Історія справи

Ухвала КАС ВП від 16.05.2018 року у справі №9901/555/18
Постанова ВП ВС від 12.09.2018 року у справі №9901/555/18

УХВАЛА

15 травня 2018 року

Київ

справа № 9901/555/18

адміністративне провадження № П/9901/555/18

Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Хохуляка В.В., перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_2 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання дій протиправними, скасування рішення та зобов'язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

10.05.2018 до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла позовна заява ОСОБА_2 (ІПН НОМЕР_1, адреса реєстрації: АДРЕСА_1; адреса місця перебування: Державна установа "Бахмутська установа виконання покарань № 6", Донецька обл., м. Бахмут, вул. Ціолковського,4) до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (м. Київ, вул. Мельникова, 81-Б), далі - КДКП, в якій просить суд:

визнати дії КДКП за наслідками розгляду дисциплінарної скарги про вчинення прокурором військової прокуратури сил антитерористичної операції дисциплінарного проступку від 05.03.2018 протиправними;

скасувати рішення КДКП від 17.04.2018 № 11/2/4-476дс-18 про відмову у відкритті дисциплінарного провадження;

зобов'язати КДКП відкрити дисциплінарне провадження за дисциплінарною скаргою ОСОБА_2 про вчинення прокурором військової прокуратури сил антитерористичної операції ОСОБА_3 дисциплінарного проступку.

В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_2 зазначає наступне. КДКП відмовляючи у відкритті дисциплінарного провадження за скаргою позивача, як учасника дисциплінарного провадження, у мотивувальній частині спірного рішення посилається на положення частини 3 статті 43, частини 1 статті 45 Закону України "Про прокуратуру" та вийшовши за межі наданих повноважень, вказує стосовно оцінки судом окремих слідчих процесуальних дій та рішень. Відповідач вважає, що ці вимоги сформовані за допомогою оціночних категорій, що створюють альтернативну точку зору, а чинний КПК України та Закон України "Про прокуратуру" забезпечують достатньо високий рівень самостійності прокурора, передбачаючи, що навіть виправдання особи не є автоматичною підставою для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності.

На думку позивача, таке довільне тлумачення нормативно-правових актів, якими відповідачу належить керуватися у своїй діяльності, відверте небажання провести перевірку фактів, наведених у дисциплінарній скарзі, є не лише грубим порушенням, зокрема статті 8, частини 2 статті 19 Конституції України, але й свідченням глибокої кризи вітчизняної системи органів прокуратури, як правового інституту.

Так, з оскаржуваного рішення вбачається, що 26.03.2018 ОСОБА_2 звернувся до КДКП зі скаргою від 05.03.2018 про вчинення заступником начальника слідчого відділу слідчого управління військової прокуратури сил антитерористичної операції ОСОБА_3 дисциплінарного проступку, що полягає у неналежному виконанні прокурором своїх службових обов'язків під час здійснення досудового розслідування у кримінальному провадженні № 42017000000000971.

Зокрема, постановою заступника начальника слідчого відділу слідчого управління військової прокуратури сил антитерористичної операції ОСОБА_3 від 29.12.2017 закрито кримінальне провадження, що було внесено до ЄДРДР за № 42017000000000971 від 28.03.2017 за ознаками кримінальних правопорушень, передбачених частиною 3 статті 382, частиною 1 статті 396 Кримінального Кодексу України.

Ухвалою слідчого судді Краматорського міського суду Донецької області від
12.02.2018 у справі № 234/1533/18 скаргу ОСОБА_2 задоволено та скасовано постанову від 29.12.2017 про закриття кримінального провадження №
42017000000000971.

17.04.2017 членом КДКП ОСОБА_4 в ході вивчення дисциплінарної скарги факту порушення прокурором прав осіб або вимог закону, в яких вбачаються ознаки дисциплінарного проступку прокурора, не встановлено. За наслідками розгляду скарги відповідачем прийнято оскаржуване рішення № 11/2/4-476дс-18 про відмову у відкритті дисциплінарного провадження щодо заступника начальника слідчого відділу слідчого управління військової прокуратури сил антитерористичної операції ОСОБА_3

Аналіз позовних вимог та їх обґрунтування дають підстави для висновку, що позивач оскаржує рішення та діяльність КДКП щодо розгляду його скарги.

