Історія справи

Постанова ВП ВС від 23.01.2019 року у справі №822/3345/17
Ухвала КАС ВП від 22.07.2018 року у справі №822/3345/17

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 січня 2019 року

м. Київ

Справа № 822/3345/17

Провадження № 11-985апп18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Золотнікова О. С.,

суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.

розглянула в порядку письмового провадженнякасаційну скаргу Державного підприємства «Ізяславське лісове господарство» (далі - ДП «Ізяславське лісове господарство», Підприємство) на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2018 року (судді Граб Л. С., Гонтарук В. М., Біла Л. М.) у справі № 822/3345/17 за позовом ДП «Ізяславське лісове господарство»до Державної екологічної інспекції у Хмельницькій області (далі - Інспекція) про визнання протиправними дій, наказу, припису, розрахунків і зобов'язання вчинити певні дії та

ВСТАНОВИЛА:

У грудні 2017 року ДП «Ізяславське лісове господарство» звернулося до суду з позовом до Інспекції, в якому просило:

- визнати протиправним та нечинним наказ відповідача від 01 червня 2017 року «Про проведення планової перевірки з питань дотримання вимог природоохоронного законодавства ДП «Ізяславське лісове господарство»;

- визнати протиправними дії Інспекції щодо проведення перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства позивачем;

- визнати протиправними та скасувати припис Інспекції від 16 червня 2017 року № 317/03 «Щодо усунення порушень природоохоронного законодавства» та прийняті відповідачем розрахунки розміру стягнення за порушення проведення суцільних санітарних рубок, якими розраховано загальну суму збитків ДП «Ізяславське лісове господарство».

На обґрунтування позовних вимог Підприємство зазначило, що Інспекцією в період з 01 по 14 червня 2017 року проведено позапланову перевірку ДП «Ізяславське лісове господарство» з питань дотримання вимог природоохоронного законодавства. За результатами перевірки складено акт перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами, акт перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства щодо ведення мисливського господарства та полювання, акт перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства про охорону, захист, використання та відтворення лісів. На підставі висновків акта перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства про охорону, захист, використання та відтворення лісів відповідач склав припис від 16 червня 2017 року № 317/03 щодо усунення порушень природоохоронного законодавства та розрахунки розміру стягнення за порушення проведення суцільних санітарних рубок ДП «Ізяславське лісове господарство», з якими позивач не погоджується, оскільки вважає, що вони базуються на безпідставних висновках контролюючого органу про порушення позивачем вимог екологічного законодавства. На думку позивача, Підприємство як постійний лісокористувач земельних ділянок, на яких, на думку відповідача, здійснено незаконні рубки лісу, проводить свою діяльність відповідно до вимог чинного законодавства та на земельних ділянках, які не належать до земель природно-заповідного фонду.

Хмельницький окружний адміністративний суд рішенням від 13 лютого 2018 року позов задовольнив частково. Суд визнав протиправними та скасував:

- припис Інспекції від 16 червня 2017 року № 317/03 «Щодо усунення порушень природоохоронного законодавства»;

- розрахунок розміру стягнення за порушення проведення суцільної санітарної рубки в кв. 102, вид 4, пл. - 7,2 га, Плужнянського лісництва ДП «Ізяславське лісове господарство», яким розраховано загальну суму збитків в сумі 255 тис. 880 грн;

- розрахунок розміру стягнення за порушення проведення суцільної санітарної рубки в кв. 102, вид 16.2, пл. - 3,2 га, Плужнянського лісництва ДП «Ізяславське лісове господарство», яким розраховано загальну суму збитків в сумі 230 тис. 90 грн;

- розрахунок розміру стягнення за порушення проведення суцільної санітарної рубки в кв. 90, вид 15, пл. - 5,4 га, Плужнянського лісництва ДП «Ізяславське лісове господарство», яким розраховано загальну суму збитків в сумі 169 тис. 690 грн;

- розрахунок розміру стягнення за порушення проведення суцільної санітарної рубки в кв. 7, вид 2, пл. - 5,0 га, Михельського лісництва ДП «Ізяславське лісове господарство», яким розраховано загальну суму збитків в сумі 61 тис. 580 грн;

