ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"28" березня 2017 р. місто Київ К/800/7856/16, К/800/7603/16

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Головуючої: Гончар Л.Я.,

Суддів: Шведа Е.Ю.,

Донця О.Є.,

при секретарі: Ловецької Т.В.,

за участю сторін: представника відповідача: Бондаренко І.О.; представника третьої особи: Парицької Н.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду адміністративну справу за касаційними скаргами Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради та Одеської міської ради на постанову Приморського районного суду м. Одеси від 01 грудня 2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2016 року у справі за позовом ОСОБА_4 до Одеської міської ради, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, третя особа - товариство з обмеженою відповідальністю «Благо Інвест Плюс», про визнання неправомірними дій та зобов'язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И Л А:

ОСОБА_4 звернувся до суду з позовом до Одеської міської ради, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, третя особа: ТОВ «Благо Інвест Плюс», та просив:

визнати неправомірними дії Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо неналежного проведення процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості стосовно детального плану території у АДРЕСА_2, розробленого на підставі рішення Одеської міської ради від 09.10.2013 №3914-VI;

визнати неправомірними дії Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо неврахування пропозицій громадськості та результатів протоколів засідань громадських слухань стосовно проекту Генерального плану міста Одеси в частині забудови у АДРЕСА_2, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 25.03.2015 за №6489-VI;

визнати протиправним та скасувати рішення Одеської міської ради від 25.03.2015 №6489-VI «Про затвердження Генерального плану міста Одеси» в частині багатоповерхової багатоквартирної житлової забудови за рахунок реконструкції території у АДРЕСА_2.

В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_4 зазначив, що повідомлення Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості щодо детального плану території у АДРЕСА_2, а також процедура проведення громадських слухань від 21.05.2015 року, розгляду та врахування пропозицій громадськості щодо детального плану території у АДРЕСА_2 не відповідають вимогам статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, який затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 № 555, та вимогам Статуту міста Одеси, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 25.08.2011 №1240-VI. Окремо вказав, що оскаржуваним генеральним планом передбачається побудування на території колишнього санаторію "Фонтан", яка за основним цільовим призначення є землями рекреаційного призначення, багатоповерхової багатоквартирної житлової забудови за рахунок реконструкції території, яка на сьогоднішній день проводиться шляхом знесення зелених насаджень паркової зони, що є порушенням протоколу № 2 засідання погоджувальної комісії громадських слухань проекту Генерального плану міста Одеси від 19.06.2013 року та статті 1 Закону України «Про мораторій на зміну цільового призначення окремих земельних ділянок рекреаційного призначення в містах та інших населених пунктах», яким введено мораторій строком на п'ять років на зміну цільового призначення окремих земельних ділянок рекреаційного призначення незалежно від форми власності в містах та інших населених пунктах, а саме земельних ділянок зелених зон і зелених насаджень.

Постановою Приморського районного суду м. Одеси від 01 грудня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2016 року, позов задоволено повністю.

У поданих касаційних скаргах Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради та Одеська міська рада з посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просили скасувати оскаржувані судові рішення та постановити нове, яким у задоволенні позову відмовити.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, правильність правової оцінки обставин справи та застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що скарги підлягають задоволенню, з огляду на наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_4 є власником домоволодіння та земельної ділянки, розташованих за адресою: АДРЕСА_1,.

09 жовтня 2013 року Одеська міська рада прийняла рішення № 3914-VI «Про розробку детального плану території у АДРЕСА_2».

Розроблений детальний план території у АДРЕСА_2 схвалений 29 квітня 2015 року на архітектурно-будівельній раді при управлінні архітектури та містобудування Одеської міської ради.

Згідно з вказаним проектом, територія колишнього санаторію розподіляється на дві функціональні зони. Зона, яка тяжіє до Фонтанської дороги, призначається для розміщення об'єктів громадського призначення. У глибині території групуються об'єкти житлового комплексу. У зоні громадського призначення пропонується розміщення загальноосвітньої школи, культової споруди. У житловій зоні: два 2-секційних 12-поверхових житлових будинки з дитячим дошкільним закладом та 3-секційний 7-8-поверховий житловий будинок, дитячі майданчики, сквер. Малоцінна забудова підлягає знесенню (за умови вирішення майнових питань з власниками нерухомого майна).

