Історія справи

Ухвала КАС ВП від 16.07.2019 року у справі №9901/369/19

УХВАЛА

02 серпня 2019 року

Київ

справа №9901/369/19

адміністративне провадження №П/9901/369/19

Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Стеценка С. Г., перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про визнання протиправним та нечинним рішення в окремій частині,

ВСТАНОВИВ:

09.07.2019 до Верховного Суду як до суду першої інстанції надійшла позовна заява ОСОБА_1 (АДРЕСА_1, далі - позивач) до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (03109, м. Київ, вул. Генерала Шаповала, 9, далі - ВККС, Комісія), у якій позивач просить: визнати рішення ВККС від 18.12.2018 №320/зп-18 протиправним та нечинним в частині відмови судді Святошинського районного суду м. Києва ОСОБА_1 у допуску до другого етапу "Дослідження досьє та проведення співбесіди" у межах кваліфікаційного оцінювання у зв'язку з накладенням дисциплінарного стягнення, призначеного рішенням Комісії від 26.06.2018 №156/зп-18 та припинення її участі у відповідному оцінюванні, визнання судді такою, що не підтвердила здатність здійснювати правосуддя у відповідному суді (далі - спірне рішення).

В обґрунтуванні своїх вимог позивач вказує на те, що спірне рішення Комісії не містить посилання на визначені законом підстави його ухвалення та мотиви, з яких відповідач дійшов до висновку про не допуск ОСОБА_1 до другого етапу кваліфікаційного оцінювання "Дослідження досьє та проведення співбесіди" у межах кваліфікаційного оцінювання у зв'язку з накладенням дисциплінарного стягнення й припинення її участі у відповідному оцінюванні, визнання її такою, що не підтвердила здатності здійснювати правосуддя у відповідному суді.

Також, як підставу для скасування спірного рішення ВККС позивач зазначає, що, на її думку, за результатами першого етапу кваліфікаційного оцінювання нею було набрано достатню кількість балів, визначених Положенням про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення (далі - Положення №143/зп-16), затвердженого рішенням Комісії від 03.11.2016 №143/зп-16 (у редакції рішення ВККС від 13.02.2018 №20/зп-18) і Порядком проведення іспиту та Методикою встановлення його результатів у процедурі кваліфікаційного оцінювання, затвердженого рішенням ВККС від 04.11.2016 №144/зп-16 (у редакції рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України від 13.02.2018 №20/зп-18, далі Порядок №144/зп-16), а тому у відповідача не виникло заснованих на законі достатніх правових підстав для прийняття рішення щодо неї про не допуск до наступного етапу кваліфікаційного оцінювання.

Позивач вважає, що Комісія, встановивши мінімально допустимий бал окремо за анонімне письмове тестування і виконання практичного завдання, діяла всупереч вимог затвердженого нею ж Положення №143/зп-16, яким встановлено особливості проведення кваліфікаційного оцінювання у зв'язку з накладенням дисциплінарного стягнення, зокрема, визначено, що під час такого оцінювання суддів мінімально допустимий бал анонімного письмового тестування та виконання практичного завдання не встановлюється (абзац другий пункту 8 розділу IV). На переконання позивача такі дії Комісії порушують вимоги статті 19 Конституції України, частини 5 статті 3 Закону України від 02.06.2016 №1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів" (далі - ~law19~).

Протиправність спірного рішення Комісії позивачем обґрунтовується й тим, що відповідач діяв всупереч вимог ~law20~, пунктів 3,5 розділу V Положення №143/зп-16, провівши кваліфікаційне оцінювання щодо неї не за обраною суддею спеціалізацією відповідного суду.

ОСОБА_1 наголошує й на тому, що спірне рішення Комісії не містить усіх обов'язкових реквізитів, передбачених пунктом 34 Розділу ІІІ Положення №143/зп-16, й, при цьому, відповідачем допущено низку порушень Регламенту Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, затвердженого рішенням Вищої кваліфікаційної комісії суддів України від 13.10.2016 №81/зп-16 (далі - Регламент ВККС), зокрема, щодо повідомлення про дату, час і місце проведення засідання Комісії, на якому розглядалося питання стосовно неї, розгляду питань, не включених до порядку денного.

З вказаних підстав позивач й звернулась до Верховного Суду, як суду першої інстанції, з даною позовною заявою.

На виконання приписів частини 1 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) з'ясовано, що: подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; представник позивача, який від імені останньої підписав позовну заяву, має належні повноваження; позовна заява відповідає вимогам, встановленим КАС України; дану позовну заяву належить розглядати за правилами адміністративного судочинства й така подана з дотриманням правил підсудності.

