Історія справи

Постанова ВП ВС від 18.05.2020 року у справі №9901/36/19
Ухвала КАС ВП від 22.01.2019 року у справі №9901/36/19
Ухвала КАС ВП від 02.12.2019 року у справі №9901/36/19

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

7 травня 2020 року

м. Київ

Справа № 9901/36/19

Провадження № 11-613заі19

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Прокопенка О. Б.,

суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Князєва В. С., Лященко Н. П., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії та відшкодування моральної шкоди

за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 17 квітня 2019 року (судді Хохуляк В. В., Бившева Л. І., Васильєва І. А., Пасічник С. С., Юрченко В. П.),

УСТАНОВИЛА:

18 січня 2019 року ОСОБА_1 подала до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції позов, у якому просила:

- визнати протиправною бездіяльність ВРП, яка полягає в незаконному ухиленні від здійснення впродовж більше року розгляду дисциплінарної скарги ОСОБА_1 від 28 грудня 2017 року стосовно судді Верховного Суду (Касаційного цивільного суду) Ситнік О. М.;

- зобов`язати ВРП вчинити дії щодо проведення дисциплінарного провадження стосовно зазначеного судді за скаргою ОСОБА_1 від 28 грудня 2017 року - попередньої перевірки дисциплінарної скарги;

- стягнути з відповідача на користь позивачки 4 тис. грн на відшкодування моральної шкоди.

Обґрунтовуючи позов,ОСОБА_1 зазначила, що 28 грудня 2017 року вона подала до ВРП скаргу щодо дисциплінарного проступку судді Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ Ситнік О. М., яка у 2015 році прийняла завідомо протиправне рішення у вигляді ухвали від 11 листопада 2015 року про відмову у відкритті касаційного провадження, чим незаконно відмовила позивачці в доступі до правосуддя, колегіального розгляду касаційної скарги.

На переконання ОСОБА_1 , ВРП незаконно ухиляється від здійснення розгляду дисциплінарної скарги щодо судді Ситнік О. М. , адже станом на січень 2019 року скарга відповідачем протиправно не розглянута. Так, на день подання позову не проведено попередню перевірку дисциплінарної скарги у строк, передбачений регламентом ВРП, який не повинен перевищувати 45 днів з дня надходження скарги.

ОСОБА_1 зазначила про порушення своїх прав та охоронюваних законом інтересів внаслідок протиправної бездіяльності ВРП, що, у свою чергу, завдало їй моральних страждань, які полягають у втраті нормальних життєвих зв`язків. Оскільки протиправна поведінка відповідача принижує честь і гідність позивачки як фізичної особи, а бездіяльність ВРП унеможливила функціонування особистості позивачки на конституційних засадах, то згідно зі статтею 56 Конституції України вона має право на відшкодування моральної шкоди за рахунок відповідача.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 17 квітня 2019 року в задоволенні позовуОСОБА_1 відмовив.

Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність підстав вважати, що ВРП допустила протиправну бездіяльність, дії відповідача відповідають критеріям, визначеним частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).

Не погодившись із такими висновками суду першої інстанції, ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення цього суду та ухвалити нове - про задоволення позову.

Скарга мотивована неповним з`ясуванням судом першої інстанції обставин справи, недоведеністю обставин, що мають значення для справи, які суд визнав встановленими, та невідповідністю висновків суду обставинам справи.

Так, ОСОБА_1 посилається на те, що жодних належних та допустимих доказів на підтвердження поважності причин, що спричинили несвоєчасний розгляд її скарги, ВРП не надано, а судом - не зазначено. Протиправна бездіяльність ВРП в особі її члена ОСОБА_3 є очевидною, адже його завантаженість та неможливість провести попередню перевірку у встановлений законодавством строк спростовується тим, що скарга, подана пізніше, була ним розглянута. Крім того, позивачка зазначає, що не може бути безмежним розумний строк перевірки та вивчення дисциплінарної скарги, оскільки на час її подання було встановлено 45-денний строк проведення такої перевірки.