- розрахунок розміру стягнення за порушення проведення суцільної санітарної рубки в кв. 90, вид 5.1, пл. - 2,1 га, Плужнянського лісництва ДП «Ізяславське лісове господарство», яким розраховано загальну суму збитків в сумі 60 тис. 550 грн;

- розрахунок розміру стягнення за порушення проведення суцільної санітарної рубки в кв. 6, вид 13.4, пл. - 1,4 га, Михельського лісництва ДП «Ізяславське лісове господарство», яким розраховано загальну суму збитків в сумі 60 тис. 200 грн;

- розрахунок розміру стягнення за порушення проведення суцільної санітарної рубки в кв. 90, вид 5.2, пл. - 1,5 га, Плужнянського лісництва ДП «Ізяславське лісове господарство», яким розраховано загальну суму збитків в сумі 53 тис. 40 грн;

- розрахунок розміру стягнення за порушення проведення суцільної санітарної рубки в кв. 90, вид 9.2, пл. - 4,0 га, Плужнянського лісництва ДП «Ізяславське лісове господарство», яким розраховано загальну суму збитків в сумі 49 тис. 280 грн;

- розрахунок розміру стягнення за порушення проведення суцільної санітарної рубки в кв. 6, вид 5.1, пл. - 4,7 га, Михельського лісництва ДП «Ізяславське лісове господарство», яким розраховано загальну суму збитків в сумі 48 тис. 560 грн;

- розрахунок шкоди, заподіяної незаконною рубкою дерев в лісовому масиві на території Лютарської сільської ради Ізяславського району Хмельницької області в кв. 23, вид 15, Лютарського лісництва ДП «Ізяславське лісове господарство», яким розраховано загальну суму збитків в сумі 47 тис. 253 грн 82 коп.;

- розрахунок розміру стягнення за порушення проведення суцільно санітарної рубки в кв. 7, вид. 16, пл. - 1,9 га, Михельського лісництва ДП «Ізяславське лісове господарство», яким розраховано загальну суму збитків в сумі 42 тис. 240 грн;

- розрахунок розміру стягнення за порушення проведення суцільно санітарної рубки в кв. 90, вид 5.3, пл. - 2,3 га, Плужнянського лісництва ДП «Ізяславське лісове господарство», яким розраховано загальну суму збитків в сумі 35 тис. 810 грн;

- розрахунок розміру стягнення за порушення проведення суцільної санітарної рубки в кв. 90, вид 13.2, пл. - 0,4 га, Плужнянського лісництва ДП «Ізяславське лісове господарство», яким розраховано загальну суму збитків в сумі 29 тис. 260 грн;

- розрахунок шкоди, заподіяної незаконною рубкою дерев в лісовому масиві в кв. 8, вид 12 Лютарського лісництва ДП «Ізяславське лісове господарство», яким розраховано загальну суму збитків в сумі 97 тис. 113 грн 98 коп.;

- розрахунок розміру стягнення за порушення проведення суцільної санітарної рубки в кв. 6, вид 14, пл. - 0,8 га, Михельського лісництва ДП «Ізяславське лісове господарство», яким розраховано загальну суму збитків в сумі 23 тис. 380 грн;

- розрахунок розміру стягнення за порушення проведення суцільної санітарної рубки в кв. 6, вид 5.2, пл. - 1,8 га, Михельського лісництва ДП «Ізяславське лісове господарство», яким розраховано загальну суму збитків в сумі 22 тис. 800 грн;

- розрахунок розміру стягнення за порушення проведення суцільної санітарної рубки в кв. 90, вид 10.2, пл. - 1,3 га, Плужнянського лісництва ДП «Ізяславське лісове господарство», яким розраховано загальну суму збитків в сумі 22 тис. 760 грн;

- розрахунок розміру стягнення за порушення проведення суцільної санітарної рубки в кв. 102, вид 14, пл. - 0,5 га, Плужнянського лісництва ДП «Ізяславське лісове господарство», яким розраховано загальну суму збитків в сумі 13 тис. 580 грн;

- розрахунок розміру стягнення за порушення проведення суцільної санітарної рубки в кв. 6, вид 9, пл. - 1,1 га, Михельського лісництва ДП «Ізяславське лісове господарство», яким розраховано загальну суму збитків в сумі 13 тис. 550 грн;

- розрахунок розміру стягнення за порушення проведення суцільної санітарної рубки в кв. 7, вид 14, пл. - 2,3 га, Михельського лісництва ДП «Ізяславське лісове господарство», яким розраховано загальну суму збитків в сумі 10 тис. 690 грн;

- розрахунок розміру стягнення за порушення проведення суцільної санітарної рубки в кв. 6 вид 13 пл. - 0,5 га, Михельського лісництва ДП «Ізяславське лісове господарство», яким розраховано загальну суму збитків в сумі 10 тис. 500 грн;

- розрахунок розміру стягнення за порушення проведення суцільної санітарної рубки в кв. 6, вид 13, пл. - 0,2 га, Михельського лісництва ДП «Ізяславське лісове господарство», яким розраховано загальну суму збитків в сумі 8 тис. 820 грн;

- розрахунок розміру стягнення за порушення проведення суцільної санітарної рубки в кв. 90, вид 10.1, пл. - 0,8 га, Плужнянського лісництва ДП «Ізяславське лісове господарство», яким розраховано загальну суму збитків в сумі 8 тис. 60 грн;

- розрахунок розміру стягнення за порушення проведення суцільної санітарної рубки в кв. 7, вид 25, пл. - 0,4 га, Михельського лісництва ДП «Ізяславське лісове господарство», яким розраховано загальну суму збитків в сумі 5 тис. 770 грн;

- розрахунок шкоди, заподіяної незаконною рубкою дерев в лісовому масиві в кв. 16, вид 3, Лютарського лісництва ДП «Ізяславське лісове господарство», яким розраховано загальну суму збитків в сумі 4 тис. 499 грн 72 коп.;

- розрахунок розміру стягнення за порушення проведення суцільної санітарної рубки в кв. 90, вид 9.1, пл. - 0,7 га, Плужнянського лісництва ДП «Ізяславське лісове господарство», яким розраховано загальну суму збитків в сумі 4 тис. 360 грн;

- розрахунок розміру стягнення за порушення проведення суцільної санітарної рубки в кв. 7, вид 26, пл. - 0,4 га, Михельського лісництва ДП «Ізяславське лісове господарство», яким розраховано загальну суму збитків в сумі 4 тис. 370 грн.

В задоволенні решти позовних вимог суд відмовив.

Вінницький апеляційний адміністративний суд постановою від 20 червня 2018 року апеляційну скаргу Інспекції задовольнив частково: рішення суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог щодо визнання протиправними та скасування розрахунків розміру стягнення за порушення проведення суцільних санітарних рубок скасував, а провадження в адміністративній справі в цій частині закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). В іншій частині рішення суду першої інстанції апеляційний суд залишив без змін.

Не погодившись із постановою суду апеляційної інстанції в частині закриття провадження в адміністративній справі, ДП «Ізяславське лісове господарство» подало касаційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржувану постанову та направити справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

На обґрунтування касаційної скарги позивач зазначив, що розрахунки розмірів стягнення за порушення проведення суцільної санітарної рубки здійснені посадовою особою Інспекції як державного органу, а тому є офіційними документами, мають юридичне значення, можуть впливати на права, свободи, законні інтереси чи обов'язки позивача, а також встановлені законом умови їх реалізації. На думку скаржника, оскаржувані розрахунки є юридично значимими, оскільки є підставою виникнення у позивача обов'язку в подальшому нести фінансову відповідальність. При цьому з урахуванням вимог статті 73 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) до повноважень господарського суду не входить здійснення оцінки правомірності дій суб'єкта владних повноважень при прийнятті акта індивідуальної дії.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 19 липня 2018 року відкрив касаційне провадження в цій справі, а ухвалою від 22 серпня 2018 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв'язку з оскарженням учасником справи судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.

Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 10 вересня 2018 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи згідно з пунктом 1 частини першої статті 345 КАС України.

Відзиву на касаційну скаргу відповідач не надіслав.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення.

Суди попередніх інстанцій установили, що на підставі наказу від 01 червня 2017 року № 423 Інспекцією видано направлення № 332/03 для проведення планової перевірки ДП «Ізяславське лісове господарство» з питань дотримання вимог природоохоронного законодавства в період з 01 по 14 червня 2017 року.

За результатами перевірки Інспекцією складено акти, а саме: акт перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами ДП «Ізяславське лісове господарство» та акт перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства щодо ведення мисливського господарства та полювання.

