Історія справи

Постанова ВП ВС від 15.05.2019 року у справі №808/4168/17
Ухвала КАС ВП від 07.10.2018 року у справі №808/4168/17

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

15 травня 2019 року

м. Київ

Справа № 808/4168/17

Провадження № 11-1533апп18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Золотнікова О. С.,

суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.

розглянула у порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Запорізької обласної ради, третя особа - директор Комунального закладу «Запорізький академічний обласний український

музично-драматичний театр імені В. Г. Магара» Запорізької обласної ради ОСОБА_2 , про визнання протиправними та скасування рішень

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 21 серпня 2018 року

(судді Божко Л. А., Лукманова О. М., Дурасова Ю. В.),

У С Т А Н О В И Л А :

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Запорізької обласної ради, третя особа - директор Комунального закладу «Запорізький академічний обласний український музично-драматичний театр імені В. Г. Магара» Запорізької обласної ради (далі - театр імені В. Г. Магара) ОСОБА_2 , у якому просив:

- визнати протиправним і скасувати рішення конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду директора театру імені В. Г. Магара, оформлене протоколом від 14 лютого 2017 року № 2;

- визнати протиправним і скасувати рішення відповідача від 06 квітня 2017 року № 05 «Про призначення ОСОБА_2 директором Комунального закладу «Запорізький академічний обласний український музично-драматичний театр імені В. Г. Магара» Запорізької обласної ради».

2. Позов мотивовано тим, що рішенням Запорізької обласної ради

від 15 грудня 2016 року № 7 оголошено конкурсний добір на посаду директора театру імені В. Г. Магара.

3. Для проведення цього конкурсу розпорядженням заступника голови Запорізької обласної ради було затверджено персональний склад конкурсної комісії, проте це розпорядження визнано протиправним постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 19 квітня 2017 року у справі № 808/594/17. При цьому зазначеним судовим рішенням установлено втручання кандидата ОСОБА_2 на посаду директора театру імені В. Г. Магара у формування конкурсної комісії, порушення при формуванні персонального складу комісії від громадських організацій, упередженість членів конкурсної комісії.

4. Позивач також брав участь у конкурсному доборі на посаду директора театру імені В. Г. Магара, тому вважає порушеними свої права як кандидата на цю посаду, а проведений конкурсний добір та його результати - недійсними з огляду на обставини, встановлені судовим рішенням у справі № 808/594/17.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

5. Запорізький окружний адміністративний суд рішенням від 23 квітня 2018 року позов задовольнив.

6. Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд постановою

від 21 серпня 2018 року рішення суду першої інстанції скасував, провадження у справі закрив.

7. Рішення суду апеляційної інстанції мотивовано тим, що спір у цій справі не має ознак публічно-правового. При цьому суд посилався на постанову пленуму Вищого адміністративного суду України від 20 травня 2013 року № 8, відповідно до пункту 34 якої відносини з приводу призначення чи звільнення директора комунального підприємства, установи чи організації є трудовими; видання відповідного акта органом місцевого самоврядування не змінює правової природи цих відносин; спори, які виникають з приводу призначення чи звільнення директора комунального підприємства, установи чи організації, не належать до юрисдикції адміністративних судів.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

8. У касаційній скарзі ОСОБА_1 просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

9. Зазначає, що суд апеляційної інстанції, закриваючи провадження у справі, порушив норми матеріального та процесуального права. Касатор, серед іншого, вважає, що спір у цій справі є публічно-правовим, при цьому посилається на пункт 9 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), відповідно до якого юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковим для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб.

Позиція інших учасників справи

10. У відзиві на касаційну скаргу третя особа просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

11. Зазначає, що суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про необхідність закриття провадження у справі, оскільки спір підлягає розгляду за правилами цивільного судочинства.

12. Третя особа також указує, що відповідачем при проведенні конкурсу на посаду директора театру було дотримано вимоги статті 212 Закону України «Про культуру», що свідчить про відсутність порушень прав позивача. Також зазначає, що відповідач, приймаючи оскаржуване рішення про призначення ОСОБА_2 на посаду директора театру імені В. Г. Магара, діяв правомірно та відповідно до вимог чинного законодавства.

13. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу також просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

14. Вказує на те, що спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби охоплюють увесь спектр спорів, що виникають у відносинах публічної служби. Водночас до цієї категорії не належать трудові спори стосовно призначення/звільнення керівників та інших працівників комунальних підприємства, установ, організацій. Оскільки спірні правовідносини між сторонами склалися унаслідок прийняття відповідачем рішення щодо призначення керівника театру імені В. Г. Магара, то цей спір має розглядатися у порядку цивільного судочинства.

Рух касаційної скарги

15. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою

від 22 листопада 2018 року відкрив провадження за касаційною скаргою

ОСОБА_1 , а ухвалою від 19 грудня 2018 року призначив цю справу до розгляду.

16. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою

від 20 грудня 2018 року передав указану справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС, оскільки учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.

17. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 21 січня 2019 року прийняла та призначила цю справу до розгляду в порядку письмового провадження.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

18. Рішенням Запорізької облради від 15 грудня 2016 року № 7 «Про оголошення конкурсу на посади керівників комунальних закладів культури, що є об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області» оголошено конкурс на посаду директора театру імені В. Г. Магара.