У відзиві на апеляційну скаргу ВРП просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, посилаючись на те, що зазначене рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права, з урахуванням правильно встановлених обставин справи, а правові висновки суду першої інстанції апеляційною скаргою не спростовані.

Надаючи оцінку доводам учасників справи, Велика Палата керується таким.

Згідно із частиною другою статті 2 КАС у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Статтею 107 Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 1402-VIII) передбачено право на звернення з дисциплінарною скаргою щодо судді. Так, згідно із указаною статтею, право на звернення зі скаргою щодо дисциплінарного проступку судді (дисциплінарною скаргою) має будь-яка особа. Громадяни здійснюють зазначене право особисто або через адвоката, юридичні особи - через адвоката, органи державної влади та органи місцевого самоврядування - через своїх керівників або представників.

Відповідно до статті 108 Закону № 1402-VIII дисциплінарне провадження щодо судді здійснюють дисциплінарні палати ВРП у порядку, визначеному Законом України «Про Вищу раду правосуддя», з урахуванням вимог цього Закону.

За Законом України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 1798-VIII) ВРП забезпечує здійснення дисциплінарним органом дисциплінарного провадження щодо судді; утворює органи для розгляду справ щодо дисциплінарної відповідальності суддів; розглядає скарги на рішення відповідних органів про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді чи прокурора.

Статтею 42 зазначеного Закону передбачено, що дисциплінарні провадження щодо суддів здійснюють Дисциплінарні палати ВРП. Дисциплінарне провадження включає:

1) попереднє вивчення та перевірку дисциплінарної скарги;

2) відкриття дисциплінарної справи;

3) розгляд дисциплінарної скарги та ухвалення рішення про притягнення або відмову в притягненні судді до дисциплінарної відповідальності.

Дисциплінарне провадження здійснюється у розумний строк. Строки здійснення дисциплінарного провадження визначаються цим Законом та регламентом ВРП (частина четверта статті 42).

Відповідно частини першої статті 43 Закону № 1798-VIII член Дисциплінарної палати, визначений для попередньої перевірки відповідної дисциплінарної скарги (доповідач):

1) вивчає дисциплінарну скаргу і перевіряє її відповідність вимогам закону та наявність підстав для залишення без розгляду дисциплінарної скарги чи відмови у відкритті дисциплінарної справи;

2) за наявності підстав, визначених пунктами 1-5 частини першої статті 44 цього Закону, - повертає дисциплінарну скаргу скаржнику;

3) за наявності підстав, визначених пунктом 6 частини першої чи частиною другою статті 44 цього Закону, - передає скаргу на розгляд Дисциплінарної палати для ухвалення рішення щодо залишення без розгляду та повернення її скаржнику або відкриття дисциплінарної справи;

4) за відсутності підстав для залишення без розгляду та повернення дисциплінарної скарги -збирає у разі необхідності інформацію, документи, інші матеріали для перевірки викладених у скарзі обставин та складає вмотивований висновок з пропозицією про відкриття чи відмову у відкритті дисциплінарної справи.

Висновок доповідача разом із дисциплінарною скаргою та зібраними у процесі попередньої перевірки матеріалами передається на розгляд Дисциплінарної палати (частина друга статті 42Закону № 1798-VIII).

Таким чином, перед відкриттям дисциплінарного провадження відповідний член Дисциплінарної палати здійснює перевірку поданої скарги на відповідність вимогам статей 43-46 згаданого вище Закону та встановлює можливість складення висновку з пропозицією про відкриття чи відмову у відкритті дисциплінарної справи або наявність підстав для залишення без розгляду та повернення такої скарги.

Строк проведення попередньої перевірки дисциплінарної скарги на час її подання ОСОБА_1 (28 грудня 2017 року) визначався пунктом 12.3 Регламенту ВРП, затвердженого рішенням ВРП від 24 січня 2017 року № 52/0/15-17, який відповідно до цієї норми не повинен був перевищувати сорока п`яти днів з дня її отримання доповідачем.

