Історія справи

Ухвала ВП ВС від 09.09.2020 року у справі №9901/143/20
Ухвала КАС ВП від 04.06.2020 року у справі №9901/143/20

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 грудня 2020 року

м. Київ

Справа № 9901/143/20

Провадження № 11-276заі20

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Прокопенка О. Б.,

суддів Анцупової Т. О., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж.

М., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К.

М., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.

розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 доВищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - Комісія), Вищої ради правосуддя (далі - ВРП), Президента України Зеленського В. О., третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, - Федорак Леся Миколаївна, про визнання протиправними та скасування рішень

за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 4 червня 2020 року,

УСТАНОВИЛА:

У червні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просив визнати протиправними та скасувати:

- рішення Комісії від 6 березня 2019 року № 313/вс-19,346/вс-19 про визнання Федорак Л. М. такою, що підтвердила здатність здійснювати правосуддя у Вищому антикорупційному суді, та про внесення рекомендації ВРП щодо призначення Федорак Л. М. на посаду судді Вищого антикорупційного суду;

- рішення ВРП від 18 березня 2019 року № 808/0/15-19 про внесення Президентові України подання про призначення Федорак Л. М. на посаду судді Вищого антикорупційного суду;

- Указ Президента України від 11 квітня 2019 року № 128/2019 про призначення Федорак Л. М. на посаду судді Вищого антикорупційного суду.

Обґрунтовуючи позов, ОСОБА_1 послався на те, що призначення Федорак Л. М. на посаду судді Вищого антикорупційного суду відбулося з порушенням законодавчо визначеної процедури, оскільки Комісія не перевірила належним чином поданих Федорак Л. М. документів на предмет відсутності заборон, встановлених пунктом 1 частини 4 статті 7 Закону України "Про Вищий антикорупційний суд", та не врахувала, що впродовж останніх 10 років, які передують призначенню на посаду судді, Федорак Л. М. працювала в органах внутрішніх справ.

У результаті неналежної перевірки документів Федорак Л. М. оскаржувані рішення, які стали наслідком призначення зазначеної особи на посаду судді Вищого антикорупційного суду, на думку позивача, є незаконними й такими, що призвели до відправлення правосуддя, зокрема, у кримінальному провадженні, внесеному до Єдиного реєстру досудових розслідувань за № 32013110110000482, про обвинувачення, зокрема, ОСОБА_3 та ОСОБА_4 у вчиненні кримінального правопорушення, права та інтереси яких захищає ОСОБА_1, неповноважним складом суду, адже розгляд цього провадження здійснюється колегією суддів Вищого антикорупційного суду, до складу якої входить і Федорак Л. М.

Отже, на переконання позивача, оскаржувані рішення порушують його право на справедливий розгляд справи незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 4 червня 2020 року з підстави, передбаченої пунктом 1 частини 1 статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1, оскільки цей позов не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

Судове рішення мотивовано тим, що оскаржувані рішення Комісії, ВРП та Президента України є індивідуально-правовими актами та своїми приписами породжують права та обов'язки для конкретної особи, на яку спрямована їх дія. Право на оскарження таких актів щодо призначення особи на посаду судді має лише суддя, якого вони стосуються. Оскільки ОСОБА_1 не є учасником спірних правовідносин та не є особою, щодо якої прийнято такі акти, то між позивачем і відповідачами відсутній публічно-правовий спір щодо рішень, які оскаржуються.

Не погодившись із такими висновками суду першої інстанції, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 4 червня 2020 року, в якій, посилаючись на неповне з'ясування обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить її скасувати.

Обґрунтовуючи апеляційну скаргу, ОСОБА_1 зазначає, що здійснення правосуддя незаконно призначеною на посаду судді Федорак Л. М. порушує його право на справедливий суд (пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція)), а також внаслідок виплати їй суддівської винагороди за рахунок податків позивача - і право власності останнього (пункт 1 Першого протоколу до Конвенції).

На переконання скаржника, у зв'язку з невідповідністю судді Вищого антикорупційного суду Федорак Л. М. займаній посаді розгляд справи за обвинуваченням його пізахисних здійснюється неповноваженим складом суду. У подальшому це призведе до ухвалення незаконного судового рішення, що є негативним правовим наслідком для позивача як обвинуваченого, тобто прийняті вказаним складом суду рішення мають безпосередні юридичні наслідки.

У скарзі ОСОБА_1 вказує на те, що з огляду на практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) (рішення від 12 березня 2019 року у справі "Гудмундур Андрі Астрадсон проти Ісландії" (Gu? mundur Andri A? stra? sson v. Iceland), заява № 26374/18) питання дотримання процедури й законності призначення судді є не тільки відносинами між суддею та державою, а також можуть зачіпати й права осіб, справу яких такий суддя вирішує. Тому його позов має бути розглянутий у судовому порядку.

Наведене, як зазначає скаржник, свідчить про те, що відмова йому в доступі до правосуддя судом першої інстанції з мотивів відсутності відносно позивача юридичних наслідків у результаті прийняття оскаржуваних рішень не відповідає дійсності.

