Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"19" листопада 2015 р. м. Київ К/800/32498/15

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Цуркана М.І. (головуючий), Єрьоміна А.В., Кравцова О.В.,секретар судового засідання - Коцюрба В.М.,

секретар судового засідання - Коцюрба В.М.,

за участю: представника позивача - Чубенка В.В.,

представника відповідача - Гордієнка Ю.П.,

представника ПАТ «Велика Круча» - Близнюка І.Ф.,

представника НПП «Пирятинський» - Підченка С.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Полтавського міжрайонного прокурора з нагляду за додержанням законів у природоохоронній сфері до Дейманівської сільської ради Пирятинського району Полтавської області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет позову: Публічне акціонерне товариство «Велика Круча» (на стороні відповідача), Національний природний парк «Пирятинський» (на стороні позивача), про визнання протиправними та скасування рішень, що переглядається за касаційною скаргою заступника прокурора Полтавської області на постанову Пирятинського районного суду Полтавської області від 15 жовтня 2014 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 17 червня 2015 року,

у с т а н о в и л а :

У серпні 2013 року Полтавський міжрайонний прокурор з нагляду за додержанням законів у природоохоронній сфері (далі - Прокурор) звернувся до суду з позовом до Дейманівської сільської ради Пирятинського району Полтавської області (далі - Дейманівська сільська рада), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет позову: ПАТ «Велика Круча» (на стороні відповідача; далі - Товариство), НПП «Пирятинський» (на стороні позивача), про визнання протиправними та скасування пункту 3 рішення Дейманівської сільської ради від 17 червня 2013 року «Про розгляд подання Прокурора «Про усунення порушень вимог Закону України «Про природно-заповідний фонд України» і рішення від 16 липня 2013 року «Про розгляд подання Прокурора «Про усунення порушень вимог Закону України «Про природно-заповідний фонд України».

Зазначав, що рішенням від 17 червня 2013 року Дейманівська сільська рада скасувала своє ж рішення від 11 березня 2009 року «Про погодження щодо створення НПП «Пирятинський», а рішенням від 16 липня 2013 року відхилила подання Прокурора і рішення від 17 червня 2013 року залишила без змін.

Посилаючись на приписи Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних відносин; далі - Закон № 280/97-ВР) та Рішення Конституційного Суд України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009, відповідно до якого, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, позивач просив скасувати оскаржувані рішення Дейманівської сільської ради.

Справа розглядалась судами неодноразово.

Постановою Пирятинського районного суду Полтавської області від 15 жовтня 2014 року в задоволенні позову відмовлено.

Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 17 червня 2015 року скасовано рішення суду першої інстанції, а у справі ухвалено нове про відмову в задоволенні позову з інших підстав.

У касаційній скарзі заступник прокурора Полтавської області, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить оскаржувані рішення скасувати, а позов задовольнити.

Заслухавши доповідача, пояснення представників позивача, відповідача та третіх осіб, здійснивши перевірку доводів касаційної скарги та матеріалів справи, колегія суддів вважає, що скарга підлягає задоволенню.

Судами встановлено, що рішенням Полтавської обласної ради від 17 вересня 2008 року мисливському господарству «Велика Круча» ВАТ «Велика Круча» (на цей час ПАТ «Велика Круча») на території Пирятинського району (території Дейманівської та Великокручанської сільських рад) надані мисливські угіддя загальною площею 5732 га.

Рішенням від 11 березня 2009 року Дейманівська сільська рада погодила створення НПП «Пирятинський» на території Дейманівської сільської ради, загальною площею 1547,7 га.

Указом Президента України від 11 грудня 2009 року № 1046/2009 «Про створення НПП «Пирятинський» створено НПП «Пирятинський».

Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 7 листопада 2011 року № 439 «Про затвердження Положення про НПП «Пирятинський» затверджено положення парку, відповідно до якого його межі встановлюються в натурі.

В результаті внесення у січні 2010 року змін до Законів України «Про мисливське господарство та полювання» та «;Про природно-заповідний фонд України» на території Дейманівської сільської ради, що була передана до НПП «Пирятинський», установлювалась заборона на полювання та рибальство, обмеження на випас худоби, на відпочинок, пересування транспортними засобами, збір грибів, ягід та інше, що викликало незадоволення у жителів с. Дейманівка та колективу Товариства.

Зважаючи на інтереси територіальної громади і Товариства, Дейманівська сільська рада 6 квітня 2012 року прийняла рішення не надавати погодження на створення НПП «Пирятинський» в межах Дейманівської сільської ради.

На вказане рішення Прокурор вніс подання від 3 червня 2013 року № 87-500 вих 13 про усунення порушень вимог закону України «Про природно-заповідний фонд України» з вимогою його скасувати.

Дейманівська сільська рада, розглянувши вказане подання, рішенням від 17 червня 2013 року «Про розгляд подання Прокурора «Про усунення порушень вимог Закону України «Про природно-заповідний фонд України» його задовольнила. Пунктом 2 рішення скасовано рішення ради від 6 квітня 2012 року, а пунктом 3 - рішення ради від 11 березня 2009 року «Про погодження щодо створення НПП «Пирятинський».