08 травня 2015 року на сайті Одеської міської ради було розміщено повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості щодо детального плану території, розробленого на підставі рішення Одеської міської ради від 09.10.2013 № 3914-VI, зокрема у вказаному повідомленні було вказано інформацію про те, що згідно із зазначеним рішенням замовником на розробку містобудівної документації визначено Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради; інвестор - ТОВ «Благо-інвест плюс»; вказано, що з графічною частиною і пояснювальною запискою детального плану території можна ознайомитись в холі Київської районної адміністрації за адресою: м. Одеса, вул. Ак. Корольова, 9 (1-й поверх); визначено, що з пропозиціями та зауваженнями щодо обговорюваного детального плану території можна звертатися не тільки до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, але й до проектної організації КП «Одеспроект» та інвестора ТОВ «Баго-Інвест Плюс»; встановлено термін подання пропозицій і зауважень щодо вказаної містобудівної документації з 08 травня 2015 року по 21 травня 2015 року (включно); громадські слухання по проекту детального плану території призначено на 18.00 год. 21 травня 2015 року за адресою: м. Одеса, вул. Ак. Корольова, 9, (2-й поверх), актовий зал Київської районної адміністрації.

Вказуючи, що процедуру розгляду та врахування пропозицій громадськості стосовно детального плану території у АДРЕСА_2, розробленого на підставі рішення Одеської міської ради від 09.10.2013 №3914-VI, проведено Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради з порушенням чинного законодавства, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Окремо позивач просив суд скасувати рішення Одеської міської ради від 25.03.2015 №6489-VI «Про затвердження Генерального плану міста Одеси» в частині багатоповерхової багатоквартирної житлової забудови за рахунок реконструкції території у АДРЕСА_2, вказуючи, що останнє прийнято з порушенням Закону України «Про мораторій на зміну цільового призначення окремих земельних ділянок рекреаційного призначення в містах та інших населених пунктах».

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, вказав на наявність в діях відповідачів порушень законодавства, що регулює порядок проведення процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості стосовно детального плану території. Також судами зазначено, що всупереч мораторію на зміну цільового призначення окремих земельних ділянок рекреаційного призначення, оскаржуваним рішенням Одеської міської ради було затверджено Генеральний план міста Одеси в частині забудови території у АДРЕСА_2

Колегія суддів, виходячи з меж касаційного перегляду, встановлених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України, не погоджується з такими висновками судів попередніх інстанцій з огляду на таке.

Щодо позовних вимог про визнання неправомірними дій Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо неналежного проведення процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості стосовно детального плану території у АДРЕСА_2, розробленого на підставі рішення Одеської міської ради від 09.10.2013 №3914-VI, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з пунктом 5 Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, який затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 555, повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проекті містобудівної документації має містити: інформацію про мету, склад та зміст містобудівної документації, викладену у скороченій та доступній для широкої громадськості формі; основні техніко-економічні показники, зокрема графічні матеріали, що відображають зміст містобудівної документації; відомості про замовника та розробника проектів містобудівної документації та підстави для їх розроблення; інформацію про місце і строки ознайомлення з проектом містобудівної документації; інформацію про посадову особу органу місцевого самоврядування, відповідальну за організацію розгляду пропозицій; відомості про строк подання і строк завершення розгляду пропозицій; інформацію стосовно запланованих інформаційних заходів (презентація, прилюдне експонування, телевізійні програми, публічні конференції тощо).

Відповідно до пункту 10 Порядку №555 особи, які забезпечують проведення робіт з розгляду таких пропозицій, повідомляють через засоби масової інформації, що поширюються на відповідній території, та офіційний веб-сайт відповідного органу місцевого самоврядування про місце подання таких пропозицій.

Пропозиції громадськості підлягають реєстрації органом місцевого самоврядування та розглядаються розробником і замовником проектів містобудівної документації у місячний строк. За результатами розгляду пропозицій заявнику надається відповідь про їх врахування або обґрунтована відмова (пункт 11 Порядку №555).

Відповідно до пункту 17 статті 23 Статуту міста Одеси визначено, що уповноважений орган або особа, відповідальна за організацію громадських слухань розміщує оголошення про проведення громадських слухань на офіційному веб-сайті міста, в газеті «Одесский вестник» та, за потребою, в інших ЗМІ не пізніше, ніж за 14 днів до їх проведення, із зазначенням предмету громадських слухань, місця, дати та часу проведення громадських слухань, відповідальної за організацію громадських слухань, інформації про те, де можна ознайомитись із матеріалами громадських слухань.

Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради не змогло забезпечити належної процедури проведення громадських слухань, оскільки в ході організації та проведення зазначених слухань були допущені наступні порушення:

у повідомленні Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради про початок процедури розгляду пропозицій громадськості щодо цього детального плану території не зазначено інформацію про посадову особу органу місцевого самоврядування, відповідальну за організацію розгляду пропозицій;

відсутнє оприлюднення вказаного повідомлення в засобах масової інформації, а оприлюднення на офіційному сайті Одеської міської ради здійснено з порушенням строку, який складає менше ніж 14 днів до проведення громадських слухань;

з протоколу громадських слухань від 21 травня 2015 року не вбачається змісту питань, відповідей, рекомендацій та пропозицій громадськості щодо детального плану території, змісту прийнятих або відхилених рекомендацій та взагалі результатів проведення цих громадських слухань;

управлінням не було опубліковано результатів розгляду пропозицій та зауважень громадськості у засобах масової інформації, а також не надано належних доказів врахування та узагальнення отриманих пропозицій та зауважень громадськості щодо детального плану території;

під час реєстрації учасників громадських слухань не були надані ухвальні мандати, які обов'язково використовують учасники для голосування на громадських слуханнях.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає зазначені доводи судів попередніх інстанцій безпідставними та такими, що не можуть свідчить про протиправність дій відповідача, з огляду на наступне.

Як убачається з наявного в матеріалах справи повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проекті містобудівної документації та підтверджено під час розгляду справи в судах попередніх інстанцій, зазначене повідомлення містить інформацію, що громадські слухання забезпечуються Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради та Одеської міської ради, а також наведено інформацію про можливість надання пропозицій до вказаного управління (із зазначенням адреси і засобів зв'язку), чим, на переконання колегії суддів, висвітлено інформацію про відповідальний виконавчий орган міської ради, який має забезпечити розгляд пропозицій та зауважень.

Щодо оприлюднення повідомлення в засобах масової інформації та на офіційному сайті Одеської міської ради з порушенням строку, встановленого законодавством, колегія суддів зазначає, що дійсно повідомлення було оприлюднено з порушенням встановленого Статутом м. Одеса строку на 1 календарний день.

Проте, позивачем не зазначено та судами попередніх інстанцій не встановлено будь-яких обставин, які дозволили б вважати, що зазначене процедурне порушення завадило позивачу або будь-кому із зацікавлених осіб реалізувати своє право на участь у зазначених громадських слуханнях, а тому згадане порушення не може бути самостійною підставою для визнання дій відповідача щодо проведення громадських слухань протиправними.

Посилання судів першої та апеляційної інстанцій на порушення норм законодавства, що регулює порядок оформлення результатів громадських слухань, може свідчити про той факт, що такі слухання не відбулися, проте не про неправомірність дій щодо їх (слухань) організації.

Також, відповідно до пункту 10 Порядку №555 затвердження проектів містобудівної документації без проведення процедури розгляду пропозицій громадськості забороняється, а матеріали щодо розгляду таких пропозицій є невід'ємною складовою частиною зазначеної документації.

Тобто, єдиним наслідком, який виникає внаслідок непроведення процедури розгляду пропозицій громадськості є заборона затвердження відповідним органом місцевого самоврядування містобудівної документації.

Станом на час виникнення спірних правовідносин та станом на час винесення судом першої інстанції оскаржуваного судового рішення детальний план території у АДРЕСА_2 не затверджено.

При цьому, сама по собі процедура проведення громадських слухань не створює будь-яких юридичних наслідків без прийняття рішення з питання, яке ставилось на такі слухання.

Таким чином, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вказує на відсутність підстав для задоволення позовних вимог про визнання неправомірними дій Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо неналежного проведення процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості стосовно детального плану території у АДРЕСА_2.

Щодо позовних вимог про визнання неправомірними дій Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо неврахування пропозицій громадськості та результатів протоколів засідань громадських слухань стосовно проекту Генерального плану міста Одеси в частині забудови у АДРЕСА_2, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 25.03.2015 за №6489-VI, колегія суддів зазначає наступне.

