Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 жовтня 2024 року

м. Київ

Справа № 990/212/24

Провадження № 11-185заі24

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Гриціва М. І.,

суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Мартєва С. Ю., Погрібного С. О., Ткача І. В., Ткачука О. С., Шевцової Н. В.

розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 липня 2024 року (судді Желтобрюх І. Л., Білоус О. В., Блажівська Н. Є., Шишов О. О., Яковенко М. М.) в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії і

ВСТАНОВИЛА:

1. У червні 2024 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, у якому просила визнати протиправною бездіяльність відповідача, яка полягає в неприйнятті рішення про припинення ОСОБА_1 громадянства України за її заявою про вихід з громадянства України від 06 квітня 2023 року, і зобов`язати відповідача винести рішення про припинення позивачкою громадянства України за її заявою.

Вимоги мотивувала тим, що відповідач усупереч правилам Порядку провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень, затверджених Указом Президента від 27 березня 2001 року № 215 (далі - Порядок № 215), упродовж загального річного строку розгляду заяв і подань про припинення громадянства України не розглянув її заяви і не виніс рішення про припинення нею громадянства України за її заявою про вихід з громадянства України від 06 квітня 2023 року.

Відповідач у відзиві на позовну заяву просив відмовити у її задоволенні. З посиланням на правила Порядку № 215 про строки розгляду матеріалів Комісією при Президентові України з питань громадянства (далі - Комісія) повідомив, що відносно заяви позивачкипро вихід з громадянства України від 06 квітня 2023 року не сплинув загальний строк розгляду заяв і подань про прийняття до громадянства України або припинення громадянства України, який не повинен перевищувати одного року з дня їх надходження. Цей строк встановлений саме для Комісії і не охоплює стадії видання Президентом України указу про припинення громадянства, а звідси - немає підстав вважати, що (без)діяльність Президента України в цій частині претензій позивачки була протиправною.

У відповіді на відзив представник позивачки зазначив, що заперечення відповідача проти позову, викладені у відзиві, ґрунтуються на неправильному тлумаченні законодавства. На думку автора відповіді, повноваження відповідача щодо рішення про припинення громадянства не є дискреційними, а річний строк розгляду матеріалів щодо припинення громадянства встановлений не лише для Комісії, а для усього процесу виходу з громадянства. Цей строк має обчислюватись від дня прийняття клопотання про вихід закордонним представництвом України в країні проживання заявниці.

2. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 25 липня 2024 року в задоволенні позову відмовив.

Cуд першої інстанції виходив з того, що Порядок № 215 визначає загальний строк розгляду заяв і подань про прийняття особи до громадянства України або припинення громадянства України Комісією, який обчислюється з моменту їх надходження і не охоплює стадію видання Президентом України указів про прийняття особи до громадянства України або припинення громадянства України.

На підтвердження слушності цього висновку суд послався на правові позиції Великої Палати Верховного Суду, сформульовані у постановах від 09 червня 2022 року у справі № 9901/295/21, від 13 квітня 2022 року у справі № 9901/294/21 та від 16 лютого 2022 року у справі № 9901/293/21.

До того ж позивачка звернулась з цим позовом до Верховного Суду як суду першої інстанції 26 червня 2024 року, тобто до спливу строку розгляду заяв і подань про прийняття особи до громадянства України або припинення громадянства України, визначеного пунктом 112 Порядку № 215 для Комісії. Щодо цього суд першої інстанції зазначив, що дотримання визначених пунктом 112 Порядку № 215 загальних строків розгляду заяв іншими суб`єктами (не Президентом України) не входить до предмета доказування у межах цієї справи. А поза тим доводів і доказів на підтвердження наявності протиправної бездіяльності саме Президента України в рамках цієї справи не було наведено і не було встановлено.

3. Позивачка не примирилася з рішенням суду першої інстанції та через свого представника подала апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову.

Здебільшого доводи апеляційної скарги перекликаються з доводами, викладеними в позовній заяві.

На думку авторки скарги, суд ухвалив рішення внаслідок неправильного тлумачення і застосування правил Порядку № 215, зокрема точного змісту його пункту 112 в системному зв`язку з іншими його приписами, що в сукупності доводить існування підстав для скасування цього судового рішення.