В той же час, в порядку перевірки позовної заяви відповідно до пункту 5 частини 1 статті 171 КАС України було встановлено, що ОСОБА_1 звернулась до адміністративного суду з пропуском строку, встановленого частиною 5 статті 122 КАС України.

У позовній заяві, а також доданій до неї заяві представником позивача порушувалось питання поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду.

Обґрунтовуючи поважність причин пропуску вказаного строку, заявник зазначала, що про оскаржуване рішення Комісії позивач дізналась з листа члена Вищої ради правосуддя ОСОБА_2 від 26.06.2019 №24116/0/9-19, який 01.07.2019 надійшов на адресу Святошинського районного суду м. Києва, до якого було додано копію зазначеного рішення ВККС.

Заявник наголошувала, що після здачі іспиту у межах процедури кваліфікаційного оцінювання у зв'язку з накладенням дисциплінарного стягнення, отримавши позитивні, на думку позивача, результати такого іспиту, обґрунтовано очікувала допуску до другого етапу кваліфікаційного оцінювання "Дослідження досьє та проведення співбесіди", оскільки отримала мінімально допустимий бал, передбачений Положенням №143/зп-16.

Представник позивача вказувала й на те, що будь які документи від відповідача, які б свідчили про недопуск ОСОБА_1 до другого етапу кваліфікаційного оцінювання, на адресу позивача або Святошинського районного суду м. Києва не надходили, при цьому спірне рішення відповідача не розміщено на офіційному веб-сайті Комісії, в тому числі, станом на день звернення до суду з цим позовом.

Ухвалою Верховного Суду від 15.07.2019 позовну заяву ОСОБА_1 залишено без руху, як це передбачено частиною 1 статті 123 КАС України, оскільки, обсяг доказів, поданих представником позивача на підтвердження викладених ним обставин, не давав підстав для визнання поважними вказаних заявником причин пропуску строку звернення до адміністративного суду.

Позивачу встановлено десятиденний з дня вручення копії цієї ухвали строк, упродовж якого остання мала право вказати інші підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду.

29.07.2019 в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано клопотання про поновлення строку звернення до суду, у якому представник позивача, окрім раніше наведених підстав, зазначає, що у системі діловодства Комісії відсутні дані стосовно видачі ОСОБА_1 копії спірного рішення, або направлення його поштою.

У цьому ж клопотанні представник позивача вказує, що на її адресу у період з
01.01.2019 по 23.07.2019 не надходило жодних рекомендованих поштових відправлень і про розгляд питання щодо її допуску/недопуску до наступного етапу кваліфікаційного оцінювання Комісія жодним чином не повідомила ОСОБА_1, не направила копію ухваленого нею спірного рішення, не розміщувала на своєму офіційному веб-сайті будь-якої інформації про порядок денний засідання, на якому б вирішувалось вказане вище питання стосовно неї.

Крім того, заявник посилається й на те, що після 18.12.2018 ознайомлювалась із своїм суддівським досьє, однак Комісія не повідомляла їй про наявність спірного рішення і її недопуску до другого етапу кваліфікаційного оцінювання. Не містилось такої інформації і в матеріалах, з якими позивач ознайомлювалась у приміщенні ВККС.

Вирішуючи питання поновлення строку, Верховний Суд виходить з такого.

Частиною 2 статті 3 Конституції України визначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.

В Україні визнається і діє принцип верховенства права (стаття 8 Основного Закону).

Статтею 55 Конституції України встановлено, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Таким положенням Конституції України кореспондує стаття 5 КАС України, за змістом якої, кожна особа має право в порядку, встановленому стаття 5 КАС України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

В свою чергу, статтею 122 КАС України регламентовані питання, пов'язані зі строком звернення до адміністративного суду, яка, у випадку звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлює для цього місячний строк.

Залишаючи даний позов без руху, Верховний Суд у своїй ухвалі зазначав, що законодавче обмеження строку звернення до адміністративного суду, насамперед обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків обумовлене досягненням юридичної визначеності у публічно-правових відносинах.

Тобто, встановлення законом процесуальних строків передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених КАС України певних процесуальних дій. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.

Водночас, право на справедливий і публічний розгляд справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, при визначенні цивільних прав і обов'язків особи чи при розгляді будь-якого кримінального обвинувачення, що пред'являється особі, гарантує й стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), яка ратифікована Україною відповідним Законом від 17.07.1997 №475/97-ВР.

Ключовими принципами статті 6 є верховенство права та належне здійснення правосуддя. Ці принципи також є основоположними елементами права на справедливий суд.