Задовольняючи позов у вказаній частині, суди попередніх інстанцій зазначили, що погоджувальною комісією не було прийнято остаточного рішення з приводу зауважень, які надійшли під час громадських слухань щодо виключення можливості багатоквартирної забудови на території санаторію «Фонтан.

Зазначений факт на переконання позивача та судів попередніх інстанцій перешкоджав прийняттю Генерального плану м. Одеса у відповідній частині.

Колегія суддів не погоджується з вказаними твердженнями судів попередніх інстанцій та вказує наступне.

Як вірно зазначено судами попередніх інстанцій, чинним законодавством обов'язок розгляду пропозицій громадськості покладено на відповідні погоджувальні комісії.

Тобто, безпідставним є висновок судів попередніх інстанцій про неврахування пропозицій громадськості Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради, оскільки обов'язок щодо розгляду та врахування зазначених позицій віднесено до компетенції іншого органу.

Крім того, відповідно до пункту 15 Порядку №555 у разі неспроможності комісії врегулювати спірні питання між сторонами остаточне рішення приймає відповідний орган місцевого самоврядування під час затвердження містобудівної документації.

Колегія суддів зазначає, що всі зауваження з приводу містобудівної документації підлягають обов'язковому розгляду, проте не обов'язковому врахуванню розробником та замовником містобудівної документації. Наявність певних обґрунтовано неврахованих зауважень не є перешкодою для подальшого розгляду та затвердження такої містобудівної документації.

З огляду на викладене, в зазначеній частині позовні вимоги теж є безпідставними.

Щодо позовних вимог про визнання протиправним та скасування рішення Одеської міської ради від 25.03.2015 №6489-VI «Про затвердження Генерального плану міста Одеси» в частині багатоповерхової багатоквартирної житлової забудови за рахунок реконструкції території у АДРЕСА_2, колегія суддів зазначає наступне.

Задовольняючи позовні вимоги у вказаній частині, суди послались на той факт, що земельна ділянка, про забудову якої прийнято оскаржуване рішення Ради, належить до земель рекреаційного призначення, містить зелені насадження у зв'язку з чим на зазначену територію поширюється дія мораторію, введеного Законом України «Про мораторій на зміну цільового призначення окремих земельних ділянок рекреаційного призначення в містах та інших населених пунктах».

Проте, колегія суддів Вищого адміністративного суду України зазначає, що Генеральним планом міста лише визначається довгострокова стратегія планування та забудови території населеного пункту, а не конкретні будівельні рішення. Оскаржуваним рішенням Ради від 25.03.2015 №6489-VI не змінювалось цільове призначення спірної земельної ділянки.

Тобто, оскаржуване рішення Одеської міської ради від 25.03.2015 №6489-VI «Про затвердження Генерального плану міста Одеси» в частині багатоповерхової багатоквартирної житлової забудови за рахунок реконструкції території у АДРЕСА_2 жодним чином не порушує вимоги Закону України «Про мораторій на зміну цільового призначення окремих земельних ділянок рекреаційного призначення в містах та інших населених пунктах».

Також, як вірно зазначено Одеською міською радою у своїй касаційній скарзі, питання реалізації окремими суб'єктами господарювання затвердженого генерального плану міста не є предметом розгляду даної справи. Можливі порушення акта, який приймається Радою (в даному випадку Генерального плану міста), не можуть розглядатись як перешкода для його прийняття. Порушення окремими забудовниками вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності під час забудови певних територій також не є підставою для скасування містобудівної документації, якою вони повинні керуватись під час здійснення будівництва (проте вимоги якої порушують).

Зважаючи на викладене, колегія суддів вказує на відсутність підстав для скасування рішення Одеської міської ради від 25.03.2015 №6489-VI «Про затвердження Генерального плану міста Одеси» в частині багатоповерхової багатоквартирної житлової забудови за рахунок реконструкції території у АДРЕСА_2.

Відповідно до статті 229 Кодексу адміністративного суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Беручи до уваги той факт, що суди попередніх інстанцій при прийнятті рішень порушили норми процесуального та матеріального права, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень з постановленням нового рішення про відмову у задоволенні позову.

Керуючись статтями 160, 167, 220, 221, 229, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Касаційні скарги Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради та Одеської міської ради задовольнити.

Постанову Приморського районного суду м. Одеси від 01 грудня 2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2016 року скасувати.

У задоволенні позову відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути переглянута в порядку статей 235-2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: