Історія справи

Ухвала КАС ВП від 16.03.2021 року у справі №9901/67/21
Ухвала ВП ВС від 08.04.2021 року у справі №9901/67/21

УХВАЛА

16 березня 2021 року

Київ

справа №9901/67/21

адміністративне провадження №П/9901/67/21

Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Шевцової Н. В., перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання незаконним та нечинним Указу Президента України від 08 жовтня 2020 року № 425/2020 в окремій його частині,

УСТАНОВИЛ:

1.11 березня 2021 року до Верховного Суду надійшов адміністративний позов ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1) до Президента України Зеленського Володимира Олександровича (далі - відповідач), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - третя особа, НАЗК), в якому позивач просив:

1.1. визнати Указ Президента України № 425/2020 "Про відзначення державними нагородами України з нагоди Дня юриста" від 08 жовтня 2020 року протиправним та нечинним в окремій його частині, а саме в частині присвоєння Норцю Роману Юрійовичу - керівникові управління Національного агентства з питань запобігання корупції почесного звання "Заслужений юрист України".

1.2. Судові витрати покласти на відповідача.

2. Позовні вимоги ОСОБА_1 обґрунтовано твердженням про порушення відповідачем та третьою особою процедури присвоєння почесних звань, визначеної Положенням про почесні звання України, що затверджене Указом Президента від 29 червня 2001 року № 476/2001 (далі - Положення), а також Порядком представлення до нагородження та вручення державних нагород України, затвердженим Указом Президента від 19 лютого 2003 року №138/2003 (далі - Порядок).

3. За доводами позивача, всупереч вимогам пункту 15 Положення та пункту 7 Порядку НАЗК не погоджувало подання про відзначення державною нагородою керівника управління НАЗК Норця Романа Юрійовича з Київською міською державною адміністрацією (далі - КМДА). На підтвердження цього факту позивач посилається на лист КМДА від 08 лютого 2021 року, у якому зазначено, що жодних нагородних документів на ім'я Норця Романа Юрійовича про присвоєння йому почесного звання "Заслужений юрист України" до КМДА не надходило. Аналогічна інформація, за доводами позивача, міститься у листі Мін'юсту № 5924/4129-33-21/14.1 від 10 лютого 2021 року.

3.1. Також позивач зазначає, що листом Офісу Президента України від 21 січня 2021 року № 03-01/109 йому надана копія Нагородного листа для представлення та відзначення державною нагородою Норця Р. Ю. від 12 серпня 2020, який підписаний Головою НАЗК О. Новіковим та Головою зборів колективу І. Хохичем.

4. Відповідно до статті 171 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), суддя після одержання позовної заяви з'ясовує чи подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); відповідає позовна заява вимогам, встановленим КАС України; належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; позов подано у строк, установлений законом (якщо адміністративний позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); чи немає інших підстав для повернення позовної заяви, залишення її без розгляду або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених КАС України.

5. Вирішуючи питання щодо відкриття провадження у справі, зокрема з'ясовуючи на підставі пункту 4 частини 1 статті 171 КАС України, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства, Верховний Суд виходить з такого.

6. Завданням адміністративного судочинства, згідно з частиною 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

7. Відповідно до частини 2 статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

8. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини 2 статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина 2 статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист (абзац перший пункту 4.1 Рішення).

9. Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

10. За частиною 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому частиною 1 статті 5 КАС України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті.

11. За змістом частини 4 статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні, зокрема, справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України.

12. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України визначені у статті 266 КАС України.

13. Згідно з статті 266 КАС України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності указів і розпоряджень Президента України, законності дій чи бездіяльності Президента України

14. Предметом спору у цій справі є правомірність чи протиправність Указу Президента України № 425/2020 "Про відзначення державними нагородами України з нагоди Дня юриста" від 08 жовтня 2020 року у частині присвоєння Норцю Роману Юрійовичу - керівникові управління Національного агентства з питань запобігання корупції почесного звання "Заслужений юрист України".

15. За приписами пункту 1 частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності.

16. Відповідно до пункту 18 частини 1 статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

17. Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини 1 статті 4 КАС України).

