Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"30" липня 2015 р. м. Київ К/800/26974/14

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

Калашнікової О.В. Васильченко Н.В. Леонтович К.Г.

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Закарпатській області на постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 29 грудня 2010 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2014 року у справі №2а-4463/10/0770 за позовом Державного підприємства «Об'єднана дирекція будівництва водогосподарських об'єктів Закарпатської області» до Контрольно-ревізійного управління в Закарпатській області про визнання дій протиправними та скасування рішень, - ВСТАНОВИЛА:ДП «Об'єднана дирекція будівництва водогосподарських об'єктів Закарпатської області» звернулась в суд з позовом до Контрольно-ревізійного управління в Закарпатській області, в якому просила: визнати неправомірними дії Контрольно-ревізійного управління в Закарпатській області в особі посадових осіб - завідувача сектору контролю у сфері державних закупівель КРУ в Закарпатській області А.Д.Кушнірук та головного контролера-ревізора сектору контролю у сфері державних закупівель КРУ в Закарпатській області А.И.Гошко щодо висновків викладених в акті позапланової виїзної перевірки дотримання порядку процедур закупівель за державні кошти у ДП «Об'єднана дирекція будівництва водогосподарських об'єктів Закарпатської області»за період з 01.06.2009 по 25.10.2010 року від 25.10.2010 року №07-31/12 стосовно: завищення вартості виконаних робіт по трьох об'єктах (з врахуванням ПДВ) на загальну суму 385238,00грн., закупівлі за кошти державного бюджету робіт з порушенням Положення про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти - 3430,414,0 грн., скасувавши акт в цій частині; визнати неправомірними дії КРУ в Закарпатській області в особі посадових осіб -начальника відділу КРУ в Закарпатській області Кудрич С.О., заступника начальника відділу КРУ в Закарпатській області М.Ю.Гарбутяк, головного контролера-ревізора О.І.Фівгар, головного контролера-ревізора Н.Е.Тур, контролер-ревізор з питань будівництва АЛ.Рейхерт, контролер-ревізор з питань будівництва КРВ в Свалявському районі О.М.Малик, щодо висновків викладених в акті ревізії фінансово-господарської діяльності ДП «ОДБВО Закарпатської області»за період з 01.07.2009 по 30.06.2010 року від 02.11.2010 року №07-07/73 стосовно: зайво сплачених суб'єктам господарювання коштів державного бюджету внаслідок завищення вартості та обсягів виконаних робіт 6454774,0 грн., включення в акти приймання виконаних робіт КБ-2в за липепь-грудень 2009 року завищених витрат на перевезення працівників на суму 28776,0 грн., включення в акти виконаних робіт завищених трудовитрат на перевезення ґрунту на суму 45575,0 грн., нецільового використання бюджетних коштів в розмірі 3319(385,0 гри. закупівлі за кошти державного бюджету робіт з порушенням Положення про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти - 3430414,0 грн., скасувавши даний акт в частині зроблених висновків. Збільшуючи позовні вимоги , позивач просив також визнати незаконним та скасувати частини 2,3,4,10 листа-вимогу КРУ в Закарпатській області від 07.12 2010 року за № 07-07-6-14/7081 «Про направлення вимог щодо усунення виявлених перевіркою фінансових порушень» за результатами проведеної ревізії фінансово - господарської діяльності державного підприємства «Об'єднана дирекція будівництва водогосподарських об'єктів Закарпатської області» за період з 01.07.2009 по 30.06.2010 року від 02.11.2010 року за актом №07-07/73.

