Суд має безумовний обов'язок оцінити всі мотиви позову про оскарження нормативно-правового акта, а також оцінити такий акт на відповідність статті 2 КАС України (ВС КАС справа № 826/16053/16 від 31.05.2021 р.)

Фабула судового акту: Процес оскарження нормативно-правових актів (надалі - “НПА”), враховуючи їх загальнообов’язковий характер, триваючу дію та вплив на невизначене коло осіб - має бути зваженим та кропітким, адже якщо про його незаконність та/або невідповідність заявляє хоча б один позивач - логічно, що такий НПА може порушувати не тільки його права, а і права інших осіб. В цьому рішенні ВС КАС висловив цікаву позицію стосовно порядку оцінки судом обставин правомірності НПА у таких справах.

Суб’єкт господарювання (надалі - “ТОВ”) подав позов до Київської міської ради (надалі - “КМР”) про визнання нечинним окремого пункту “Порядку визначення розмірів пайової участі (внесків) забудовників (інвесторів) у створенні соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури м. Києва” (“Порядок” - надалі). Так, на підставі цього Порядку ТОВ і КМР уклали договір - тому НПА безпосередньо впливав на позивача. Водночас позивач вважав Порядок незаконним, оскільки проєкт цього акта не було належним чином оприлюднено, а також прийнято за відсутності аналізу регуляторного впливу. Оскаржувані пункти також не відповідали Цивільному кодексу України (бо мова там йшла про зарахування в несплачений пайовий внесок ще й штрафів, пені та індексу інфляції).

Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції - у задоволені позову відмовив. Суди, побачивши що Порядок затверджено рішенням, яке має назву “Про бюджет міста Києва на 2011 рік” регулювались статтею 77 Бюджетного кодексу України (БК України) за яким обов'язок опублікувати проєкт рішення про затвердження міського бюджету до його прийняття кодексом або іншими нормативно-правовими актами не установлено. Таким чином, суди виходили з того, що оскаржуваний Порядок не є регуляторним актом, оскільки правовідносини, які врегульовані цим порядком, є бюджетними та, відповідно, процедура його прийняття визначена БК України, а не Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Позивач подав касаційну скаргу.

Отже у цій справі:

ВС КАС - погоджуючись із доводами скаржника (позивача) та скасовуючи рішення судів попередніх інстанцій, зауважив наступне:

Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцієюта законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Враховуючи положення пункту «б» частини першої статті 238, частини третьої статті 264, частини другої статті 265 КАС України, ВС КАС вважає, що право позивача на розгляд його позову по суті та оцінка правомірності нормативно-правового акта, чинного на момент звернення з позовом, охоплює собою безумовний обов'язок суду оцінити всі мотиви такого позову та, відповідно, оскаржуваний нормативно-правовий акт на предмет його відповідності статті 2 КАС України, застосувавши ефективний спосіб захисту прав позивача.

Щодо характеру спірного НПА, ВС КАС зазначив, що оскаржуваний Порядок не містить положень, обов’язкових для рішень щодо бюджету, натомість він регулює саме правовідносини, що виникають у зв`язку з укладенням договорів про пайову участь забудовника (інвестора) - що характеризує його як регуляторний акт. При чому, те що рішення, яким його затверджено стосується бюджету - не є абсолютним свідченням того, що цей Порядок не є регуляторним актом.

Системний аналіз Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»дає підстави дійти до висновку про те, що оприлюднення регуляторного акта, як і відповідного аналізу регуляторного впливу - є обов’язковим.

Аналізуйте судовий акт: Оскільки нормативно-правовий акт може обумовлювати триваюче порушення прав, свобод чи інтересів, строк його оскарження в адміністративному суді не обмежується шістьма місяцями (ВС/КАС,справа № 457/908/17,30.05.19);

У разі невідповідності нормативно-правового акта Конституції України, закону, визнаному обов’язковим міжнародному договору, суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу (справа № К/800/35694/16, 16.08.17);

Єдиний нормативний акт, що визначає незаконність зберігання вогнепальної зброї - Наказ МВС № 622. Незаконний? Ну і що... Але ж єдиний (№ 826/6056/16 від 01.11.2017);

Рішення про скасування встановлених в Києві тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій набрало законної сили (Шостий апеляційний адміністративний суд, справа № 826/8441/17, 20.12.18).

