Історія справи

Ухвала КАС ВП від 19.04.2018 року у справі №800/343/17

УХВАЛА

23 квітня 2018 року

Київ

справа №800/343/17

адміністративне провадження №П/9901/272/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

Бившевої Л.І. (головуючий суддя), Гончарової І.А., Олендера І.Я., Шипуліної Т.М., Ханової Р.Ф., розглянув у порядку спрощеного провадження у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_6 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання протиправною бездіяльності, визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії,

секретар судового засідання Савченко А.А.

представник позивача ОСОБА_7

УСТАНОВИЛ:

ОСОБА_6 подав до Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції позов, в якому просить:

визнати протиправною бездіяльність Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів щодо невідкриття дисциплінарного провадження на підставі його дисциплінарної скарги від 24.07.2017 про вчинення заступником Спеціалізованої антикорупційної прокуратури ОСОБА_8 дисциплінарного проступку;

визнати повністю протиправним та скасувати рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 31.07.2017 № 131дс-17 про відмову у відкритті дисциплінарного провадження;

зобов'язати Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів відкрити дисциплінарне провадження на підставі його дисциплінарної скарги 24.07.2017 про вчинення заступником Спеціалізованої антикорупційної прокуратури ОСОБА_8 дисциплінарного проступку.

Позивач вважає, що відповідач допустив протиправну бездіяльність, оскільки не відкрив дисциплінарне провадження на підставі його дисциплінарної скарги від
24.07.2017 про вчинення заступником Спеціалізованої антикорупційної прокуратури ОСОБА_8 дисциплінарного проступку та прийняв протиправне рішення від 31.07.2017 № 131дс-17 про відмову у відкритті дисциплінарного провадження на підставі пункту 1 частини 2 статті 46 Закону України "Про прокуратуру" від
14.10.2014 № 1697-VII (дисциплінарна скарга не містить конкретних відомостей про наявність ознак дисциплінарного проступку), що порушує права позивача.

Позивач наголошує на тому, що відповідач належно не дослідив доказів наявності підстав для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, а саме: порушення прокурором прав позивача та прав учасників судового процесу; основних принципів професійної етики та поведінки прокурорів; презумпції невинуватості, у підтвердження чого посилається на висловлювання прокурора в судовому засіданні від 18.07.2017 у Солом'янському суді м. Києва, в якому розглядалось клопотання детектива НАБУ Кроловецької О.С. про застосування до позивача запобіжного заходу у вигляді застави у кримінальному провадженні № 42016000000003712 за підозрою у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною 4 статті 368, частиною 2 статті 369-2 Кримінального кодексу України.

Посилаючись на положення частини 2 статті 2, частини 1 , 4 статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України, позивач зазначає, що має невід'ємне право на звернення з цим адміністративним позовом до відповідача як суб'єкта владних повноважень, який прийняв рішення, що порушує його права.

Відповідач у письмових запереченнях проти позову вказує на те, що за змістом положень частин 1, 2 статті 171-1 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній до 15.12.2017) можуть бути оскаржені дії чи бездіяльність Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, яка згідно з положеннями частини 1 статті 73, пункту 4 частини 1 статті 77 Закону України "Про прокуратуру" від 13.04.2012 № 4651-VI (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) є колегіальним органом та приймає рішення про накладення на прокурора дисциплінарного стягнення або рішення про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора. Відповідач вважає, що рішення члена Комісії про відмову у відкритті дисциплінарного провадження не оскаржується.

Зазначає, що позивач не надав відповідачу обґрунтованих доводів на підтвердження порушення прокурором вимог Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів.

Позивач у дисциплінарній скарзі оскаржував дії прокурора під час самостійного обстоювання стороною обвинувачення його правової позиції в суді, безпідставно оцінюючи активне використання прокурором своїх повноважень як неповагу до нього та його захисників.

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 21.08.2017 відкрив провадження в адміністративній справі за вказаним позовом.

Відповідно до підпункту 5 пункту 1 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України у редакції Закону України від 03.10.2017 № 2147-VIII, який набрав чинності з 15.12.2017, позовні заяви в адміністративних справах, які подані до Вищого адміністративного суду України як суду першої та розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Верховний Суд ухвалою від 15.01.2018 прийняв до провадження адміністративну справу та призначив її до розгляду за правилами спрощеного провадження з викликом сторін на 13.02.2018.

Верховний Суд у судовому засіданні 13.02.2018 оголосив перерву до 06.03.2018-16.00 год. Судове засідання 06.03.2018 не відбулося через відсутність повного складу колегії суддів (суддя Верховного Суду Олендер І.Я. як делегат брав участь у XV черговому з'їзді суддів України). Судове засідання призначено на 12.03.2018 о 15.30 год.