Частиною 4 статті 22 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Згідно статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України, суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, чи:

подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність;

має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником);

відповідає позовна заява вимогам, встановленим статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України;

належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності;

позов подано у строк, установлений законом (якщо адміністративний позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними);

немає інших підстав для повернення позовної заяви, залишення її без розгляду або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України.

Проаналізувавши обставини, дослідивши матеріали позовної заяви, ґрунтуючись на засадах верховенства права суд приходить до висновку, що у відкритті провадження в адміністративній справі за цим позовом необхідно відмовити, виходячи з наступного.

Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин 1 , 2 статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Кожна особа має право в порядку, встановленому частин 1 , 2 статті 55 Конституції України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси (частина 1 статті 5 КАС України).

Конституційний Суд України в рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо офіційного тлумачення положень частини 2 статті 55 Конституції України зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина 2 статті 3 Конституції України).

Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Утвердження правової держави, відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України, полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту.

Також, у згаданому рішенні Конституційний Суд України зазначив: відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Стосовно порушеного права, за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 № 18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що "поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним".

Отож, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Тобто, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності, зокрема, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, визначено статтею 266 КАС України.

Згідно з пунктом третім частини першої цієї статті встановлені нею правила, серед іншого, поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності актів Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Як вбачається з позовної заяви та доданих матеріалів, КДКП оскаржуваним рішенням відмовила у відкритті дисциплінарного провадження за дисциплінарною скаргою ОСОБА_2 щодо заступника начальника слідчого відділу слідчого управління військової прокуратури сил антитерористичної операції ОСОБА_3 про вчинення ним дисциплінарного проступку.

Відповідно до частини 1 статті 45 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - ~law23~) дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку. Рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу можуть бути оскаржені виключно в порядку, встановленому Кримінальним процесуальним кодексом України.

Якщо за результатами розгляду скарги на рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу встановлено факти порушення прокурором прав осіб або вимог закону, таке рішення може бути підставою для дисциплінарного провадження.

Згідно з пунктом 103 Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, прийнятого всеукраїнською конференцією прокурорів 27.04.2017 (далі - Положення) дисциплінарне провадження передбачає: відкриття дисциплінарного провадження та проведення перевірки дисциплінарної скарги; розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора; прийняття рішення.

Як визначено ~law24~ секретаріат Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів у день надходження дисциплінарної скарги реєструє її та за допомогою автоматизованої системи визначає члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів для вирішення питання щодо відкриття дисциплінарного провадження.

Член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів своїм вмотивованим рішенням відмовляє у відкритті дисциплінарного провадження, зокрема, якщо дисциплінарна скарга не містить конкретних відомостей про наявність ознак дисциплінарного проступку прокурора.

Відповідно до пункту 107 Положення рішення про відмову у відкритті дисциплінарного провадження повинно бути вмотивованим та протягом трьох днів з моменту прийняття надісланим заявникові.

Копія рішення члена Комісії про відкриття дисциплінарного провадження надсилається прокурору, щодо якого його відкрито, та особі, за зверненням якої відкрито провадження, протягом трьох днів.

В свою чергу, відповідно до ~law25~ прокурор може оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, до адміністративного суду або до Вищої ради правосуддя протягом одного місяця з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення.

Аналогічний порядок оскарження встановлений пунктом 148 Положення.

Разом з тим, частиною 3 статті 124 Конституції України передбачено, що законом може бути визначений обов'язковий досудовий порядок урегулювання спору.

Згідно з пунктом 50 Положення, до суду можуть бути оскаржені рішення комісії про відмову в зарахуванні кандидата до резерву на заміщення вакантних посад прокурорів; про притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності.

