Історія справи

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

5 червня 2019 року

м. Київ

Справа № 367/5344/17

Провадження № 11-250апп19

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Прокопенка О. Б.,

суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Ірпінської міської ради Київської області (далі - Міськрада) про визнання неправомірною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 6 вересня 2018 року (судді Парінов А. Б., Беспалов О. О., Губська О. А.),

УСТАНОВИЛА:

У серпні 2017 року ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом, у якому просила:

- визнати незаконним та скасувати рішення 28 сесії VIIскликання Міськради від 23 лютого 2017 року № 1990-28-VІІ, яким було відмовлено в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,10 га у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд у АДРЕСА_1 );

- зобов`язати Міськраду прийняти рішення, яким відвести їй земельну ділянку в АДРЕСА_1 ) для індивідуального житлового будівництва відповідно до статті 118 Земельного кодексу України, пункту 20 частини першої статті 20 Закону України від 28 лютого 1991 року № 796-XII«Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (далі - Закон № 796-XII) та надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,10 га у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд у АДРЕСА_1).

Ірпінський міський суд Київської області рішенням від 10 травня 2018 року у задоволенні позову відмовив.

Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 6 вересня 2018 року рішення Ірпінського міського суду Київської області від 10 травня 2018 року скасував, провадження у справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки цю справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Не погодившись із рішенням суду апеляційної інстанції, ОСОБА_1 подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, просить постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 6 вересня 2018 року скасувати, а справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

На обґрунтування касаційної скарги ОСОБА_1 посилається на те, що цей спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки у цих правовідносинах відсутній спір про право між сторонами, а дослідженню підлягають виключно владні, управлінські рішення та дії відповідача, який у межах спірних правовідносин діє як суб`єкт владних повноважень.

На час розгляду справи заперечення (відзиви) на касаційну скаргу від учасників справи не надходили.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 31 жовтня 2018 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 , а ухвалою від 13 березня 2019 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС, оскільки позивач оскаржує рішення суду апеляційної інстанції з підстав порушенням правил предметної юрисдикції.

Дослідивши матеріали справи, перевіривши в установлених статтею 341 КАС межах наведені в касаційній скарзі аргументи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.

Суди попередніх інстанцій установили, що ОСОБА_1 відповідно до: посвідчення серії НОМЕР_1 від 14 січня 2008 року має право на пільги, встановлені законодавством України для ветеранів війни - учасників війни; посвідчення

серії НОМЕР_2 від 28 травня 2003 року має право на пільги, встановлені законодавством України для сімей померлих ветеранів війни;

посвідчення серії НОМЕР_3 від 28 вересня 1999 року має право на пільги та компенсації, встановлені Законом № 796-XII. Згідно з довідкою Київської обласної державної адміністрації від 22 січня 1997 року № 995 ОСОБА_1 є членом сім`ї померлого ОСОБА_2 - учасника ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС (категорія 1).

7 грудня 2017 року ОСОБА_1 як особа, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи (категорія 1), звернулася до Міськради із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з подальшим оформленням права власності (цільове призначення - будівництво та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд), розташованої за адресою: Київська область, АДРЕСА_1).

Рішенням 28 сесії VII скликання Міськради від 23 лютого 2017 року № 1990-28-VII позивачу було відмовлено в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,1000 га у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд у АДРЕСА_1 .

Підставою для відмови стала та обставина, що зазначена земельна ділянка знаходиться в комунальній власності Міськради з цільовим призначенням - землі загального користування (для облаштування дитячого та спортивного майданчика).

Апеляційним судом також було встановлено, що рішенням Міськради від 31 січня 2013 року № 2821-40-VI «Про надання дозволу Ірпінському виробничому Управлінню комунального господарства на розроблення проекту землеустрою щодо відведення в постійне користування земельної ділянки для облаштування дитячого та спортивного майданчиків в м. Ірпінь по вул. Толстого (біля садиби № 17)» дозволено Ірпінському виробничому Управлінню комунального господарства розробити проект землеустрою щодо відведення в постійне користування земельної ділянки площею 700 кв. м для облаштування дитячого та спортивного майданчиків у м. Ірпінь по вул. Толстого (біля садиби № 17).

Рішенням Міськради від 25 грудня 2014 року № 4506-63-4 «Про затвердження проекту землеустрою та надання земельних ділянок в постійне користування Ірпінському виробничому Управлінню комунального господарства для облаштування дитячого та спортивного майданчика в м. Ірпінь по вул. Толстого (біля садиби № 17)» затверджено проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок площею 0,0393 га (кадастровий номер НОМЕР_4) та 0,0307 га (кадастровий номер НОМЕР_5) в постійне користування Ірпінському виробничому Управлінню комунального господарства для облаштування дитячого та спортивного майданчиків за адресою: АДРЕСА_1); надано Ірпінському виробничому Управлінню комунального господарства в постійне користування земельні ділянки площею 0,0393 га та 0,0307 га (за рахунок земель Міськради, категорія зелені насадження загального користування) для облаштування дитячого та спортивного майданчику за адресою: АДРЕСА_1).