Верховний Суд у судовому засіданні 12.03.2018 задовольнив клопотання представника позивача про відкладення розгляду справи у зв'язку з неможливістю взяти участь у судовому засіданні через представництво інтересів довірителя в цей день в судовому засіданні іншого суду та відклав розгляд справи на
16.04.2018,11.00 год.

Верховний Суд ухвалою від 16.04.2018 відмовив в задоволенні клопотання представника позивача про зупинення провадження у справі до набрання законної сили рішенням Шевченківського районного суду м. Києва у справі № 761/28106/17. У судовому засіданні 16.04.2018 об 11.44 год. суд оголосив перерву до 23.04.2018,09.40 год.

Представник відповідача 16.04.2018 подав до суду клопотання про закриття провадження у справі, в якому просить врахувати правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 13.03.2018 у справі № 800/554/17.

У судове засідання 23.04.2018 представник відповідача не з'явився.

Дослідивши докази і письмові пояснення, викладені у заявах по суті справи, усні пояснення представників сторін, суд встановив такі обставини.

ОСОБА_6 24.07.2017 звернувся до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів із дисциплінарною скаргою про вчинення заступником керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури ОСОБА_8 дисциплінарного проступку з підстав, передбачених пунктами 6, 9 частини 1 статті 43 Закону України "Про прокуратуру" від 13.04.2012 № 4651-VI (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) - систематичне (два і більше разів протягом одного року) або одноразове грубе порушення правил прокурорської етики. У скарзі ОСОБА_6 зазначав, що прокурор під час розгляду клопотання детектива НАБУ Кроловецької О.С. про застосування до ОСОБА_6 запобіжного заходу у вигляді застави у кримінальному провадженні № 42016000000003712 від 28.11.2016 за підозрою у вчинення кримінального правопорушення, передбаченого у частині 4 статті 368, частині 2 статті 369-2 Кримінального кодексу України, допустив публічне висловлювання, яке є порушенням презумпції невинуватості. У підтвердження цього ОСОБА_6 наводив висловлювання прокурора в судовому засіданні.

Право на звернення до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів із дисциплінарною скаргою про вчинення прокурором дисциплінарного проступку кожного, кому відомі такі факти, передбачено у частині 2 статті 45 Закону України "Про прокуратуру" від 13.04.2012 № 4651-VI (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин).

Секретаріат Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів у день надходження дисциплінарної скарги ОСОБА_6 зареєстрував її та за допомогою автоматизованої системи визначив члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів для вирішення питання щодо відкриття дисциплінарного провадження - ОСОБА_11

Член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів ОСОБА_11 рішенням від
31.07.2017 відмовив у відкритті дисциплінарного провадження за дисциплінарною скаргою ОСОБА_6 щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності заступника керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури ОСОБА_8 на підставі пункту 1 частини 2 статті 46 Закону України "Про прокуратуру".

Рішення про відмову у відкритті дисциплінарного провадження мотивовано тим, що заявник не навів конкретних відомостей про наявність у поведінці прокурора ознак дисциплінарного проступку, передбаченого статтею 43 Закону України "Про прокуратуру", а лише частково процитував виступ прокурора в судовому засіданні під час розгляду питання про обрання стосовно позивача запобіжного заходу.

Відповідно до частини 2 статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України здійснив офіційне тлумачення частини 2 статті 55 Конституції України у рішеннях від 25.11.1997 № 6-зп, від 25.12.1997 № 9-зп, від
14.12.2011 № 19-рп/2011.

У рішенні від 14.12.2011 №19-рп/2011 Конституційний Суд України зазначив, що у своїх рішеннях він послідовно підкреслював значущість положень статті 55 Конституції України щодо захисту кожним у судовому порядку своїх прав і свобод від будь-яких рішень, дій чи бездіяльності органів влади, посадових і службових осіб, а також стосовно неможливості відмови у правосудді.

У цьому рішенні Конституційний Суд України також вказав, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина 2 статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

У справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень частини 1 статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в рішенні від 01.12.2004 № 18-рп/2004 дав визначення поняттю "охоронюваний законом інтерес", який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв'язку з поняттям "права" (інтерес у вузькому розумінні цього слова). Конституційний Суд України дійшов висновку, що поняття "охоронюваний законом інтерес" у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям "права" має один і той же зміст.

Відповідно до статті 1 Кодексу адміністративного судочинства України статті 1 Кодексу адміністративного судочинства України визначає юрисдикцію та повноваження адміністративних судів, встановлює порядок здійснення судочинства в адміністративних судах.

Згідно з частиною 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

За частиною 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому частиною 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

Відповідно до частин 3 і 4 статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.

Згідно з частиною 4 статті 22 Кодексу адміністративного судочинства України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності, зокрема Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, визначені у статті 266 Кодексу адміністративного судочинства України.

Згідно з пунктами 2,3 частини першої зазначеної статті правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності дій чи бездіяльності, законності актів Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

За статтею 266 Кодексу адміністративного судочинства України оскарженню підлягають нормативно-правові акти та індивідуальні акти.