Серед іншого, апелянтка покликається на те, що Закон України від 18 січня 2001 року № 2235-III «Про громадянство України» (далі - Закон № 2235-III) не встановлює строків розгляду справ про громадянство. Єдиним нормативно-правовим актом, який встановлює такі строки, є Порядок № 215. З аналізу правил цього акта висновується, що встановлений у ньому загальний річний строк розгляду заяв і подань про припинення громадянства охоплює весь процес проходження документів від моменту звернення особи до консульства із заявою про вихід з громадянства України і до моменту видання Президентом України указу про припинення громадянства України. З її погляду, стадія винесення Президентом України рішення та видання відповідного указу про припинення громадянства входить до цього процесу, позаяк іншого тлумачення положень пункту 112 Порядку № 215 бути не може.

Як гадає скаржниця, незастосовними до цієї справи є й висновки Великої Палати Верховного Суду, сформульовані у постановах від 09 червня 2022 року у справі № 9901/295/21, від 13 квітня 2022 року у справі № 9901/294/21 та від 16 лютого 2022 року у справі № 9901/293/21, на які послався Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, оскільки предметом позову в цих справах є питання надання громадянства. А спірні правовідносини стосуються безумовного суб`єктивного права позивачки на вихід з громадянства України за її заявою.

Наголошує, що Президент України як визначений Основним Законом України, Законом № 2235-III та Порядком № 215 суб`єкт вчинення відповідних дій (винесення рішення про припинення позивачкою громадянства України) є відповідальним за діяльність свого допоміжного органу - Комісії. Своєю чергою це спростовує висновок суду першої інстанції про те, що глава держави не вдавався до протиправної бездіяльності у спірних правовідносинах.

4. Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому погодився з мотивами оскаржуваного рішення суду першої інстанції і у зв`язку із цим просить відмовити в задоволенні апеляційної скарги, а оскаржуване рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду - залишити без змін.

5. Фактичні обставини, які суд першої інстанції встановив у цій справі, можна викласти так.

ОСОБА_1 є громадянкою України, що підтверджується паспортом громадянина України серії НОМЕР_1 , виданим Білоцерківським МВМ № 1 ГУ МВС України в Київській області 31 січня 2006 року, довідкою про присвоєння ідентифікаційного номера НОМЕР_2 , копії яких є в матеріалах справи .

Згідно з відмітками у паспорті громадянина України для виїзду за кордон серії НОМЕР_3 , виданого 04 вересня 2017 року, позивачка прийнята на консульський облік у Посольстві України в Королівстві Бельгія та має постійне місце проживання у ОСОБА_2 .

З метою реалізації свого права на вихід з громадянства України ОСОБА_1 06 квітня 2023 року звернулась до Посольства України в Королівстві Бельгія з відповідною заявою.

На запит позивачки щодо отримання інформації про розгляд згаданої вище заяви Посольство України в Королівстві Бельгія 12 червня 2023 року надало відповідь про те, що після здійснення перевірки щодо відповідності оформлення поданих документів вимогам законодавства України та підтвердження ними [Міністерством закордонних справ України(далі - МЗС України,) дипломатичними представництвами та консульськими установами України] виконання необхідних умов висновок про можливість задоволення заяви про вихід з громадянства Посольство листом від 20 квітня 2023 року № 6122/71-532/1-37504-ВН заяву разом з матеріалами направило дипломатичною поштою до МЗС України для проходження надалі відповідних перевірок та процедур, визначених Порядком № 215.

На запит позивачки від 28 листопада 2023 року МЗС України листом від 14 грудня 2023 року № 71/19-091-151863 повідомило, що заява ОСОБА_1 30 жовтня 2023 року після здійснення перевірок і відповідних процедур надіслана Комісії для подальшого розгляду.

Департамент з питань звернення громадян Офісу Президента України надав позивачці відповідь на її запит від 05 грудня 2023 року, в якій звістив, що матеріали щодо припинення громадянства ОСОБА_1 станом на січень 2024 року перебувають на попередньому опрацюванні.

Вважаючи, що станом на 06 квітня 2024 року закінчився як мінімальний чотиримісячний строк для розгляду матеріалів Президентом України, так і загальний річний строк розгляду, зокрема й главою держави, заяв і подань про припинення громадянства України, позивачка звернулась з цим позовом до суду.

6. Відповідаючи на порушені в апеляційній скарзі питання, Велика Палата Верховного Суду виходить з такого.