Як установлено в ході розгляду справи, подана ОСОБА_1 скарга щодо дисциплінарного проступку судді Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ Ситнік О. М. зареєстрована у ВРП 28 грудня 2017 року. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу матеріалів між членами ВРП від 28 грудня 2017 зазначену скаргу розподілено члену ВРП ОСОБА_3

6 лютого 2018 року, тобто до закінчення встановленого на час подання скарги 45-денного строку попередньої перевірки, ВРП, до повноважень якої Законом № 1798-VIII також віднесено врегулювання шляхом затвердження регламенту розгляду процедурних питаньздійснення нею повноважень, прийняла рішення № 368/0/15-18, яким до пункту 12.3 її Регламенту внесено зміни та визначено, що попередня перевірка дисциплінарної скарги здійснюється доповідачем у розумний строк.

Ухвалою Першої Дисциплінарної палати ВРП від 26 липня 2019 року № 1965/1дп/15-19 відмовлено у відкритті дисциплінарної справи за скаргою ОСОБА_1 .

Станом на час подання позову дисциплінарна скарга ОСОБА_1 не була розглянута та перебувала у процесі попередньої перевірки членом ВРП (доповідачем ОСОБА_3 ) і така перевірка згідно з наведеною нормою, чинною на час її здійснення, мала бути проведена в розумний строк.

Надаючи оцінку тому, чи свідчить про протиправну бездіяльність ВРП незакінчення членом ВРП попередньої перевірки скарги ОСОБА_1 у межах 45-денного строку, а також дотриманню розумного строку для її проведення в цій справі, слід звернути увагу на те, що Велика Палата Верховного Суду в постанові від 19 квітня 2018 року (справа № 11-138заі18) висловила позицію, згідно з якою «протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень слід розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов`язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів особи.

Самі по собі строки поза зв`язком із конкретною правовою ситуацією, набором фактів, умов та обставин, за яких розгорталися події, не мають жодного значення. Сплив чи настання строку набувають (можуть набути) правового сенсу в сукупності з подіями або діями, для здійснення чи утримання від яких встановлюється цей строк».

Так, необхідність дотримання розумного строку при вирішенні судових справ згадується й у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Для встановлення розумності строку розгляду конкретної справи Європейський суд з прав людини (наприклад, рішення від 27 червня 2000 року у справі «Фрідлендер проти Франції») виробив у своїй практиці кілька критеріїв, а саме: складність справи; поведінка скаржника; поведінка судових та інших державних органів; важливість предмета розгляду для заявника. Суд у своїй практиці неодноразово відзначав, що такий критерій є суб`єктивним і має трактуватись у кожному випадку залежно від певних обставин.

Обґрунтовуючи причини тривалого перебування на попередньому розгляді ВРП поданої ОСОБА_1 дисциплінарної скарги, відповідач відзначив значну завантаженість у роботі членів ВРП, зокрема, за даними автоматизованої системи діловодства до члена ВРП (Вищої ради юстиції) ОСОБА_3 протягом 2016-2018 років та січня 2019 року надійшло 2917 справ і матеріалів з питань, що відносяться до повноважень ВРП (Вищої ради юстиції), з них 2706 скарг щодо дисциплінарного проступку судді.

За окреслений період проведено 219 засідань ВПР (Вищої ради юстиції), на яких було розглянуто понад 9100 питань, з них у 62 засіданнях ОСОБА_3 був доповідачем більше ніж у 240 питаннях. Також протягом вказаного періоду проведено 137 засідань Дисциплінарної секції Вищої ради юстиції та Першої Дисциплінарної палати ВРП, на яких було розглянуто понад 5400 питань, з них у 68 засіданнях ОСОБА_3 був доповідачем більше ніж у 330 питаннях.