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 травня 2021 року

м. Київ

справа № 826/16053/16

адміністративне провадження № К/9901/1839/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом товариства з обмеженою відповідальністю «Будекосервіс»

доКиївської міської ради про визнання нечинним пункту 36 рішення № 573/5385 від 30 грудня 2010 року «Про бюджет міста Києва на 2011 рік»

за касаційною скаргоютовариства з обмеженою відповідальністю «Будекосервіс»

на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Клименчук Н.М. від 28 лютого 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Файдюка В.В., Земляної Г.В., Мєзєнцева Є.І. від 8 грудня 2020 року,

У С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У жовтні 2016 року товариство з обмеженою відповідальністю «Будекосервіс» (далі - ТОВ «Будекосервіс», позивач) звернулося до суду з позовом до Київської міської ради (далі - Київська МР, відповідач), в якому просить визнати нечинним пункт 36 рішення № 573/5385 від 30 грудня 2010 року «Про бюджет міста Києва на 2011 рік» в частині затвердження наступної частини Порядку визначення розмірів пайової участі (внесків) забудовників (інвесторів) у створенні соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури м. Києва: «У разі прострочення термінів сплати:

- забудовник (інвестор) несе відповідальність згідно з умовами договору, укладеним між містом (Управлінням) та забудовником (інвестором);

- розмір несплаченої частки пайового внеску забудовника (інвестора) коригується відповідно до умов договору на величину штрафів, пені тощо та індекс інфляції від дати його розрахунку».

В обґрунтування позову позивач зазначає, що між ним та відповідачем на підставі Порядку визначення розмірів пайової участі (внесків) забудовників (інвесторів) у створенні соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури м. Києва, затвердженого пунктом 36 рішення Київської міської ради від 30 грудня 2010 року № 573/5385 «Про бюджет міста Києва на 2011 рік» (далі - Порядок), укладено договір № 86 пайової участі у створенні соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури міста Києва від 7 квітня 2016 року. Проте, зазначений нормативно-правовий акт, як регуляторний, на думку позивача, є незаконним, оскільки проєкт акта не було оприлюднено у встановленому порядку, а також прийнято за відсутності аналізу регуляторного впливу. Окрім того, позивач стверджує, що норми абзацу 3 пункту 4.10 Порядку не відповідають положенням статті 625 Цивільного кодексу України(ЦК України), оскільки індекс інфляції перетворено у коефіцієнт, за використання якого встановлюється сума пайового внеску в залежності від дати її сплати стосовно дати розрахунку пайового внеску.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 лютого 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 8 грудня 2020 року, в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідач відповідно до вимог статті 77 Бюджетного кодексу України(БК України) зобов`язаний не пізніше, ніж у двотижневий строк після офіційного опублікування відповідного закону про Державний бюджет України прийняти місцевий бюджет, при цьому обов`язок опублікувати проєкт рішення про затвердження міського бюджету до його прийняття кодексом або іншими нормативно-правовими актами не встановлено.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 лютого 2020 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 8 грудня 2020 року, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ТОВ «Будекосервіс» звернулося з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі позивач зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення статей 38, 76 БК України, статей 1, 36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», у зв`язку з чим дійшли необґрунтованого висновку про те, що під час прийняття оспорюваного Порядку відповідачем не порушено процедуру його прийняття.

Також скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли неправильного висновку про відсутність підстав про задоволення позову ТОВ «Будекосервіс» у зв`язку з тим, що не врахували висновки Великої Палати Верховного Суду, висловлені у постанові від 22 вересня 2020 року у справі № 925/756/19. У цій справі Велика Палата Верховного Суду зазначила, що господарським визнається зобов`язання, що виникає між суб`єктом господарювання та іншим учасником (учасниками) відносин у сфері господарювання з підстав, передбачених цим Кодексом, зокрема, безпосередньо із закону або іншого нормативно-правового акта, що регулює господарську діяльність; з господарського договору та інших угод, передбачених законом, а також з угод, не передбачених законом, але таких, які йому не суперечать. На цій підстави, скаржник зазначає, що оспорюваний Порядок урегулював саме господарські відносини, які стосуються заключення договорів про пайову участь.