За статтею 4 Конституції України в Україні існує єдине громадянство. Підстави набуття і припинення громадянства України визначаються законом.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Пунктом 2 статті 92 Конституції України встановлено, що виключно законами України визначаються громадянство, правосуб`єктність громадян, статус іноземців та осіб без громадянства.

Відповідно до частин першої та другої статті 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

Згідно з пунктами 1 та 26 частини першої статті 106 Конституції України Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави; приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні.

Відповідно до частин другої та третьої статті 106 Конституції України Президент України не може передавати свої повноваження іншим особам або органам. Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.

Правовий зміст громадянства України, підстави і порядок його набуття та припинення, повноваження органів державної влади, що беруть участь у вирішенні питань громадянства України, порядок оскарження рішень з питань громадянства, дій чи бездіяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб визначено Законом № 2235-III.

Згідно з положеннями статті 1 цього Закону громадянство України - це правовий зв`язок між фізичною особою і Україною, що знаходить свій вияв у їх взаємних правах та обов`язках.

За пунктом 4 частини першої статті 3 Закону № 2235-III громадянами України є особи, які набули громадянство України відповідно до законів України та міжнародних договорів України.

Відповідно до правил статті 17 Закону № 2235-III громадянство України припиняється: 1) внаслідок виходу з громадянства України; 2) внаслідок втрати громадянства України; 3) за підставами, передбаченими міжнародними договорами України.

Громадянин України, який відповідно до чинного законодавства України є таким, що постійно проживає за кордоном, може вийти з громадянства України за його клопотанням (стаття 18 Закону № 2235-III).

Статтею 22 Закону № 2235-III передбачено, що Президент України: 1) приймає рішення і видає укази відповідно до Конституції України і цього Закону про прийняття до громадянства України і про припинення громадянства України; 2) визначає порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства та виконання прийнятих рішень; 3) затверджує Положення про Комісію при Президентові України з питань громадянства.

У положеннях статті 23 Закону № 2235-III визначено, що Комісія: розглядає заяви про прийняття до громадянства України, вихід з громадянства України та подання про втрату громадянства України і вносить пропозиції Президенту України щодо задоволення цих заяв та подань; повертає документи про прийняття до громадянства України чи про вихід з громадянства України уповноваженому центральному органу виконавчої влади з питань громадянства або Міністерству закордонних справ України для їх оформлення відповідно до вимог чинного законодавства України; контролює виконання рішень, прийнятих Президентом України з питань громадянства.

Перелік документів, які подаються для встановлення, оформлення та перевірки належності до громадянства України, прийняття до громадянства України, оформлення набуття громадянства України, припинення громадянства України, скасування рішень про оформлення набуття громадянства України, а також процедуру подання цих документів та провадження за ними, виконання прийнятих рішень з питань громадянства України визначає Порядок № 215.

Згідно з пунктом 1 Порядку № 215 для встановлення, оформлення та перевірки належності до громадянства України, прийняття до громадянства України, оформлення набуття громадянства України, виходу з громадянства України особа подає заяву, а також інші документи, передбачені розділом II цього Порядку.

Порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства врегульований положеннями розділу IV Порядку № 215, які об`єднані в такі групи: пункти 89-91 «Порядок провадження за заявами про встановлення або оформлення належності до громадянства України», пункти 92-97 «Порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України, рішення за якими приймаються територіальними органами Державної міграційної служби України», пункти 98-100 «Порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України, рішення за якими приймаються дипломатичними представництвами та консульськими установами України», пункти 101-105 «Порядок розгляду Державною міграційною службою України, її територіальними органами та територіальними підрозділами заяв і подань з питань громадянства України, рішення за якими приймає Президент України», пункти 106-109 «Порядок розгляду Міністерством закордонних справ України, дипломатичними представництвами та консульськими установами України заяв і подань з питань громадянства України, рішення за якими приймає Президент України»; пункти 110-112 «Порядок розгляду заяв і подань з питань громадянства Комісією при Президентові України з питань громадянства»; пункти 113-116 «Прийняття Президентом України рішень з питань громадянства України».

Згідно з положеннями пункту 112 Порядку № 215 загальний строк розгляду заяв і подань про прийняття до громадянства України або припинення громадянства України не повинен перевищувати одного року з дня їх надходження.