Не погодившись із пунктом 3 рішення Дейманівської сільської ради від 17 червня 2013 року, Прокурор вніс подання від 2 липня 2013 року № 87-579 вих 13 про усунення порушень вимог закону України «Про природно-заповідний фонд України» з вимогою скасувати цей пункт.

Рішенням Дейманівської сільської ради від 16 липня 2013 року відхилено подання Прокурора.

Відмовивши в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що Прокурором позов подано поза межами 15 денного строку, встановленого Законом України «Про прокуратуру».

Скасувавши постанову суду першої інстанції і ухваливши рішення про відмову в задоволенні позову, апеляційний суд дійшов висновку про те, що Дейманівська сільська рада, приймаючи рішення від 11 березня 2009 року діяла з порушенням вимог статей 51-54 Закону України «Про природно-заповідний фонд України». Крім того, на думку апеляційного суду, відповідач міг скасувати своє рішення від 11 березня 2009 року, оскільки воно не вичерпало свою дію.

Колегія суддів вважає такі висновки судів попередніх інстанцій помилковим.

Щодо строку звернення до суду з цим позовом, то відповідно до частини п'ятої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» (в редакції, чинній на час звернення з позовом) у разі відхилення подання в цілому чи частково або неповідомлення прокурора про результати розгляду подання, а також якщо подання не вносилося, прокурор може звернутися до суду щодо: визнання незаконним нормативно-правового акта відповідного органу повністю чи в окремій його частині; визнання протиправним рішення чи окремих його положень і щодо скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень; визнання протиправними дій чи бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії або утриматися від вчинення певних дій.

Для звернення прокурора з позовом до суду встановлюється 15-денний строк, що обчислюється з дня одержання повідомлення про відхилення подання або в разі неповідомлення прокурора про результати розгляду подання з дня закінчення визначеного прокурором строку для його розгляду (частина шоста статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

Оскільки рішення за результатами розгляду подання від 2 липня 2013 року № 87-579 вих 13 прийнято 16 липня 2013 року, отримано прокурором 23 липня 2013 року, а до суду позивач звернувся 7 серпня 2013 року, колегія суддів вважає помилковим висновок щодо пропуску 15-денного строку звернення до суду.

Щодо права органу місцевого самоврядування скасовувати свої попередні рішення, колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до пункту 15 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень.

Згідно з частиною десятою статті 59 зазначеного Закону акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Системний аналіз наведених положень законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого врядування законодавець закріпив право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов'язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб'єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну чи скасування.

У той же час у статті 3 Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність.

Цей принцип знайшов своє відображення у статті 74 Закону № 280/97-ВР, згідно з якою органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами.

Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Така правова позиція викладена у постанові Верховного Суду України від 4 червня 2013 року № 21-64а13.

Аналогічні висновки містяться і у Рішенні Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009, за змістом якого, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

Рішення Дейманівської сільської ради від 11 березня 2009 року «Про погодження щодо створення НПП «Пирятинський» вичерпало свою дію після видання Указу Президента України від 11 грудня 2009 року № 1046/2009 «Про створення НПП «Пирятинський» та прийняття наказу Міністерства екології та природних ресурсів України від 7 листопада 2011 року № 439 «Про затвердження Положення про НПП «Пирятинський».

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що Дейманівська сільська рада не мала законних підстав для скасування свого рішення від 11 березня 2009 року «Про погодження щодо створення НПП «Пирятинський».

Крім того, рада безпідставно, з урахуванням наведених вимог чинного законодавства, відхилила подання Прокурора від 2 липня 2013 року № 87-579 вих 13 про усунення порушень вимог закону України «Про природно-заповідний фонд України».

Посилання апеляційного суду на відсутність у Дейманівської сільської ради компетенції на прийняття рішення від 11 березня 2009 року «Про погодження щодо створення НПП «Пирятинський» є помилковим, оскільки таке рішення не є предметом оскарження у цій справі, а сторони, які вважають, що воно порушує їх законні права та інтереси, не звертались із відповідним позовом до суду.

За таких обставин, колегія суддів вважає, що позов є обґрунтованим і підлягає задоволенню.

За правилами частини першої статті 229 КАС України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

На підставі викладеного, керуючись статтями 221, 223, 230 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

п о с т а н о в и л а :

Касаційну скаргу заступника прокурора Полтавської області задовольнити.

Постанову Пирятинського районного суду Полтавської області від 15 жовтня 2014 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 17 червня 2015 року скасувати, а у справі ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати пункт 3 рішення 32 (позачергової) сесії шостого скликання Дейманівської сільської ради Пирятинського району Полтавської області від 17 червня 2013 року «Про розгляд подання Полтавського міжрайонного прокурора з нагляду за додержанням законів у природоохоронній сфері «Про усунення порушень вимог Закону України «Про природно-заповідний фонд України» та рішення 33 (позачергової) сесії шостого скликання Дейманівської сільської ради від 16 липня 2013 року «Про розгляд подання Полтавського міжрайонного прокурора з нагляду за додержанням законів у природоохоронній сфері «Про усунення порушень вимог Закону України «Про природно-заповідний фонд України».

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, встановленими статтями 237, 238, 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді М.І.Цуркан

А.В.Єрьомін

О.В.Кравцов