Крім того, відповідачем складено акт перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства про охорону, захист, використання та відтворення лісів.

16 червня 2017 року відповідач виніс припис № 317/03 «Щодо усунення порушень природоохоронного законодавства».

У подальшому Інспекцією самостійно складено розрахунки розмірів стягнення за порушення проведення суцільних санітарних рубок.

Обставини справи її учасники під сумнів не ставлять.

Рішення судів попередніх інстанцій в частині задоволених позовних вимог Підприємства в касаційному порядку не оскаржені.

Частково задовольняючи позовні вимоги ДП «Ізяславське лісове господарство», суд першої інстанції виходив із того, що позивачем не було допущено порушень вимог Закону України від 16 червня 1991 року № 2556-ХІІ «Про природно-заповідний фонд України» та Санітарних правил в лісах України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 27 липня 1995 року № 555, а тому припис Інспекції від 16 червня 2017 року № 317/03 «Щодо усунення порушень природоохоронного законодавства» та розрахунки розмірів стягнення за порушення проведення суцільних санітарних рубок, якими розраховано загальну суму збитків, підлягають скасуванню.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження в адміністративній справі в частині позовних вимог Підприємства про визнання протиправними та скасування розрахунків розміру стягнення за порушення проведення суцільних санітарних рубок, суд апеляційної інстанції керувався тим, що спір в цій частині стосується не стільки правомірності дій щодо проведення перевірки відповідачем (чи здійснені вони у межах повноважень, у спосіб, з дотриманням порядку, що передбачені чинним законодавством), скільки визначення розмірів збитків, завданих позивачем в результаті порушення вимог законодавства, тобто цивільних відносин, на вирішення яких юрисдикція адміністративних судів не поширюється.

Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованим вказаний висновок суду апеляційної інстанції з огляду на таке.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір якпублічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Разом з цим обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Таким чином, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення суб'єкта владних повноважень, яке безпосередньо порушує права, свободи чи законні інтереси позивача.

Як убачається з матеріалів справи, позивач обґрунтував свої вимоги в оскаржуваній частині судового рішення тим, що Інспекція здійснила розрахунки спричиненої шкоди та розрахунки розміру стягнення з порушенням вимог законодавства. Крім того, Підприємство зазначило про те, що Інспекцією не доведено порушення вимог чинного законодавства, а тому підстав для проведення розрахунків збитків немає.

Аналіз змісту спірних правовідносин приводить до висновку, що визначені Інспекцією розміри збитків не можуть бути примусово відшкодовані на підставі оскаржуваних розрахунків відповідача, оскільки відшкодування таких збитків можливе або в добровільному порядку, або шляхом звернення Інспекції до суду з відповідним позовом.

Отже, оскаржені ДП «Ізяславське лісове господарство» розрахунки розмірів стягнення за порушення проведення суцільних санітарних рубок, якими розраховано загальну суму збитків Підприємства, на момент звернення з цим позовом до суду не порушують прав, свобод або інтересів позивача, що на підставі наведених вище положень частини першої статті 5 КАС України унеможливлює розгляд таких вимог в порядку адміністративного судочинства.

При цьому Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що доводи позивача щодо безпідставності проведених розрахунків можуть бути перевірені господарським судом у разі звернення Інспекції з позовом до Підприємства про відшкодування шкоди.

З урахуванням викладеного висновок апеляційного суду про закриття провадження в адміністративній справі в частині позовних вимог ДП «Ізяславське лісове господарство» про визнання протиправними та скасування розрахунків розміру стягнення за порушення проведення суцільних санітарних рубок є правильним.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

Згідно із частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Оскільки оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції прийнято з додержанням норм процесуального права, а правових висновків цього суду скаржник не спростував, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу Державного підприємства «Ізяславське лісове господарство» залишити без задоволення.

2. Постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. С. Золотніков

Судді: Н. О. Антонюк Н. П. Лященко

С. В. Бакуліна О. Б. Прокопенко

В. В. Британчук Л. І. Рогач

Д. А. Гудима І. В. Саприкіна

О. Р. Кібенко О. М. Ситнік

В. С. Князєв О. С. Ткачук

Л. М. Лобойко В. Ю. Уркевич

О. Г. Яновська