ВРП у відзиві на апеляційну скаргу не погоджується з її вимогами, вважає їх необґрунтованими, тому просить залишити скаргу без задоволення, а оскаржувану ухвалу - без змін. Так, на переконання ВРП, право на звернення до адміністративного суду щодо оскарження рішень з приводу дій, бездіяльності суб'єкта владних повноважень виникає у фізичної чи юридичної особи тоді, коли між ними і суб'єктом владних повноважень існували чи існують публічно-правові відносини, у результаті яких порушені права, свободи чи інтереси цих осіб.

Оскільки між позивачем та ВРП не існувало жодних публічно-правових відносин, ВРП не приймала будь-яких рішень стосовно позивача, то жодних порушень прав, свобод та інтересів позивача з боку ВРП допущено не було.

Представник Президента України у відзиві на апеляційну скаргуне погоджується з її вимогами, вважає їх необґрунтованими, тому просить залишити скаргу без задоволення, а оскаржувану ухвалу - без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та наведені в апеляційній скарзі та відзивах на скаргу доводи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.

Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

У пункті 53 рішення від 8 квітня 2010 року у справі "Меньшакова проти України" (заява № 377/02), ЄСПЛ зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі "Ашинґдейн проти Сполученого Королівства" (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).

Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини 2 статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина 2 статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Відповідно до частини 3 статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Згідно із частиною 1 статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому частиною 1 статті 5 КАС , звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття "порушене право", за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Згідно із частиною 4 статті 22 КАС Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, ВРП, ВККС.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, ВРП, ВККС визначені у статті 266 КАС.

Відповідно до частини 4 статті 266 КАС Верховний Суд за наслідками розгляду справи може: 1) визнати акт Верховної Ради України, Президента України, ВРП, ВККС протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині, застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені частини 4 статті 266 КАС; 2) визнати дії чи бездіяльність Верховної Ради України, Президента України, ВРП, ВККС протиправними, зобов'язати Верховну Раду України, Президента України, ВРП, ВККС вчинити певні дії; 3) застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені частини 4 статті 266 КАС.

ОСОБА_1 оскаржує рішення Комісії, ВРП та Указ Президента України щодо призначення Федорак Л. М. на посаду судді Вищого антикорупційного суду. На думку позивача, зазначені акти є незаконними з огляду на невідповідність Федорак Л. М. посаді судді та можуть бути оскаржені ним до суду на підставі статті 266 КАС.

У своїй практиці ЄСПЛ неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України").

За приписами пункту 1 частини 1 статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності.

Відповідно до пункту 18 частини 1 статті 4 КАС нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини 1 статті 4 КАС).

На відміну від нормативно-правових актів, індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов'язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб'єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб'єктивні права та/чи обов'язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією.

Ураховуючи наведені норми КАС, Велика Палата Верховного Суду вважає правильним і обґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що право на оскарження індивідуального акта суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.

Таке обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодить самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені в суді їхніми адресатами, тобто суб'єктами, для яких відповідні акти створюють юридичні наслідки. Одним із завдань таких обмежень є недопущення розгляду в судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів. Це досягається законодавчо встановленими обмеженнями, які є пропорційними переслідуваній меті.

Суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про те, що оскаржувані рішення Комісії, ВРП та Указ Президента України є актами індивідуальної дії, адже встановлюють індивідуалізовані юридичні наслідки щодо кваліфікаційного оцінювання Федорак Л. М. у межах конкурсу на зайняття посади судді Вищого антикорупційного суду та її призначення на цю посаду. Зазначені рішення прийняті у правовідносинах між Комісією, ВРП, Президентом України і Федорак Л. М., адресовані виключно Федорак Л. М. та вичерпали дію після призначення її посаду судді Вищого антикорупційного суду.

Між позивачем, Комісією, ВРП та Президентом України відсутній публічно-правовий спір щодо рішень, які оскаржуються, оскільки ОСОБА_1 не є учасником (суб'єктом) правовідносин з призначення Федорак Л. М. суддею Вищого антикорупційного суду, тому відповідні рішення Комісії та ВРП, як і Указ Президента України, не породжують для позивача права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.

Такий правовий висновок відповідає неодноразово висловленому Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постановах від 14 березня 2018 року у справі № 9901/22/17, від 4 березня 2020 року у справі № 9901/575/19.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду також обґрунтовано зауважив, що поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду, у зв'язку із чим правильно не зазначив, до юрисдикції якого суду належить вирішення цієї справи.

З урахуванням наведеного Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про відсутність підстав для відкриття провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 про визнання протиправними та скасування рішень Комісії, ВРП та Указу Президента України. Міркування і твердження ОСОБА_1 в апеляційній скарзі не спростовують правильності правових висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладених в оскаржуваній ухвалі.

За правилами статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки суд першої інстанції, постановляючи оскаржувану ухвалу, не допустив порушень норм матеріального та процесуального права, апеляційну скаргу ОСОБА_1 слід залишити без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 4 червня 2020 року - без змін.

Керуючись статтями 266, 315, 316, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 4 червня 2020 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. Б. ПрокопенкоСудді:Т. О. АнцуповаГ. Р. Крет Ю. Л. ВласовЛ. М.

Лобойко М. І. ГрицівК. М. Пільков Д. А. ГудимаЛ. І. Рогач Ж. М. ЄленінаО. М.

Ситнік О. С. ЗолотніковВ. М. Сімоненко Л. Й. КатеринчукІ. В. Ткач С. П. Штелик