Від представника Київської МР надійшов відзив на касаційну скаргу ТОВ «Будекосервіс», в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими на підставі правильного застосування норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, оскільки, на думку відповідача, суди дійшли обґрунтованого висновку про дотримання визначеної БК Українипроцедури прийняття оскаржуваного Порядку, а дія Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»не поширюється на процедуру прийняття місцевого бюджету. Крім того, відповідач зауважує, що оскаржуваний Порядок з 15 листопада 2016 року втратив чинність у зв`язку із прийняттям окремого рішення Київської МР № 411/1415 «Про затвердження Порядку залучення, розрахунку розміру і використання коштів пайової участі замовників у розвитку інфраструктури міста Києва». З огляду на зазначене, відповідач просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу до суду подано 16 лютого 2021 року.

Ухвалою Верховного Суду від 20 квітня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/16053/16, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу ТОВ «Будекосервіс».

Представником відповідача подано клопотання про забезпечення його участі під час розгляду справи у касаційному порядку у судовому засіданні, в задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 28 травня 2021 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій на підставі зібраних у матеріалах справи доказів встановлено, що 30 грудня 2010 року пунктом 36 рішення Київської МР № 573/5385 затверджено Порядок визначення розмірів пайової участі (внесків) забудовників (інвесторів) у створенні соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури м. Києва.

Абзацом третім пункту 4.10 Порядку визначено: «У разі прострочення термінів сплати:

- забудовник (інвестор) несе відповідальність згідно з умовами договору, укладеним між містом (Управлінням) та забудовником (інвестором);

- розмір несплаченої частки пайового внеску забудовника (інвестора) коригується відповідно до умов договору на величину штрафів, пені тощо та індекс інфляції від дати його розрахунку».

Рішення Київської МР від 30 грудня 2010 року № 573/5385 «Про бюджет міста Києва на 2011 рік» опубліковано в газеті Хрещатик від 13 січня 2011 року № 4 (875).

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС Українипідставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС Українисудове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2та частина четверта статті 242 КАС Українивстановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 лютого 2020 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 8 грудня 2020 року відповідають не повністю, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції Україниоргани державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцієюта законами України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС Україниу справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцієюта законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Суди попередніх інстанцій, відмовляючи у задоволенні позову, виходили з того, що оскаржуваний Порядок не є регуляторним актом, оскільки правовідносини, які врегульовані цим порядком, є бюджетними та, відповідно, процедура його прийняття визначена БК України.

Водночас колегія суддів вважає такі висновки судів попередніх інстанцій необґрунтованими, з огляду на наступне.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»(тут і далі - у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного Порядку) державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності (далі - державна регуляторна політика) - напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб`єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцієюта законами України.

Згідно з положеннями статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Отже, законодавчо закріплено, що регуляторним актом може визнаватись як нормативно-правовий акт, так й інший офіційний письмовий документ, який відповідає певним ознакам.

Особливу увагу при визначенні акта регуляторним слід звертати на відносини, що є предметом регулювання цього акта.

Так, сфера дії Закону включає в себе: господарські відносини та адміністративні відносини - відносини між регуляторними органами та суб`єктами господарювання та/або між іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.

Господарський кодекс України(ГК України) наступним чином визначає сферу господарських відносин - господарські відносини виникають у процесі організації та здійснення господарської діяльності між суб`єктами господарювання, а також між суб`єктами господарювання та іншими учасниками відносин у сфері господарювання.

При цьому під господарською діяльністю розуміється діяльність суб`єктів господарювання у сфері суспільного виробництва, спрямована на виготовлення та реалізацію продукції, виконання робіт чи надання послуг вартісного характеру, що мають цінову визначеність.

ГК Українирозрізняє наступні види господарської діяльності: підприємництво - це господарська діяльність, що здійснюється для досягнення економічних і соціальних результатів та з метою одержання прибутку; некомерційна господарська діяльність - це господарська діяльність, що здійснюється без мети одержання прибутку.

Слід наголосити, що державна регуляторна політика охоплює всі сфери та галузі, у яких можливе здійснення господарської та підприємницької діяльності, не забороненої законами України, та засоби державного регулювання такої діяльності, у яких держава будь-яким чином встановлює правила поведінки для суб`єктів господарювання.

Основними засобами регулюючого впливу держави є, зокрема: правила та процедури щодо входження на ринок і виходу з нього суб`єктів господарювання, їх створення та ліквідації; ліцензування певних видів господарської діяльності; дозвільна система на провадження певного виду господарської діяльності; правила та процедури, що регламентують певні види господарської діяльності, які не підпадають під дозвільну систему на провадження певного виду господарської діяльності; правила щодо обсягу та процедур подачі обов`язкової звітності; тарифне і нетарифне регулювання; організація державного контролю за господарською діяльністю; отримання погоджень від органів державної влади або третіх осіб.

Таким чином, регулюючий вплив держави на діяльність суб`єктів господарювання поширюється на всі правовідносини між суб`єктами господарювання, які мають місце в законодавчо регульованій сфері, а також охоплює собою адміністративні відносини між ними та органами влади під час реалізації прав та обов`язків, передбачених актами законодавства, нормативними та нормативно-правовими актами.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 27 березня 2019 року у справі № 826/15456/17, від 13 грудня 2019 року у справі № 461/1824/15-а.

При цьому зі змісту оскаржуваного Порядку вбачається, що його нормами врегульовано, зокрема, порядок укладення договорів про пайову участь, розмір та порядок сплати пайової участі забудовників (інвесторів) у створенні соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури м. Києва, а також відповідальність за несплату частки пайового внеску забудовника (інвестора).

Колегія суддів враховує, що відповідно до правової позиції Великої Палати Верховного Суду, висловленої у постанові від 22 вересня 2020 року у справі № 925/756/19, правовідносини, що виникають у зв`язку із участю забудовника (інвестора) у створенні і розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури населеного пункту шляхом перерахування замовником до відповідного місцевого бюджету коштів для створення і розвитку зазначеної інфраструктури на підставі договору про пайову участь між замовником та органом місцевого самоврядування, регулюються, зокрема, нормами ГК України.

Крім того, розглядаючи справу № 183/1726/13-а, Верховний Суд у постанові від 21 січня 2020 року дійшов висновку про те, що Методика розрахунку розміру пайової участі у розвитку інфраструктури м. Новомосковська, Порядок визначення розмірів пайової участі у розвитку інфраструктури м. Новомосковська є регуляторними актами, прийнятим органом місцевого самоврядування, у зв`язку з чим процедура прийняття та оприлюднення цих актів потребує від органу місцевого самоврядування дотримання положень Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Колегія суддів не вбачає підстав для відступу від вищенаведених правових позиції Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду.

Стосовно посилання судів попередніх інстанцій на положення БК Українипід час надання правової оцінки дотриманню процедури прийняття оскаржуваного Порядку, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до статті 1 БК України(тут і далі - у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного порядку) Бюджетним кодексом Українирегулюються відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, а також питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства.

Пунктом 45 частини першої статті 2 БК Українивизначено, що рішення про місцевий бюджет - нормативно-правовий акт Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи відповідної місцевої ради, виданий в установленому порядку, що затверджує місцевий бюджет та визначає повноваження відповідно Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевої державної адміністрації або виконавчого органу місцевого самоврядування здійснювати виконання

місцевого бюджету протягом бюджетного періоду.

Згідно з частиною другою статті 76 БК Українирішенням про місцевий бюджет визначаються:

1) загальна сума доходів, видатків та кредитування місцевого бюджету (з розподілом на загальний та спеціальний фонди);

2) граничний обсяг річного дефіциту (профіциту) місцевого бюджету в наступному бюджетному періоді і місцевого боргу на кінець наступного бюджетного періоду; граничний обсяг надання місцевих гарантій, а також повноваження щодо надання таких гарантій з урахуванням положень статті 17 цього Кодексу;

3) доходи місцевого бюджету за бюджетною класифікацією (у додатку до рішення);

4) фінансування місцевого бюджету за бюджетною класифікацією (у додатку до рішення);

5) бюджетні призначення головним розпорядникам коштів місцевого бюджету за бюджетною класифікацією з обов`язковим виділенням видатків споживання (з них видатків на оплату праці, оплату комунальних послуг і енергоносіїв) та видатків розвитку (у додатках до рішення);

6) бюджетні призначення міжбюджетних трансфертів (у додатках до рішення);

7) розмір оборотного залишку коштів місцевого бюджету;

8) додаткові положення, що регламентують процес виконання місцевого бюджету.

Зі змісту наведеної правової норми вбачається, що БК Українирегулюються правовідносини, що виникають, зокрема, у зв`язку із прийняттям рішення про місцевий бюджет. При цьому БК Українизакріплює вичерпний перелік положень, які визначаються рішенням про місцевий бюджет.

З огляду на те, що оскаржуваний Порядок не містить вищезазначених положень, а регулює саме правовідносини, зокрема, що виникають у зв`язку з укладенням договорів про пайову участь забудовника (інвестора) у створенні соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури м. Києва, а також відповідальність за несплату частки пайового внеску, колегія суддів доходить висновку про те, що суди попередніх інстанцій неправильно встановили правову природу оскаржуваного Порядку. При цьому той факт, що Порядок затверджено пунктом 36 рішення Київської МР № 573/5385 від 30 грудня 2010 року «Про бюджет міста Києва на 2011 рік» не є абсолютним свідченням того, що цей Порядок не є регуляторним актом.

У зв`язку з тим, що Порядок містить, зокрема, норми, що регулюють господарські правовідносини, він є регуляторним актом у розумінні статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а тому його прийняття та схвалення мало проводитись у спосіб, визначений цим Законом.

Зокрема, статтею 6 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»передбачено, що громадяни, суб`єкти господарювання, їх об`єднання та наукові установи, а також консультативно-дорадчі органи, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб`єктів господарювання, мають право:

- подавати до регуляторних органів пропозиції про необхідність підготовки проєктів регуляторних актів, а також про необхідність їх перегляду;

- у випадках, передбачених законодавством, брати участь у розробці проєктів регуляторних актів;

- подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проєктів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов`язаних з регуляторною діяльністю;

- бути залученими регуляторними органами до підготовки аналізів регуляторного впливу, експертних висновків щодо регуляторного впливу та виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів;

- самостійно готувати аналіз регуляторного впливу проєктів регуляторних актів, розроблених регуляторними органами, відстежувати результативність регуляторних актів, подавати за наслідками цієї діяльності зауваження та пропозиції регуляторним органам або органам, які відповідно до цього Законуна підставі аналізу звітів про відстеження результативності регуляторних актів приймають рішення про необхідність їх перегляду;

- одержувати від регуляторних органів у відповідь на звернення, подані у встановленому законом порядку, інформацію щодо їх регуляторної діяльності.

Крім того, статтею 8 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»передбачено, що стосовно кожного проєкту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу.

Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проєкту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

Розробник проєкту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен:

визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв`язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми;

обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання;

обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою діючих регуляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них;

визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб`єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта;

визначити цілі державного регулювання;

визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин;

аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей;

описати механізми і заходи, які забезпечать розв`язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акта;

обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта;

обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб`єктів господарювання, громадян та держави;

обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акта, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені;

оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги;

оцінити ризик впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого регуляторного акта;

обґрунтувати запропонований строк чинності регуляторного акта;

визначити показники результативності регуляторного акта;

визначити заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта в разі його прийняття.

Якщо проєкт регуляторного акта одночасно містить норми, що регулюють господарські відносини або адміністративні відносини між регуляторними органами чи іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, та норми, що регулюють інші суспільні відносини, а також індивідуально-конкретні приписи, то аналіз регуляторного впливу готується лише щодо норм, які регулюють господарські відносини або адміністративні відносини між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.

Відповідно до статті 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»план діяльності регуляторного органу з підготовки проєктів регуляторних актів та зміни до нього оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації цього регуляторного органу, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених цим регуляторним органом, та/або шляхом розміщення плану та змін до нього на офіційній сторінці відповідного регуляторного органу в мережі Інтернет.

Повідомлення про оприлюднення проєкту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проєкт регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проєкту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проєкту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проєкту регуляторного акта в мережі Інтернет.