Постановою Закарпатського окружного адміністративного суду від 29 грудня 2010 року у справі №2а-4466/10/0770 за позовом ДП «Об'єднана дирекція будівництва водогосподарських об'єктів Закарпатської області» до КРУ в Закарпатській області про визнання дій протиправними та скасування рішень, постановлено визнати неправомірними дії Контрольно-ревізійного управління в Закарпатській області в особі посадових осіб - завідувача сектору контролю у сфері державних закупівель КРУ в Закарпатській області А.Д.Кушнірук та головного контролера-ревізора сектору контролю у сфері державних закупівель КРУ в Закарпатській області А.Й.Гошко щодо висновків, викладених в акті позапланової виїзної перевірки дотримання порядку процедур закупівель за державні кошти у Державному підприємстві «Об'єднана дирекція будівництва водогосподарських об'єктів Закарпатської області» за період з 01.06.2009 по 25.10.2010 року від 25.10.2010 року №07-31/12 стосовно завищення вартості виконаних робіт по трьох об'єктах (з врахуванням ПДВ) на загальну суму 385238 грн.; закупівлі за кошти державного бюджету робіт з порушенням Положення про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти - 3430414 грн.; та скасувати дані висновки в частині акту Контрольно-ревізійного управління в Закарпатській області від 25.10.2010 року № 07-31/12. Визнано неправомірними дії Контрольно-ревізійного управління в Закарпатській області в особі посадових осіб - начальника відділу Контрольно-ревізійного управління в Закарпатській області Кудрич С.О., заступника начальника відділу Контрольно-ревізійного управління в Закарпатській області М.Ю.Гарбутяк, головного контролера-ревізора О.І.Фівгар, головного контролера-ревізора Н.Е.Тур, контролер-ревізора з питань будівництва АЛ.Рейхерт, контролер-ревізора з питань будівництва КРВ в Свалявському районі О.М.Малик, щодо висновків, викладених в акті ревізії фінансово-господарської діяльності ДП «ОДБВО Закарпатської області» за період з 01.07.2009 по 30.06.2010 року від 02.11.2010 року №07-07/73 стосовно зайво сплачених суб'єктам господарювання коштів державного бюджету внаслідок завищення вартості та обсягів виконаних робіт 6454774 грн.; включення в акти приймання виконаних робіт КБ-2в за липень-грудень 2009 року завищених витрат на перевезення працівників на суму 28776 грн.; включення в акти виконаних робіт завищених трудовитрат на перевезення ґрунту на суму 45575 грн. нецільового використання бюджетних коштів в розмірі 3319385 грн.; закупівлі за кошти державного бюджету робіт з порушенням Положення про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти - 3430414 грн.; висновків про порушення та вимоги КРУ в Закарпатській області про відображення в бухгалтерському балансі за розрахунками за виконані роботи на суму 122666,4 грн. по об'єктах виконаних ПрАТ «Виноградівська ПМК-78»; висновків про порушення вимог п. 1 ст. 3, п. 1, п. 5 ст. 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», п. 3.5 Положення про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 24.05.1995 року № 88, п.8 Положення (Стандарту) бухгалтерського обліку, при відображенні природоохоронних об'єктів із сумою ПДВ, тоді як перед цим вони були передані експлуатуючим установам без ПДВ та несвоєчасно відображені в обліку операції по передачі експлуатуючим організаціям природоохоронних об'єктів, що призвело до завищення в обліку вартості основних засобів на суму 57582477 грн., висновку щодо завищення розміру адміністративних витрат на суму 71,33 грн. та скасувати дані висновки в частині акту Контрольно-ревізійного управління в Закарпатській області від 02.11.2010 року № 07-07/73. Визнано протиправним та скасовано пункти 2, 3, 4, 9 та 10 листа-вимоги Контрольно-ревізійного управління Закарпатської області від 07.12.2010 року за № 07-07-6-14/7081 «Про направлення вимог щодо усунення виявлених перевіркою фінансових порушень» за результатами проведеної ревізії фінансово - господарської діяльності державного підприємства «Об'єднана дирекція будівництва водогосподарських об'єктів Закарпатської області» за період з 01.07.2009 по 30.06.2010 року від 02.11.2010 року за актом №07-07/73. Визнано протиправною та скасовано лист-вимогу Контрольно-ревізійного управління Закарпатської області від 07.12.2010 року за № 07-07-6-14/7081 «Про направлення вимог щодо усунення виявлених перевіркою фінансових порушень» за результатами проведеної позапланової перевірки дотримання порядку проведення процедур закупівель за державні кошти у державного підприємства «Об'єднана дирекція будівництва водогосподарських об'єктів Закарпатської області» за період з 01.06.2009 по 30.06.2010 року від 25.10.2010 року за актом №07-31/12.

Ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2014 року залишено без змін постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 29 грудня 2010 року

Не погоджуючись із оскаржуваними судовими рішеннями, Державна фінансова інспекція в Закарпатській області звернулась до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове про відмову у задоволенні позову.

У зв'язку з відсутністю клопотань усіх осіб, які беруть участь у справі, про розгляд справи за їх участю, відповідно до пункту 1 частини 1 статті 222 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд касаційної скарги проводиться в порядку письмового провадження.

Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, проаналізувавши правильність застосування судами норм матеріального та процесуальною права, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, , з 22.10.2009 р. по 25.10.2010 р. (із призупиненнями з 24.07.2009 року по 19.10.2009 року, з 30.10.2009 р. по 21.04.2010 року, з 28.04.2010 р. по 01.07.2010 року та з 09.07.2010 року по 19.10.2010 року) проводилася позапланова виїзна перевірка дотримання порядку процедур закупівель за державні кошти у Державному підприємстві «Об'єднана дирекція будівництва водогосподарських об'єктів Закарпатської області» за період з 01.06.2009 по 25.10.2010 року. За наслідками проведення такої перевірки 25.10.2010 р. було складено Акт № 07-31 12 позапланової виїзної перевірки. У період з 06 серпня 2010 року по 26 жовтня 2010 року проводилася планова перевірка фінансово-господарської діяльності ДП «Об'єднана дирекція будівництва водогосподарських об'єктів Закарпатської області» за період з 01.07.2009 р. по 30.06.2010 р. За наслідками проведення такої перевірки 02.11.2010 р. було складено Акт № 07-07/73 ревізії фінансово-господарської діяльності ДП «Об'єднана дирекція будівництва водогосподарських об'єктів Закарпатської області» за період з 01.07.2009 р. по 30.06.2010 р.

За результатами вказаних перевірок та на підставі зазначених актів КРУ в Закарпатській області складені листи-вимоги від 07.12.2010 р. за № 07-07-6-14/7081 «Про направлення вимог щодо усунення виявлених перевіркою фінансових порушень».

Не погодившись із вимогами, які спрямовані на повернення використаних не за цільовим призначенням коштів та відшкодуванням збитків, ДП «Об'єднана дирекція будівництва водогосподарських об'єктів Закарпатської області» звернулась в суд з позовом до Контрольно-ревізійного управління в Закарпатській області про визнання дій протиправними та скасування рішень.

Частиною 2 ст.19 Конституції України та ч.3 ст.2 КАС України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст.2 Закону України «Про контрольно-ревізійну службу» (в редакції, яка діяла на час винекнення спірних правовідносин) головним завданням державної контрольно-ревiзiйної служби є здiйснення державного контролю за витрачанням коштiв i матерiальних цiнностей, їх збереженням, станом i достовiрнiстю бухгалтерського облiку i звiтностi в мiнiстерствах, вiдомствах, державних комiтетах, державних фондах, бюджетних установах, а також на пiдприємствах i в органiзацiях, якi отримують кошти з бюджетiв усiх рiвнiв та державних валютних фондiв, розроблення пропозицiй щодо усунення виявлених недолiкiв i порушень та запобiгання їм у подальшому.

Державний контроль здiйснюється у формi ревiзiй i перевiрок.