Таким чином, оскарженню, зокрема, у судовому порядку підлягають ті рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, які прийнято за результатами дисциплінарного провадження і право на їх оскарження має виключно прокурор як суб'єкт цього дисциплінарного провадження.

Особи, за дисциплінарною скаргою яких відмовлено у відкритті дисциплінарного провадження, не набувають статусу суб'єкта дисциплінарного провадження і в силу вимог законодавства позбавлені права оскаржувати відповідні рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, оскільки такі рішення не мають безпосереднього впливу на права, свободи та інтереси цих осіб і не порушують їх.

Натомість, вони мають право оскаржити таке рішення в порядку, встановленому ~law26~, згідно положень якої, особа, яка подала дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, має право оскаржити рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів до Вищої ради правосуддя за наявності дозволу Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів на таке оскарження.

В свою чергу, згідно частини 2 статті 54 Закону України "Про Вищу раду правосуддя" право на оскарження до суду рішення Вищої ради правосуддя, ухваленого за результатами розгляду скарги на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора, мають цей прокурор та скаржник, якщо таке рішення Вищої ради правосуддя ухвалене за його скаргою.

Суд, зазначає, що оскаржуване рішення, незважаючи на те, що його прийнято у зв'язку з дисциплінарною скаргою заявника, не створює для останнього жодних юридичних прав та/чи обов'язків, а з огляду на завдання дисциплінарного провадження і правовий статус Комісії у цих правовідносинах, рішення цього органу не може порушувати і особистих прав та/або інтересів заявника.

Правову позицію аналогічного змісту неодноразово висловлював Верховний Суд України, зокрема, у справах № 21-273а14, № 21-617а14, № 800/589/16, а також Верховний Суд у справах № 9901/15/17, № 9901/438/18.

Відтак, своє конституційне право на скаргу позивач реалізував, звернувшись із дисциплінарною скаргою до КДКП. Наслідки розгляду скарги особисто для позивача не встановлюють, не змінюють та не припиняють жодних прав та обов'язків, внаслідок чого відсутній об'єкт судового захисту.

Рішення суб'єкта владних повноважень - це результат вчинення певних дій його посадовими (службовими) особами, серед яких може бути проведення перевірки з питання, якого стосується це рішення. Оскільки правові наслідки для особи породжуються рішенням, порушене право особи може бути захищено судом у спосіб скасування рішення за відповідним позовом особи.

Спірне рішення КДКП від 17.04.2018, як правовий акт індивідуальної дії, породжує правові наслідки лише для особи, у відношенні якої прийнято цей акт, і жодним чином не для позивача.

Частиною 3 статті 124 Конституції України передбачено, що юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення.

Водночас, ОСОБА_2 не є суб'єктом дисциплінарного провадження в розумінні зазначених норм законодавства, тобто між ним та КДКП, як органом, що розглянув його скаргу в установленому законодавством порядку, відсутній будь-який спір, що підлягає розгляду в судах.

З матеріалів позовної заяви вбачається, що КДКП не вчиняла дій або бездіяльності, які б створювали для позивача права та обов'язки і породжували для нього право на захист, і, відповідно, право на звернення до суду з таким позовом.

Зважаючи на обставини, у зв'язку з якими позивач звернувся до адміністративного суду і наведене вище правове регулювання цих правовідносин, суд вважає, що у відкритті провадження у справі за цим позовом слід відмовити

Згідно пункту 1 частини 1 статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Відповідно до вимог частини другої цієї статті про відмову у відкритті провадження у справі суддя постановляє ухвалу не пізніше п'яти днів з дня надходження позовної заяви.

Керуючись статтями 22, 170, 266, 294 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

УХВАЛИВ:

Відмовити у відкритті провадження у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання дій протиправними, скасування рішення та зобов'язання вчинити певні дії.

Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її прийняття та набирає законної сили після її перегляду в апеляційному порядку або після закінчення строку на апеляційне оскарження.

-------------------------

В.В. Хохуляк

Суддя Верховного Суду