (підпункт 4 пункту 4 Положення № 43).

Уживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь (підпункт 9 пункту 4 Положення № 43).

Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (підпункти 13, 23 пункту 6 Положення № 43).

Частиною першою статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» встановлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Згідно зі статтею 4 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті. На підконтрольних установах, щодо яких за відповідний період їх фінансово-господарської діяльності відповідно до цього Закону проведено державний фінансовий аудит, інспектування за ініціативою органу державного фінансового контролю не проводиться.

За змістом пунктів 1, 7, 10 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органу державного фінансового контролю надається право, зокрема, перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення процедур державних закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Згідно з пунктом 13 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органу державного фінансового контролю надається право при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Пунктом 15 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» передбачено, що органу державного фінансового контролю надається право порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях.

Відповідно до частини другої статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (далі - Порядок № 550).

Відповідно до пункту 2 цього Порядку, інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Згідно з пунктами 45, 46 Порядку № 550, у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Відповідно до пункту 50 Порядку № 550, за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

08.02.2020 набрав чинності Закон України від 15.01.2020 № 460-XI «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-XI), яким до окремих положень КАС України унесені зміни.

Водночас пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 460-XI передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Переглянувши рішення судів попередніх інстанцій в межах доводів та вимог касаційної скарги на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд зазначає таке.

Предметом розгляду у цій справі є правомірність вимоги контролюючого органу, викладеної в оскаржуваному рішенні, і скерованої для виконання підконтрольному суб`єкту.

Аналіз наведених правових норм дає підстави вважати, що орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів, і в разі виявлення порушень законодавства має право пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначити їх розмір у встановленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання.

Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то Верховний Суд наголошує, що про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом прийняття такої вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом. Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка є обов`язковою до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і на підставі якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Відтак, пункти (частини) вимоги, які не вказують на стягнення збитків, можуть бути перевірені судом у справі за відповідним позовом підконтрольної установи з їх оскарження. Проте, пункти (частини) вимоги, які вказують на стягнення збитків мають перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Зазначена правова позиція узгоджується з правовою позицією Верховного Суду України, неодноразово висловленою у постановах, зокрема, у постановах від 07.10.2014 у справі № 21-368а14, від 14.10.2014 у справі № 21-453а14, від 18.11.2014 у справі № 21-461а14, від 20.01.2015 у справі № 21-601а14, від 27.01.2015 у справі № 21-436а14, від 10.02.2015 у справі № 21-632а14, від 15.04.2014 у справах № 21-40а14, № 21-63а14, від 13.05.2014 у справі № 21-89а14, від 29.05.2017 у справі № 826/6304/16, від 23.02.2016 у справі № 818/1857/14 тощо.

Подібні висновки щодо застосування наведених норм права викладено й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 820/3534/16 та у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27.11.2019 у справі № 1440/1820/18, від 10.12.2019 у справі № 808/6509/13-а, від 23.12.2019 у справі № 815/4341/14, від 07.02.2020 у справі № 803/634/17, від 14.02.2020 у справі № 825/3661/15-а, від 28.02.2020 у справі № 808/4044/17, від 28.02.2020 у справі № 2040/6542/18, від 18.03.2020 у справі № 826/14169/17, від 18.03.2020 у справі № П/811/140/17, від 31.03.2020 у справі № 817/650/18, від 02.04.2020 у справі № 820/3534/16 і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від висловлених у них висновків.

Відповідно до пункту 15 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органи державного фінансового контролю наділені повноваженнями порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях.

Також згідно із пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю.

У справі, що розглядається, заявлено вимогу про визнання протиправною та скасування пункту 2 вимоги листа Держаудитслужби від 26.10.2016 № 05-14/310 «Щодо усунення порушень законодавства» щодо розгляду питання про притягнення до встановленої законом відповідальності працівників підприємства, які винні у завданні матеріальної шкоди (збитків).

Верховний Суд наголошує, що спірна вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якій вона адресована.

Згідно з абзацом 2 пункту 46 Порядку № 550 про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства об`єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний орган державного фінансового контролю з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.

Крім того, Верховний Суд звертає увагу на те, що правом вибору певного конкретного способу усунення виявлених у ході ревізії порушень відповідно до приписів статті 65 Господарського кодексу України наділений саме керівник підприємства. Разом з тим, якщо у вимозі не зазначено конкретного способу її виконання, то вказана обставина не позбавляє підконтрольного об`єкта права звернутися до контролюючого органу з метою отримання певних роз`яснень.

Аналогічна позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 820/3534/16 та у постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 02.04.2020 у справі № 820/3534/16.

Зважаючи на те, що в матеріалах справи відсутні докази, що підтверджують виконання вимоги контролюючого органу, Верховний Суд погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про відсутність правових підстав для визнання протиправним та скасування оскаржуваного пункту вимоги. Разом з тим, суд апеляційної інстанції не у повному обсязі врахував обставини справи та неправильно обрав мотиви для відмови у задоволенні позову. Доводи позивача щодо суті порушень не можуть бути перевірені в межах предмета доказування у цій справі, що було зроблено судом апеляційної інстанції.

Водночас, Верховний Суд зазначає, що виявлення винних осіб у порушеннях, зазначених у пункті 97 листа від 26.10.2016 № 05-14/310, та притягнення їх до встановленої законом відповідальності є предметом спірної вимоги, правом керівника підконтрольної установи вибору способу усунення виявлених порушень та обов`язком до виконання та інформування органу контролю про усунення виявлених порушень.

Відповідно до матеріалів справи, судами попередніх інстанцій не встановлено дотримання позивачем виконання вимог Порядку № 550, зокрема, щодо інформування про усунення вичавлених поршень, або щодо звернення до органу контролю з метою отримання роз`яснень щодо способу виконання вимоги, а саме: притягнення до відповідальності працівників, винних у завданні матеріальної шкоди (збитків), якщо наявність та правильність останніх за позовом органу фінансового контролю у судовому порядку не перевірялась.

Ураховуючи викладене, Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для задоволення позову, проте вважає за необхідне змінити постанову суду апеляційної інстанції в частині мотивів відмови в позові.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Статтею 351 КАС України передбачено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

Враховуючи вищенаведене, відповідно до статті 351 КАС України Верховний Суд вважає за необхідне касаційну скаргу задовольнити частково, постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 19.07.2018 змінити в частині мотивів, виклавши їх у редакції цієї постанови, а в іншій частині постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 19.07.2018 - залишити без змін.

Висновки щодо розподілу судових витрат.

З огляду на результат касаційного розгляду, витрати понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 460-IX, статтями 3, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі філії «Центр забезпечення виробництва» публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» задовольнити частково.

Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 19.07.2018 змінити в частині мотивів, виклавши їх у редакції цієї постанови.

В іншій частині постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 19.07.2018 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

...........................

...........................

...........................

Ж.М. Мельник-Томенко

А.В. Жук ,

Н.М. Мартинюк

Судді Верховного Суду