18. Отже, залежно від своєї юридичної природи правові акти управління поділяються на нормативно-правові та індивідуальні акти.

19. Нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин у сфері виконавчої влади, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.

20. Індивідуальні акти стосуються інтересів конкретних осіб та правовідносин за участю таких осіб. Головною рисою таких актів є їхня конкретність, зокрема, чітка визначеність адресата - конкретної особи або осіб; виникнення конкретних адміністративно-правових відносин, обумовлених цими актами.

21. У Рішенні Конституційного Суду України від 23 червня 1997 року № 2-зп (справа 3/35-313) передбачено, що за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію.

22. Зі змісту наведеного можна зробити висновок, що правові акти індивідуальної дії своїми приписами мають породжувати (породжують) права і обов'язки конкретних осіб, на яких спрямована їх дія. У такому випадку реалізується компетенція видавця цього акту як суб'єкта владних повноважень, уповноваженого управляти поведінкою іншого суб'єкта, а відповідно інший суб'єкт зобов'язаний виконувати його вимоги та приписи.

23. На відміну від нормативно-правових актів, індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов'язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб'єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб'єктивні права та/чи обов'язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією.

24. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття "порушене право", за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

25. У пункті 53 рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) від 8 квітня 2010 року у справі "Меньшакова проти України" (заява № 377/02), ЄСПЛ зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі "Ашинґдейн проти Сполученого Королівства" (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).

26. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

27. Таким чином, відсутність у позивача безпосередніх конкретних прав чи обов'язків у зв'язку із прийняттям оскаржуваного Указу Президента України, як різновиду акта індивідуальної дії, не породжує для нього й права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.

28. Таке обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодить самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені в суді їхніми адресатами, тобто суб'єктами, для яких відповідні акти створюють юридичні наслідки. Одним із завдань таких обмежень є недопущення розгляду в судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів. Це досягається законодавчо встановленими обмеженнями, які є пропорційними переслідуваній меті.

29. Такий правовий висновок відповідає неодноразово висловленому Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постановах від 14 березня 2018 року у справі № 9901/22/17, від 4 березня 2020 року у справі № 9901/575/19, від 10 грудня 2020 року в справі № 9901/143/20 та ін.

30. Отже, колегія суддів уважає, що оскільки оскаржуваний у цій справі Указ Президента України є актом індивідуальної дії, то право на його оскарження надано виключно особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.

31. У зв'язку з наведеним, а також з огляду на те, що спірне рішення не створює безпосередньо для позивача жодних юридичних прав та/чи обов'язків, звернення до суду з цим позовом є не обґрунтованим.

32. Ураховуючи викладене, суд дійшов висновку про відсутність правових підстав для відкриття провадження у справі за заявленим позовом, а тому у його відкритті слід відмовити на підставі пункту 1 частини 1 статті 170 КАС України.

33. Відповідно до частини 6 статті 170 КАС України у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз'яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.

34. Позовні вимоги з підстав, наведених у цій ухвалі, не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, про що зазначала Велика Палата Верховного Суду у постановах від 22 березня 2018 року в справі № П/9901/135/18 (провадження №11-70сап18), від 31 січня 2019 року в справі № 9901/56/19 (адміністративне провадження №П/9901/56/19), від 27 червня 2019 року в справі № 9901/920/18 (провадження №11-1455заі18) та ін.

35. Оскільки розгляд цього спору з урахуванням його предмету і суб'єктного складу перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, підстав для роз'яснення позивачеві до суду якої юрисдикції належить його вирішення немає.

Керуючись статтями 19, 22, 170, 241, 242, 243, 248, 256, 266, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

УХВАЛИВ:

1. Відмовити у відкритті провадження у справі № 9901/67/21 за позовною заявою ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання незаконним та нечинним Указу Президента України від 08 жовтня 2020 року № 425/2020 в окремій його частині.

2. Апеляційна скарга на ухвалу може бути подана протягом 15 днів з дня її постановлення до Великої Палати Верховного Суду.

3. Ухвала набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.

4. У разі подання на ухвалу Верховного Суду апеляційної скарги, якщо її не скасовано, вона набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя Н. В. Шевцова