Звіт про відстеження результативності регуляторного акта оприлюднюється шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації регуляторного органу, який прийняв цей регуляторний акт, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених цим регуляторним органом, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці цього регуляторного органу в мережі Інтернет.

Кожен проєкт регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань.

Про оприлюднення проєкту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проєкту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.

Проєкт регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проєкту регуляторного акта.

Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проєкту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проєкту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.

Усі зауваження і пропозиції щодо проєкту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проєкту. За результатами цього розгляду розробник проєкту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

Оприлюднення проєкту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проєкту регуляторного акта.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що оприлюднення регуляторного акта здійснюється з метою одержання зауважень і пропозицій. При цьому, оприлюдненню підлягають як проєкт регуляторного акту, так і відповідний аналіз регуляторного впливу - документ, який містить обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проєкту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики.

З наведеного слідує висновок про обов`язковість оприлюднення проєкту регуляторного акта і відповідного аналізу регуляторного впливу, що здійснюється з необхідності одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, чим, по суті, здійснюється забезпечення публічного обговорення проєкту регуляторного акта. За таких обставин, проєкт регуляторного акта має бути оприлюдненим щонайменше 1 місяць до прийняття такого проєкту.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься у постанові від 25 вересня 2018 року у справі № 428/7176/14-а, від 27 листопада 2018 року у справі № №826/2507/18, від 20 лютого 2019 року у справі № 812/1177/18.

При цьому доводи представника відповідача про те, що на момент розгляду справи у судах попередніх інстанцій Порядок втратив чинність, суд не приймає до уваги, оскільки на момент звернення позивача до суду (жовтень 2016 року) Порядок був чинним та втратив чинність лише 15 листопада 2016 року. З огляду на те, що судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що позивач є учасником правовідносин, що регулюються оскаржуваним Порядком, колегія суддів доходить висновку про необхідність надання правової оцінки процедурі прийняття цього Порядку та визначення на цій підставі його законності.

При цьому суд, враховуючи положення пункту «б» частини першої статті 238, частини третьої статті 264, частини другої статті 265 КАС України, вважає, що право позивача на розгляд його позову по суті та оцінка правомірності нормативно-правового акта, чинного на момент звернення з позовом, охоплює собою безумовний обов`язок суду оцінити всі мотиви такого позову та, відповідно, оскаржуваний нормативно-правовий акт на предмет його відповідності статті 2 КАС України, застосувавши ефективний спосіб захисту прав позивача.

Водночас суди попередніх інстанцій внаслідок неправильного застосування норм матеріального права, а саме - положень статті 76 БК України, статей 1, 36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», дійшли неправильного висновку про непоширення на процедуру прийняття оскаржуваного Порядку положень Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а тому не надали правової оцінки дотриманню процедури прийняття та оприлюднення Порядку відповідно до вимог зазначеного Закону, не перевірили наявність аналізу регуляторного впливу Порядку, проведення публічного обговорення його проєкту, оприлюднення проєкту та дотримання інших вимог, визначених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012, Конституція Українигарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).

Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

Водночас без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення судів попередніх інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими, що відповідно до частини другої статті 353 КАС Україниє достатньою підставою для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційну скаргу ТОВ «Будекосервіс» слід задовольнити, рішення судів попередніх інстанцій скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового розгляд суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити, відповідно, всі обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування. Суд повинен дати відповідь на кожний аргумент відповідачів. У разі необхідності суд може зобов`язати сторони надати докази, яких не буде вистачати для з`ясування цих обставин, або ж витребувати такі докази у інших осіб, в яких вони можуть знаходитися, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог 242 КАС України.

Оскільки колегія суддів повертає справу на новий розгляд до суду першої інстанції, то відповідно до статті 139 КАС Українисудові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю «Будекосервіс» задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 лютого 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 8 грудня 2020 року скасувати.

Справу за позовом товариства з обмеженою відповідальністю «Будекосервіс» до Київської міської ради про визнання нечинним пункту 36 рішення № 573/5385 від 30 грудня 2010 року «Про бюджет міста Києва на 2011 рік» направити на новий розгляд до Окружного адміністративного суду міста Києва.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

Н.В. Коваленко