Разом з тим Верховний Суд зазначає, що держава законами встановлює критерії, за якими право на доступ до суду не є абсолютним.

Обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.

Підстави для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності визначені у статті 43 Закону України "Про прокуратуру" (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин).

Згідно з частиною 1 статті 46 Закону України "Про прокуратуру" від
13.04.2012 № 4651-VI (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) секретаріат Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів у день надходження дисциплінарної скарги реєструє її та за допомогою автоматизованої системи визначає члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів для вирішення питання щодо відкриття дисциплінарного провадження.

Відповідно до пункту 1 частини другої цієї статті член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів своїм вмотивованим рішенням відмовляє у відкритті дисциплінарного провадження, якщо дисциплінарна скарга не містить конкретних відомостей про наявність ознак дисциплінарного проступку прокурора.

Згідно з частиною 3 статті 46 Закону України "Про прокуратуру" від
13.04.2012 № 4651-VI (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) за відсутності підстав, передбачених частиною другою цієї статті, член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів приймає рішення про відкриття дисциплінарного провадження щодо прокурора.

Відповідно до статті 44 Закону України "Про прокуратуру" від 13.04.2012 № 4651-VI (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) дисциплінарне провадження здійснюється Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів.

Згідно з абзацом 1 статті 44 Закону України "Про прокуратуру" дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку. Рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу можуть бути оскаржені виключно в порядку, встановленому Кримінальним процесуальним кодексом України. Якщо за результатами розгляду скарги на рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу встановлено факти порушення прокурором прав осіб або вимог закону, таке рішення може бути підставою для дисциплінарного провадження.

Пунктом 103 Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, прийнятого всеукраїнською конференцією прокурорів 27.04.2017, передбачено, що дисциплінарне провадження передбачає: відкриття дисциплінарного провадження та проведення перевірки дисциплінарної скарги; розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора; прийняття рішення.

Наведена норма Положення кореспондує нормам частин 3 -11 статті 46, статей 47, 48 Закону України "Про прокуратуру" від 13.04.2012 № 4651-VI (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин).

За частинами 1 і 2 статті 50 Закону України "Про прокуратуру" від
13.04.2012 № 4651-VI (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) прокурор може оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, до адміністративного суду або до Вищої ради правосуддя протягом одного місяця з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення. Розгляд адміністративного позову щодо оскарження рішення Вищої ради правосуддя здійснюється в порядку, визначеному процесуальним законом.

Відповідно до пунктів 148,149,150,151 Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, прийнятого всеукраїнською конференцією прокурорів 27.04.2017:

прокурор може оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, до адміністративного суду або до Вищої ради правосуддя протягом тридцяти днів з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення;

оскарження рішення до суду, розгляд адміністративного позову щодо оскарження рішення Комісії здійснюється в порядку, визначеному процесуальним законом;

до суду можуть бути оскаржені рішення комісії: про відмову в зарахуванні кандидата до резерву на заміщення вакантних посад прокурорів; про притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності;

скарга на рішення Комісії про притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності подається до Вищої ради правосуддя через секретаріат Комісії.

Скарга на інше рішення Комісії, визначене у пункті 3 розділу V цього Положення, подається безпосередньо до суду.

Аналіз застосованих судом норм права свідчить, що об'єктом оскарження до Вищої ради правосуддя або до адміністративного суду може бути рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, а суб'єктом оскарження такого рішення є прокурор.

Дисциплінарне провадження розпочинається з його відкриття і закінчується прийняттям рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Таким чином, право на оскарження рішень Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів обмежено законом шляхом визначення в законі рішень, які є об'єктом оскарження, та суб'єктів оскарження таких рішень.

Рішення члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про відмову у відкритті дисциплінарного провадження не є рішенням, прийнятим за результатами дисциплінарного провадження, а інша особа ніж прокурор - суб'єктом оскарження такого рішення.

Рішення про відмову у відкритті дисциплінарного провадження не передбачає для позивача наслідків, не породжує і не припиняє прав та обов'язків, а отже, не порушує його прав.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Зважаючи на викладене, суд дійшов висновку про необхідність задоволення клопотання про закриття провадження у справі.

Керуючись статтями 2, 5, 22, 238, 241, 242, 243, 248, 250, 266 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

УХВАЛИВ:

Закрити провадження у справі за позовом ОСОБА_6 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання протиправною бездіяльності, визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії.

Ухвала набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги ухвала Верховного Суду, якщо її не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Ухвалу може бути оскаржено до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня складення повної ухвали суду.

Дата складання повної ухвали суду 24.04.2018.

Судді Л.І. Бившева

Верховного Суду

І.А. Гончарова

І.Я. Олендер

Т.М. Шипуліна

Р.Ф. Ханова