У справі Bellet v. France Європейський суд з прав людини зазначив, що "стаття 6 § 1 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданий національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права".

Як свідчить позиція Європейського суду з прав людини у багатьох справах, основною складовою права на суд є право доступу, в тому розумінні, що особі має бути забезпечена можливість звернутись до суду для вирішення певного питання, і що з боку держави не повинні чинитись правові чи практичні перешкоди для здійснення цього права.

У своїй практиці Європейський суд неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у 6 § 1 Конвенції, не є абсолютним: воно може бути піддане допустимим обмеженням, оскільки вимагає за своєю природою державного регулювання. Держави-учасниці користуються у цьому питанні певною свободою розсуду. Однак Суд повинен прийняти в останній інстанції рішення щодо дотримання вимог Конвенції; він повинен переконатись у тому, що право доступу до суду не обмежується таким чином чи такою мірою, що сама суть права буде зведена нанівець. Крім того, подібне обмеження не буде відповідати ст. 6 § 1, якщо воно не переслідує легітимної мети та не існує розумної пропорційності між використаними засобами та поставленою метою (див. Prince Hans-Adam II of

Liechtenstein v. Germany).

Право на доступ до правосуддя не є абсолютним і обмежене передусім встановленим строком звернення до суду. Такий підхід обумовлений необхідністю дотримання іншого, не менш важливого принципу - верховенства права, а точніше, одного з його елементів - принципу правової визначеності.

Відтак, одним із механізмів забезпечення реалізації гарантованого Конвенцією права особи на доступ до правосуддя, з урахуванням принципу правової визначеності, є поновлення судом пропущеного з поважних причин строку на звернення до суду в розумних межах, з дотриманням засад оптимальності і пропорційності.

Також, у пункті 74 Рішення у справі "Лелас проти Хорватії" і пункті 70 Рішення у справі "Рисовський проти України" ЄСПЛ підкреслив особливу важливість принципу "належного урядування" та пояснив його практичне значення, зокрема, зазначивши, що держава, чиї органи влади не дотримувалися своїх власних внутрішніх правил та процедур, не повинна отримувати вигоду від своїх правопорушень та уникати виконання своїх обов'язків. Іншими словами, ризик будь-якої помилки, зробленої органами державної влади, повинна нести держава, а помилки не повинні виправлятися за рахунок зацікавленої особи, особливо якщо при цьому немає жодного іншого приватного інтересу. Принцип "належного урядування" передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (див. рішення у справах "Беєлер проти Італії" [ВП] (Beyeler v. Italy [GC]), заява № 33202/96, п. 120, ECHR 2000-I, "Онер'їлдіз проти Туреччини" [ВП] (Oneryildiz v. Turkey [GC]), заява № 48939/99, п. 128, ECHR 2004-XII, "Megadat. com S.r. l. проти Молдови" (Megadat. com S.r. l. v. Moldova), заява № 21151/04, п. 72, від 8 квітня 2008 року, і "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, п. 51, від 15 вересня 2009 року). Зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, п. 74, від 20 травня 2010 року, і "Тошкуце та інші проти Румунії" (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, п. 37, від 25 листопада 2008 року) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах "Онер'їлдіз проти Туреччини" (Oneryildiz v.

Turkey), п. 128, та "Беєлер проти Італії" (Beyeler v. Italy), п. 119).

В цьому ракурсі Верховний Суд наголошує, що можливість ефективного і своєчасного захисту порушених суб'єктом владних повноважень, прав, свобод і охоронюваних законом інтересів, напряму залежить від дотримання ним, як органом державної влади, який здійснює публічно-владні управлінські функції на підставі законодавства, своїх внутрішніх правил і процедур, які, водночас, повинні бути максимально чіткими, прозорими, передбачуваними і послідовними для того, щоб особа, стосовно якої вирішується те чи інше питання, мала реальну змогу упродовж розумного строку дізнатись про будь-яку дію чи рішення, своєчасно реалізувати право на судовий захист, у разі, якщо вважає, що її права порушені.

Європейський Суд з прав людини вже звертав увагу на те, що "застосовуючи процесуальні норми, національні суди повинні уникати як надмірного формалізму, який може вплинути на справедливість провадження, так і надмірною гнучкості, яка призведе до анулювання вимог процесуального законодавства (див. рішення у справі "Волчлі проти Франції" (Walchli v. France), заява № 35787/03, п. 29, від
26.07.2007)".

З огляду на це, в контексті обставин справи, суди повинні звертати увагу на усі доводи відповідача; на тривалість строку, який пропущено; на поведінку відповідача протягом цього строку; на дії, які він вчиняв, і чи пов'язані вони з готуванням до звернення до суду та оцінювати їх в сукупності. Суди повинні гарантувати доступ до правосуддя особам, які вважають, що їх право порушене, і діяли добросовісно, але пропустили строк звернення до суду з поважних причин.

В розрізі наведених положень національного законодавства, міжнародних джерел права, ратифікованих і визнаних Україною, доводів заявника і обставин даної конкретної справи, її значення для позивача, з огляду на предмет спору, який стосується питань проходження (припинення) нею публічної служби, враховуючи, що, у даному випадку, позивач, зі свого боку, не продемонструвала умисного зволікання з реалізацією наданого їй права на судовий захист, в той час як дії (поведінка) відповідача за поданим до суду позовом, не сприяли можливості ОСОБА_1 якнайшвидше дізнатись про суть і мотиви спірного рішення, а відтак і про ймовірне порушення своїх прав, про які їй стало відомо лише з надходженням
01.07.2019 на адресу суду, де вона працює, відповідного листа Вищої ради правосуддя, колегія суддів дійшла висновку про поважність причин пропуску строку звернення до адміністративного суду і необхідність його поновлення.

Підстави для залишення позовної заяви без руху, її повернення чи відмови у відкритті провадження відсутні, а тому суддя дійшов висновку про можливість відкриття провадження в адміністративній справі на підставі поданої ОСОБА_1 позовної заяви.

За змістом частини 2 статті 266 КАС України адміністративні справи, зазначені у пунктах 1-3 частини першої цієї статті (зокрема, щодо законності дій чи бездіяльності Вищої кваліфікаційної комісії суддів України), розглядаються у порядку спрощеного позовного провадження Верховним Судом у складі колегії Касаційного адміністративного суду не менше ніж з п'яти суддів.

Враховуючи визначенні частиною 3 статті 257 КАС України критерії, суд дійшов висновку про розгляд цієї справи за правилами спрощеного позовного провадження.

Суд задовольняє клопотання представника позивача про розгляд справи в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін.

Керуючись статтями 22, 79, 80, 122, 123, 171, 248, 266, 257, 258, 259, 260, 261, 262, КАС України, Суд

УХВАЛИВ:

Поновити ОСОБА_1 строк звернення до адміністративного суду з цим позовом.

Прийняти до розгляду позовну заяву ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про визнання протиправним та нечинним рішення в окремій частині та відкрити провадження у справі.

Задовольнити клопотання представника позивача про розгляд справи у судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін.

Розглянути справу за правилами спрощеного позовного провадження з повідомленням (викликом) сторін і провести судове засідання 09.09.2019 о 15:00 годині в приміщенні Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду за адресою: м. Київ, вулиця Московська, 8, корпус 5, про що учасників справи повідомити повісткою про виклик.

Встановити відповідачу строк протягом п'ятнадцяти днів з дня вручення ухвали про відкриття провадження у справі для подання відзиву на позов до якого додати докази, які підтверджують обставини, на яких ґрунтуються заперечення відповідача, якщо такі докази не надані позивачем, зокрема:

- належним чином засвідчену копію рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України від 26.06.2018 №156/зп-18, яким встановлено мінімально допустимий бал іспиту під час кваліфікаційного оцінювання суддів у зв'язку з накладенням дисциплінарного стягнення - 55 відсотків від максимально можливого бала у разі набрання суддею:

55 і більше відсотків від максимально можливого бала за складення анонімного письмового тестування;

55 і більше відсотків від максимально можливого бала за виконання практичного завдання;

- усі матеріали, наявні у Комісії, щодо проходження ОСОБА_1 кваліфікаційного оцінювання;

- докази стосовно розміщення на своєму офіційному веб-сайті інформації про результати засідання Комісії 18.12.2018, на якому прийнято спірне рішення;

- документи, що підтверджують надіслання (надання) відзиву і доданих до нього доказів іншим учасникам справи.

Роз'яснити позивачу про наявність у нього права подати до суду відповідь на відзив, протягом десяти днів з моменту його отримання до якого додати документи, що підтверджують надіслання (надання) відповіді на відзив і доданих до нього доказів іншим учасникам справи.

Роз'яснити відповідачу про наявність у нього права подати до суду заперечення, протягом десяти днів з моменту отримання відповіді на відзив, до яких додати документи, що підтверджують надіслання (надання) заперечень і доданих до них доказів іншим учасникам справи.

Повідомити, що інформацію у справі, яка розглядається, учасники справи можуть отримати за веб-адресою на офіційному веб-порталі судової влади України в мережі Інтернет: supreme. court. gov. ua.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання і оскарженню не підлягає.

Суддя С. Г. Стеценко