Вказані вище відомості підтверджуються витягом з державного земельного кадастру від 3 січня 2017 року щодо земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_7 , з якого вбачається, що земельна ділянка площею 0,0393 га за адресою: АДРЕСА_1 відноситься до земель загального користування (майдани, вулиці, проїзди, шляхи, набережні, пляжі, парки, сквери, бульвари, кладовища, місця знешкодження та утилізації відходів тощо) та перебуває у власності Міськради, вид використання земельної ділянки - для облаштування дитячого та спортивного майданчиків, категорія земель - землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення. Земельна ділянка перебуває у постійному користуванні Ірпінського виробничого Управління комунального господарства.

Також з витягу з державного земельного кадастру від 3 січня 2017 року щодо земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_4 вбачається, що земельна ділянка площею 0,0307 га за адресою: АДРЕСА_1 відноситься до земель загального користування (майдани, вулиці, проїзди, шляхи, набережні, пляжі, парки, сквери, бульвари, кладовища, місця знешкодження та утилізації відходів тощо) та перебуває у власності Міськради, вид використання земельної ділянки - для облаштування дитячого та спортивного майданчиків, категорія земель - землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення. Земельна ділянка перебуває у постійному користуванні Ірпінського виробничого Управління комунального господарства.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

Згідно із частиною першою статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

Як убачається з установлених судами фактичних обставин справи, спірні правовідносини обумовлені незгодою ОСОБА_1 з правомірністю рішення органу місцевого самоврядування про відмову у наданні їй дозволу на розробку проекту землеустрою щодо земельної ділянки, яка перебуває у постійному користуванні іншого суб`єкта, якому таке право надано цим органом місцевого самоврядування як розпорядником земель комунальної власності.

Отже, у цій справі існує спір про право на земельну ділянку, що виключає можливість його розгляду за правилами адміністративного судочинства, адже адміністративний суд позбавлений правових (законодавчих) можливостей установлювати (визнавати) належність права власності (постійного користування) на земельну ділянку.

За правилами пункту 1 частини першої статті 19 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Стаття 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК) передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.

Згідно з пунктом 10 частини першої статті 16 ЦК одним зі способів захисту цивільних прав та інтересів може бути визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

З наведеного можна зробити висновок про те, що правовідносини, які склалися між сторонами, є цивільно-правовими та не можуть бути предметом спору в адміністративному процесі, оскільки в цьому випадку є спір про право цивільне, а саме про визнання прав, свобод та інтересів, що виникають із земельних відносин.

Та обставина, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, не змінює правової природи спірних правовідносин та не робить цей спір публічно-правовим, оскільки вимоги позивача не стосуються захисту його прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин.

Визнання недійсним рішення відповідача впливає на права третьої особи, а тому в цьому випадку існує спір про право, що у свою чергу унеможливлює його розгляд у порядку адміністративного судочинства.

Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією майнових або особистих немайнових інтересів особи, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту її цивільних прав та інтересів.

При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Таким чином, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів.

Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних відносинах викладений, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 20 червня 2018 року у справі № 727/10968/17 (провадження № 11-524апп18), 3 квітня 2019 року у справі № 727/1002/17 (провадження № 11-1492апп18) відступати від якого немає підстав.

Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що спір у цій справі не має публічно-правового характеру та не відповідає нормативному визначенню адміністративної справи, а тому не підпадає під юрисдикцію адміністративних судів та повинен вирішуватися в порядку цивільного судочинства.

Наведені в касаційній скарзі мотиви та доводи не спростовують цих висновків.

При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу - без задоволення.

За правилами частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Оскільки закриття апеляційним судом провадження у цій справі відповідає правильному застосуванню норм матеріального та процесуального права, касаційну скаргу ОСОБА_1 слід залишити без задоволення, а постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 6 вересня 2018 року - без змін.

Керуючись статтями 243, 341, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 6 вересня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. Б. ПрокопенкоСудді: Н. О. Антонюк В. С. Князєв С. В. Бакуліна Л. М. Лобойко В. В. Британчук Н. П. Лященко Ю. Л. Власов В. В. Пророк М. І. Гриців Л. І. Рогач В. І. Данішевська О. М. Ситнік Ж. М. Єленіна О. С. Ткачук О. С. Золотніков В. Ю. Уркевич О. Р. Кібенко О. Г. Яновська