19. Також 15 грудня 2016 року відповідачем прийнято рішення № 9, яким постановлено:

- затвердити Порядок проведення конкурсного добору керівника комунального закладу культури, що є об`єктом спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області;

- доручити голові облради (особі, яка виконує його повноваження) забезпечити організацію та проведення конкурсного добору керівника комунального закладу культури, що є об`єктом спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області, а також роботу конкурсної комісії, ухвалюючи відповідні рішення шляхом видання розпоряджень (у разі, але не виключно) про: оголошення конкурсу на посаду керівника комунального закладу культури, що є об`єктом спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області; затвердження персонального складу конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду керівника комунального закладу культури, що є об`єктом спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області (за потреби).

20. Рішенням конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду директора театру імені В. Г. Магара, оформленим протоколом від 14 лютого 2017 року № 2, ОСОБА_2 визначено переможцем цього конкурсного добору.

21. Рішенням Запорізької обласної ради від 06 квітня 2017 року № 5 ОСОБА_2 призначено на посаду директора театру імені В. Г. Магара з укладенням з ним контракту строком на п`ять років.

22. Не погодившись із рішеннями відповідача, прийнятими за результатами проведення конкурсу, позивач звернувся до суду із цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування

23. Згідно із частиною першою статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

24. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

25. Також пунктом 7 частини першої статті 4 КАС визначено, що суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

26. Згідно з пунктом 9 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб.

27. Пунктом 20 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються в установленому законом порядку питання щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників.

28. Відповідно до частини першої статті 21 Закону України «Про культуру» керівники державних та комунальних закладів культури призначаються на посаду шляхом укладення з ними контракту строком на п`ять років за результатами конкурсу.

29. Статтею 212 Закону України «Про культуру» визначено, що кандидатів на посаду керівника державного чи комунального закладу культури визначає конкурсна комісія за результатами відкритого та публічного конкурсного добору на зайняття цієї посади. Організацію та проведення конкурсного добору, а також роботу конкурсної комісії забезпечує орган управління.

30. Порядок конкурсного добору керівника державного чи комунального закладу культури також установлений статтею 212 Закону України «Про культуру».

31. При цьому статтею 211 цього Закону визначено, що органом управління є орган, що відповідно до статутних документів здійснює управління державним чи комунальним закладом культури, а саме центральний орган виконавчої влади, орган влади Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування.

32. З наведених норм можна зробити висновок, що питання призначення на посаду керівника комунального закладу культури є виключною компетенцією органу місцевого самоврядування, а відповідне рішення конкурсної комісії про таке призначення є рішенням конкурсної комісії в розумінні пункту 9 частини першої статті 19 КАС.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

33. З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає помилковим висновок суду апеляційної інстанції про те, що спір у цій справі не є публічно-правовим та повинен розглядатися за правилами цивільного судочинства.

34. Оскільки предметом спору у цій справі є рішення конкурсної комісії, яке є обов`язковим для органу місцевого самоврядування та має вплив на багатьох

осіб - членів відповідної територіальної громади, у спільній власності якої перебуває такий заклад культури, а не подальші трудові відносини призначеного керівника комунального закладу культури, то такий спір повинен бути вирішений за правилами адміністративного судочинства.

35. Разом з тим посилання суду апеляційної інстанції на постанову пленуму Вищого адміністративного суду України від 20 травня 2013 року № 8, відповідно до якої відносини з приводу призначення чи звільнення директора комунального підприємства, установи чи організації є трудовими, не можуть братися до уваги Великою Палатою Верховного Суду з огляду на таке.

36. Положення пункту 9 частини першої статті 19 КАС є новелою адміністративно-процесуального законодавства, оскільки розгляд такої категорії спорів віднесено

до адміністративної юрисдикції у зв`язку зі змінами до цього кодексу, які набрали чинності 15 грудня 2017 року.

37. При цьому позивач звернувся до адміністративного суду з цим позовом

22 грудня 2017 року, тобто в період дії пункту 9 частини першої статті 19 КАС, відтак суд апеляційної інстанції помилково зазначив, що спір у цій справі не має ознак публічно-правового, пославшись на постанову пленуму Вищого адміністративного суду України.

38. Отже, доводи касатора щодо належності цієї справи до юрисдикції адміністративних судів знайшли своє підтвердження під час її розгляду в суді касаційної інстанції.

39. Водночас решті наведених у касаційній скарзі доводів Велика Палата Верховного Суду не надає оцінку з огляду на те, що такі доводи стосуються суті спору, натомість суд касаційної інстанції не може надавати оцінку фактичним обставинам справи, які не були предметом перегляду в суді апеляційної інстанції.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

40. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС (у чинній редакції) суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу для продовження розгляду.

41. За правилами частини першої статті 353 КАС (у чинній редакції) підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Висновки щодо розподілу судових витрат

42. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

43. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 2, 19, 345, 349, 353, 356, 359 КАС, Велика Палата Верховного Суду

П О С Т А Н О В И Л А :

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

2. Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду

від 21 серпня 2018 року скасувати.

3. Справу за позовом ОСОБА_1 до Запорізької обласної ради, третя особа - директор Комунального закладу «Запорізький академічний обласний український музично-драматичний театр імені В. Г. Магара» Запорізької обласної ради ОСОБА_2 , про визнання протиправними та скасування рішень - направити для продовження розгляду до Третього апеляційного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. С. ЗолотніковСудді: Н. О. Антонюк О. Б. Прокопенко С. В. Бакуліна Л. І. Рогач В. В. Британчук І. В. Саприкіна Д. А. Гудима О. М. Ситнік В. С. Князєв В. Ю. Уркевич Л. М. Лобойко О. Г. Яновська Н. П. Лященко

Відповідно до частини третьої статті 355 КАС постанова оформлена суддею

Князєвим В. С.