Аналіз положень та структури розділу IV Порядку № 215 дає підстави погодитись з висновком суду першої інстанції, що пункт 112 згаданого Порядку визначає саме загальний строк розгляду заяв і подань про прийняття до громадянства України або припинення громадянства України Комісією.

За пунктом 111 Порядку № 215 Комісія перевіряє: відповідність оформлення поданих документів вимогам законодавства України; підтвердження документами виконання умов прийняття особи до громадянства України та виходу особи з громадянства України, а також наявності підстав для втрати особою громадянства України; відсутність підстав, за наявності яких прийняття особи до громадянства України або припинення особою громадянства України не допускається.

За результатами розгляду Комісія приймає рішення про внесення пропозицій Президентові України щодо задоволення заяв про прийняття до громадянства України, про вихід з громадянства України, подань про втрату громадянства України та документів про припинення громадянства України за підставами, передбаченими міжнародними договорами України.

У разі прийняття Комісією рішення про відсутність підстав для задоволення Президентом України заяв про прийняття до громадянства України, про вихід із громадянства України, подань про втрату громадянства України, документів про припинення громадянства України за підставами, передбаченими міжнародними договорами України, Комісія повертає зазначені матеріали відповідно до Державної міграційної служби України чи Міністерства закордонних справ України разом із копією такого рішення.

Відповідно до пункту 113 Порядку № 215 рішення про прийняття особи до громадянства України або припинення особою громадянства України приймає Президент України. Прийняття до громадянства України або припинення громадянства України здійснюється шляхом видання указів Президента України.

Пункти 114-116 Порядку № 215 врегульовують порядок надсилання рішення Президента України про прийняття особи до громадянства України або припинення громадянства України та повідомлень про зазначене рішення уповноваженими суб`єктами.

Отож в аспекті викладеного можна констатувати, що Порядок № 215 визначає загальний строк розгляду заяв і подань про прийняття особи до громадянства України або припинення громадянства України Комісією, який обчислюється з моменту їх надходження та до якого не входить стадія видання Президентом України указів про прийняття особи до громадянства України або припинення громадянства України.

Правила Порядку № 215 і будь-якого іншого законодавчого акта станом на час виникнення спірних правовідносин не містили жодних вимог, які б визначали конкретні строки видання Президентом України указу про прийняття особи до громадянства України.

7. За пунктом 26 частини першої статті 106 Конституції України Президент України має повноваження на прийняття рішення [кількох рішень] про: 1) прийняття до громадянства України; 2) припинення громадянства України, 3) надання притулку в Україні. За частиною другою цієї статті Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України, зокрема, з питань громадянства видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.

Згідно з пунктом 1 статті 22 Закону № 2235-III Президент України приймає рішення і видає укази відповідно до Конституції України і цього Закону про прийняття до громадянства України і про припинення громадянства України.

В усіх цих питаннях Президент України діє, приймає відповідні рішення й за наслідками розгляду видає (або не видає) відповідні акти.

Приймати рішення і видавати указ відповідно до Конституції України і Закону № 2235-III про прийняття і про припинення громадянства України є не окремими видами повноважень Президента України, а їх складовими, взаємозалежними, послідовними й похідними частинами.

Не є вагомими й переконливими доводи апеляційної скарги про обов`язок Президента України прийняти рішення на підставі пропозиції Комісії, до того ж бажано позитивне для автора цієї апеляційної скарги, позаяк за точним розумінням Конституції України і Закону № 2235-III глава держави, реалізуючи надані йому повноваження, уповноважений приймати рішення і видавати акти про прийняття до громадянства України та про припинення громадянства України.

Використання у наведених актах такого формулювання, як «прийняття рішення», та необхідність видання відповідачем із цього приводу спеціального акта (указу) свідчить про необхідність здійснення ним аналітичної діяльності шляхом проведення оцінки законності й обґрунтованості такого рішення. У протилежному ж випадку законодавець міг би передбачати інше формулювання, наприклад, «підписання рішення».

За цими положеннями Президент України не може проігнорувати сам розгляд звернення особи про прийняття до громадянства або про припинення громадянства України, але водночас не обтяжений часовими межами та обов`язком на прийняття рекомендованого йому Комісією варіанта рішення.

8. Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

У світлі встановлених фактичних обставин цієї справи Велика Палата Верховного Суду погоджується з тим, що суд першої інстанції правильно й точно визначив суть, межі та спрямованість спору, характер спірних правовідносин, юридичну природу заявлених позивачкою вимог та кореспондуючих їм підстав і повноважень, встановлених Конституцією та законами України, до яких має вдаватися відповідач у разі їхнього заявлення.

Висновки суду не містять ознак, які б дозволяли їх сприймати й оцінювати як незаконні, необґрунтовані чи досліджені з істотним порушенням вимог процесуального закону.

Доводи апеляційної скарги ОСОБА_1 не підривають довіри до законності й обґрунтованості оскаржуваного судового рішення й спростовуються нижченаведеними мотивами.

9. З матеріалів справи вбачається, що заява про вихід з громадянства України ОСОБА_1 після здійснення перевірок і відповідних процедур МЗС України надіслана Комісії для подальшого розгляду 30 жовтня 2023 року та станом на січень 2024 року перебувала на попередньому опрацюванні у цій Комісії.

Водночас, як слушно зауважив суд першої інстанції, позивачка звернулась із цим позовом до Верховного Суду як суду першої інстанції 26 червня 2024 року, тобто до спливу строку розгляду заяв і подань про прийняття особи до громадянства України або припинення громадянства України, визначеного пунктом 112 Порядку № 215 для Комісії, зазначивши підставою позову саме недотримання Президентом цього строку.

За встановлених у цій справі обставин, беручи до уваги, що судовому захисту підлягає тільки порушене на момент звернення до суду право позивачки, Велика Палата Верховного Суду переконалася, що невчинення Президентом України дій щодо видання указу про припинення громадянства України ОСОБА_1 наразі не має характеру протиправної бездіяльності та не може бути визнане такою. Це свідчить також і про брак підстав для задоволення позовної вимоги про зобов`язання відповідача видати відповідний указ.

Як правильно встановив суд першої інстанції, доводи позивачки про необхідність винесення рішення Президентом України у строк, встановлений пунктом 112 Порядку № 215, є хибними, оскільки його дія не поширюється на спірні правовідносини. Якщо [ймовірно] існують обставини про порушення загальних строків розгляду заяви позивачки про припинення громадянства України, встановлених пунктом 112 Порядку № 215, то вони можуть стосуватися лише дій інших суб`єктів, які мають дотримуватися правил цього пункту. Але вкотре треба нагадати, вони не поширюються на дії Президента України в цій сфері відносин, а отже, не входять до предмета доказування у межах цієї справи. Тому Велика Палата Верховного Суду відхиляє доводи позивачки щодо порушення відповідних строків.

Після оцінки обґрунтованості рішення суду першої інстанції в межах доводів, наведених позивачкою в її апеляційній скарзі, Велика Палата Верховного Суду вважає, що цей суд правильно вирішив, що нема правових підстав для задоволення позову ОСОБА_1 .

10. Велика Палата Верховного Суду визнає, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права і нема причин для втручання в нього.

Окремо потрібно додати, що твердження апеляційної скарги, головно, фактично дублюють доводи позовної заяви, які суд першої інстанції визнав безпідставними і необґрунтованими та навів для цього відповідні мотиви. В апеляційній скарзі ці твердження не містять підстав чи суджень, що зобов`язували б поглянути на спірні відносини по-іншому й визнати їх достатніми для втручання в судове рішення.

Інші доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду і не містять жодних вагомих підстав для визнання рішення суду першої інстанції протиправним, необґрунтованим і таким, що підлягає скасуванню.

11. За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

У цій справі суд першої інстанції правильно застосував норми матеріального права, не допустив порушень процесуального права і ухвалив законне й обґрунтоване рішення про відмову в задоволенні позову.

Як згадано вище у цій постанові, наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують правових висновків рішення колегії суддів Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 25 липня 2024 року.

Отже, апеляційна скарга ОСОБА_1 задоволенню не підлягає.

Керуючись статтями 243 266 315 316 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від

25 липня 2024 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач М. І. Гриців

Судді: О. О. Банасько В. В. Король

О. Л. Булейко С. Ю. Мартєв

Ю. Л. Власов С. О. Погрібний

І. А. Воробйова І. В. Ткач

Ж. М. Єленіна О. С. Ткачук

І. В. Желєзний Н. В. Шевцова

Л. Ю. Кишакевич