Крім того, з 28 грудня 2017 року (дня отримання дисциплінарної скарги) по 1 лютого 2019 року до члена ВРП ОСОБА_3 надійшло 1557 справ і матеріалів з питань, що відносяться до повноважень ВРП, з них 1462 скарги щодо дисциплінарного проступку судді. У вказаний період до ВРП надійшло 24 749 справ і матеріалів з питань, що відносяться до її повноважень, з них 21 683 - скарги щодо дисциплінарного проступку судді. Було проведено 104 засідання ВРП, на яких було розглянуто понад 3000 питань, з них у 30 засіданнях ОСОБА_3 був доповідачем більше ніж у 85 питаннях. Також протягом вказаного періоду проведено 47 засідань Першої Дисциплінарної палати ВРП, на яких було розглянуто понад 1420 питань, з них у 38 засіданнях ОСОБА_3 був доповідачем більше ніж у 200 питаннях.

У контексті викладеного, не заперечуючи необхідність дотримання розумного строку при здійсненні попередньої перевірки дисциплінарних скарг, а також правомірні очікування скаржників щодо вирішення поданих ними заяв у кінцевому результаті, Велика Палата Верховного Суду вважає, що ВРП доведено наявність об`єктивних обставин, які мали безпосередній вплив на швидкість і терміни опрацювання членом ВРП матеріалів, що надходять до нього на розгляд, адже надмірно високе навантаження на члена ВРП безумовно створює реальні перешкоди у вжитті заходів щодо оперативного розгляду заяв чи скарг у розумні строки.

Безпідставного, невиправданого затягування, невжиття необхідних заходів щодо розгляду дисциплінарної скарги ОСОБА_1 з боку відповідача у цій справі не встановлено.

Такі обставини не дають підстав для висновку про допущення відповідачем протиправної бездіяльності щодо розгляду дисциплінарної скарги ОСОБА_1 , отже, висновки суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позовних вимог у цій частині та відсутність передумов для відшкодування моральної шкоди, завданої протиправною бездіяльністю відповідача, зроблені за повного з`ясування судом обставин справи, що мають значення для її правильного вирішення, відповідають встановленим судом обставинам та ґрунтуються на правильному застосуванні норм права. Доводи, наведені в апеляційній скарзі, висновків суду не спростовують.

Велика Палата Верховного Суду також погоджується з рішенням суду щодо відмови в задоволенні позовних вимог про зобов`язання ВРП вчинити дії щодо проведення дисциплінарного провадження стосовно судді за скаргою ОСОБА_1 від 28 грудня 2017 року.

Так, відповідно до частини першої статті 1, частини першої статті 5 Закону № 1798-VIII ВРП є колегіальним, незалежним конституційним органом державної влади та суддівського врядування, який діє в Україні на постійній основі для забезпечення незалежності судової влади, її функціонування. ВРП складається з двадцяти одного члена. За приписами частини четвертої статті 21 цього Закону член ВРП у своїй діяльності є незалежним від будь-якого незаконного впливу, тиску або втручання. Зобов`язання ж ВРП чи її члена в судовому порядку за недопущення ними протиправної бездіяльності вчинити будь-які конкретні дії, пов`язані з дисциплінарним провадженням стосовно судді, та встановлення судом для відповідача порядку чи моменту вчинення таких дій у майбутньому може бути розтлумачене як втручання в діяльність ВРП, що заборонено законом.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315, частини першої статті 316 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що суд прийняв правильне і законне рішення, апеляційну скаргу ОСОБА_1 слід залишити без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 17 квітня 2019 року - без змін.

Керуючись статтями 243, 250, 266, 308, 315, 316, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 17 квітня 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. Б. ПрокопенкоСудді:Н. О. АнтонюкВ. С. Князєв Т. О. АнцуповаН. П. Лященко В. В. БританчукВ. В. Пророк Ю. Л. ВласовЛ. І. Рогач М. І. ГрицівО. С. Ткачук Д. А. ГудимаВ. Ю. Уркевич Ж. М. Єленіна