Ревiзiя - це метод документального контролю за фiнансово-господарською дiяльнiстю пiдприємства, установи, органiзацiї, дотриманням законодавства з фiнансових питань, достовiрнiстю облiку i звiтностi, спосiб документального викриття недостач, розтрат, привласнень та крадiжок коштiв i матерiальних цiнностей, попередження фiнансових зловживань. За наслiдками ревiзiї складається акт.

Відповідно до ст.10 Закону України «Про контрольно-ревізійну службу» пред'являти керiвникам та iншим службовим особам об'єктiв, що ревiзуються або перевiряються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження i використання державної власностi та фiнансiв, вилучати до бюджету виявленi ревiзiями або перевiрками прихованi i заниженi валютнi та iншi платежi, ставити перед вiдповiдними органами питання про припинення бюджетного фiнансування i кредитування, якщо отриманi пiдприємствами, установами та органiзацiями кошти i позички використовуються з порушенням чинного законодавства. У разі виявлення збитків, стягувати у доход держави кошти, одержанi мiнiстерствами, вiдомствами, державними комiтетами, державними фондами, пiдприємствами, установами i органiзацiями за незаконними угодами, без встановлених законом пiдстав та з порушенням чинного законодавства.

Аналізуючи встановлені судами попередніх інстанцій обставини у справі, суд касаційної інстанції приходить до висновку, що відповідачем - Державною фінансовою інспекцією в Закарпатській області пред'явлено вимоги, які вказують на виявлені збитки, їхній розмір та їх стягнення.

Відповідно до цього колегія суддів Вищого адміністративного суду України зазначає наступне.

Аналізуючи вищезазначені норми законодавства про контрольно-ревізійну службу, суд прийшов до висновку, що органу контрольно-ревізійної служби надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти вимоги щодо усунення таких правопорушень. Дана вимога спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган контрольно-ревізійної служби має право зазначити про їх наявність у вимозі, а також стягнути дані кошти в дохід держави дані кошти шляхом звернення до суду.

Проте, такі збитки не можуть бути примусово стягнуті з підконтрольної установи шляхом вимоги, вони відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу контрольно-ревізійної служби і правильність їх обчислення, як і наявність підстав для відшкодування, перевіряє суд, який розглядає відповідний позов, а не позов підконтрольної установи про визнання протиправною вимоги про відшкодування збитків, яка не породжує безпосередньо права чи обов'язки для цієї установи, оскільки обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Відповідно, вимоги органів контрольно-ревізійної служби, пов'язані з відшкодування збитків, не породжують прав та обов'язків для підконтрольної установи, а тому не підлягають скасуванню.

У зв'язку з цим суд приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення позову підконтрольної установи щодо неправомірності висновків та скасування вимоги органу державного фінансового контролю, адже така вимога не породжує безпосередньо прав та обов'язків для даних суб'єктів.

Згідно зі статтею 229 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанції та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені правильно і повно, але при цьому суди допустилися порушення норм матеріального права, що призвело до ухвалення незаконного рішення.

Зважаючи на те, що судами при розгляді справи правильно та повно встановлені фактичні обставини справи, однак при прийнятті рішення допущені порушення норм матеріального права, які призвели до помилки при постановленні судових рішень, а також те, що у справі не вимагається збирання або додаткова перевірка доказів, колегія суддів Вищого адміністративного суду України дійшла висновку про доцільність скасування постановлених у справі рішень та прийняття нової постанови про відмову у задоволенні позову.

Керуючись статтями 220, 222, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Каскаргу Державної фінансової інспекції в Закарпатській області - задовольнити.

Постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 29 грудня 2010 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2014 року - скасувати.

Прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову Державного підприємства «Об'єднана дирекція будівництва водогосподарських об'єктів Закарпатської області» до Контрольно-ревізійного управління в Закарпатській області про визнання дій протиправними та скасування рішень - відмовити.

Постанова набирає законної сили через 5 днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав передбачених ст.ст.237-239 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: