Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"13" листопада 2014 р. м. Київ К/800/5266/14

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

Калашнікової О.В. Васильченко Н.В. Маслія В.І., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за касаційною скаргою Державної фінансової інспекції в Черкаській області на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2013 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2013 року у справі за позовом ОСОБА_4 до Головного державного фінансового інспектора Уманської об'єднаної державної фінансової інспекції Галюк А.С., Начальника Уманської об'єднаної державної фінансової інспекції Пепчук О.М. , Державної фінансової інспекції в Черкаській області, третя особа - Косенівська сільська рада Уманського району Черкаської області, про визнання дій протиправними та скасування вимоги, -

в с т а н о в и л а:

ОСОБА_4 звернувся в суд з позовом до Головного державного фінансового інспектора Уманської об'єднаної державної фінансової інспекції Галюк А.С., Начальника Уманської об'єднаної державної фінансової інспекції Пепчук О.М. , Державної фінансової інспекції в Черкаській області в якому просив: визнати протиправними дії головного державного фінансового інспектора Уманської об'єднаної державної фінансової інспекції Галюк А.С під час проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Косенівської сільської ради за період з 01.01.2006 року до 31.12.2009 року в частині неправильного застосування законодавства стосовно порядку проведення ревізії, способу, методу та законності нарахування і виплати премій, доплат за інтенсивність, матеріальної допомоги на вирішення соціально-побутових питань колишньому сільському голові с. Косенівка Уманського району Черкаської області позивачу за період 2006 - 2009 роки; скасувати вимоги від 15.08.2013 року №02-47/1812, винесені за результатами ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Косенівської сільської ради за період з 01.01.2006 року до 31.12.2009 року, в частині відшкодування зайвого нарахування та виплати позивачу премій, доплат за інтенсивність, матеріальної допомоги на вирішення соціально-побутових питань за період з 01.01.2006 року до 31.12.2009 року та коштів за оплату невиконаних робіт по реконструкції вхідної частини (добудови пандуса) приміщення ФАПу в с. Косенівка Уманського району Черкаської області в жовтні 2009 року.

Позовні вимоги мотивовано тим, що відповідач під час проведення позапланової ревізії зробив протиправні висновки про незаконність нарахування позивачу премії, матеріальної допомоги та доплати за інтенсивність, оскільки плановою ревізією, проведеною у 2009 році за аналогічний період, результати якої не оскаржувались, цих порушень не виявлено, а тому відсутні підстави для проведення ревізії у 2013 році.

Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2013 року позовні вимоги задоволено частково: скасовано вимогу від 15.08.2013 року №02-47/1812, видану Уманською об'єднаною державною фінансовою інспекцією за результатами ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Косенівської сільської ради за період з 01.01.2006 року до 31.12.2009 року, в частині зобов'язання відшкодувати зайве нарахування та виплату позивачу за період з 01.01.2006 року до 31.12.2009 року премій, доплат за інтенсивність, матеріальну допомогу на вирішення його соціально-побутових питань; в іншій частині позову відмовлено.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2013 року рішення суду першої інстанції змінено у мотивувальній частині, викладено її у редакції, наведеній у даній постанові., в іншій частині рішення суд першої інтонації залишено без змін.

Не погоджуючись з оскаржуваними судовими рішеннями, Державна фінансова інспекція в Черкаській області звернулась до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати та відмовити у позові.

Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, проаналізувавши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, посадовими особами на підставі постанови слідчого СВ Уманського РВ УМВС України в Черкаській області Паламарчука І.В. "Про проведення позапланової виїзної ревізії", прийнятої в рамках кримінального провадження відносно позивача за ознаками правопорушень, передбачених частиною третьою статті 191 та частиною першою статті 366 Кримінального кодексу України, та ухвали Уманського міськрайонного суду Черкаської області від 16.07.2013 року Уманською ОДФІ Черкаської області проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Косенівської сільської ради за період з 01.01.2006 року до 31.12.2009 року.

Ревізія здійснювалася протягом 29.07.2013-09.08.2013 головним державним фінансовим інспектором Уманської ОДФІ Галюк А.С. на підставі направлення від 29.07.2013 року №139.

За результатами ревізії складено акт від 15.08.2013 року №02-22/104, в якому зазначені виявлені порушення фінансово-господарської діяльності Косенівської сільської ради при нарахуванні та виплаті колишньому голові (позивачу) премій, матеріальної допомоги на оздоровлення, доплати за інтенсивність за період з 01.01.2006 року до 31.12.2009 року.

В період, за який проведено ревізію, позивач був головою Косенівської сільської ради.

На підставі вказаного акта ревізії Уманською ОДФІ прийнято вимоги та пропозиції від 15.08.2013 №02-47/1812 щодо усунення порушень фінансової дисципліни. Зокрема, пунктом 2-5 вказаних вимог зобов'язано Косенівську сільську раду в порядку, визначеному законодавством, відшкодувати за рахунок винних осіб залишок невідшкодованої шкоди на загальну суму 9808,59 грн., а також здійснити коригування єдиного соціального внеску на загальну суму 3555,94 грн.

Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що що оскільки проведення ревізії Уманською об'єднаною державною фінансовою інспекцією в Черкаській області було здійснене на виконання постанови слідчого СВ Уманського РВ УМВС України в Черкаській області Паламарчука І.В. "Про проведення позапланової виїзної ревізії", прийнятої в рамках кримінального провадження відносно позивача за ознаками правопорушень, передбачених частиною третьою статті 191 та частиною першою статті 366 Кримінального кодексу України, та ухвали Уманського міськрайонного суду Черкаської області від 16.07.2013 року, інспекція зобов'язана була лише направити результати ревізії до правоохоронного органу, а не вживати заходів щодо усунення виявлених порушень, шляхом винесення вимоги.

Змінюючи рішення суду першої інстанції в мотивувальній частині, суд апеляційної інстанції виходив з того, що висновок суду першої інстанції про відсутність повноважень у відповідача направити вимогу позивачеві, не відповідає нормам матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, однак сама вимога є протиправною та безпідставною.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій виходячи з наступного.

Пунктом 7 статті 10 Закон України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" передбачено право органу державного фінансового контролю пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Відповідно до пунктів 45, 46, 48 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 року № 550, у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи контролюючого органу, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому.

Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об'єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний контролюючий орган з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.

У разі проведення ревізії на підставі звернення правоохоронних органів, а також коли ревізією, проведеною з інших підстав, виявлено порушення, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних правопорушень, матеріали таких ревізій у визначені в пункті 46 цього Порядку строки передаються до правоохоронних органів.

Таким чином, вказані норми надають можливість посадовим особам контролюючого органу у разі виявлення ревізією порушень законодавства направляти об'єкту контролю, в тому числі, письмову вимогу щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства. Вказаний Порядок не містить застережень, що у випадку, коли ревізія проводилась за направленням правоохоронних органів, такі вимоги контролюючий орган не направляє, а тільки інформує правоохоронні органи про її наслідки.

Застосування до порушника бюджетно-фінансової дисципліни відповідних заходів впливу по усуненню виявлених порушень узгоджується із головним завданням державної контрольно-ревізійної служби. Будь-які обмеження у пред'явленні до підконтрольних установ, що ревізуються, вимог по усуненню виявлених порушень законодавства у разі проведення ревізії на підставі звернення правоохоронних органів, законодавцем не передбачені.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що пунктом 1 вимоги щодо усунень порушень фінансової дисципліни від 15.08.2013 року № 02-47/1812 Косенівську сільську раду Уманського районі Черкаської області зобов'язано розглянути матеріали ревізії та вжити заходи щодо усунення виявлених порушень, розглянути питання щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності винних осіб.

В пункті 2 оскаржуваної вимоги зазначено, що в порушення пункту 6 постанови Кабінету Міністрів України від 09.03.2006 року № 268 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів" із змінами в період з 01.12.2006 року по 31.12.2006 року колишньому сільському голові ОСОБА_4 проведено нарахування премії на підставі розпоряджень сільського голови, а не рішень сесій сільської ради, на суму 801,05 грн., та, як наслідок, зайво нарахувань на заробітну плату та перерахувань до державних цільових фондів на суму 289,98 грн., у зв'язку з цим в порядку, визначеному законодавством, відшкодувати за рахунок винних осіб залишок невідшкодованої шкоди на суму 801,05 грн., що заподіяна внаслідок наведеного порушення та здійснити коригування єдиного соціального внеску на суму 289,98 грн.

В пункті 3 спірної вимоги зазначено, що в порушення статті 9 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" колишньому сільському голові ОСОБА_4 проведено нарахування премії в частині невідповідності розміру премії визначеного рішенням сесії сільської ради та фактично нарахованого, що призвело до зайвого нарахування премії на суму 475,70 грн. та, як наслідок, зайво проведено нарахувань на заробітну плату та перераховано до державних цільових фондів на суму 173,15 грн., у зв'язку з цим в порядку, визначеному законодавством відшкодувати за рахунок винних осіб залишок невідшкодованої шкоди на суму 475,70 грн., що заподіяна внаслідок наведеного порушення та здійснити коригування єдиного соціального внеску на суму 173,14 грн.

В пункті 4 вимоги зазначено, що в порушення пункту 6 постанови Кабінету Міністрів України від 09.03.2006 року № 268 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів" в період з 01.11.2006 року по 31.08.2009 року позивачу проведено нарахування матеріальної допомоги на оздоровлення при відсутності рішення сесії сільської ради на загальну суму 5970,02 грн. та як наслідок - зайво проведено нарахувань на заробітну плату та перерахувань до державних цільових фондів на суму 2161,51 грн., у зв'язку з цим в порядку, визначеному законодавством, відшкодувати за рахунок винних осіб залишок невідшкодованої шкоди на суму 5970,02 грн., що заподіяна внаслідок наведеного порушення та здійснити коригування єдиного соціального внеску на суму 2161,51 грн.

Згідно з пунктом 5 вимоги, в порушення пункту 6 постанови Кабінету Міністрів України від 09.03.2006 року № 268 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів" в період з 01.12.2007 року по 31.12.2008 року колишньому позивачу проведено нарахування доплати за інтенсивність при відсутності рішення сесії сільської ради на суму 2561,82 грн. та як наслідок - зайво проведено нарахувань на заробітну плату та перерахувань до державних цільових фондів на суму 931,30 грн., у зв'язку з цим в порядку, визначеному законодавством, відшкодувати за рахунок винних осіб залишок невідшкодованої шкоди на суму 2561,821 грн., що заподіяна внаслідок наведеного порушення та здійснити коригування єдиного соціального внеску на суму 931,30 грн.

Пунктом 6 вимоги визначено, що в порушення статті 9 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" сільською радою в жовтні 2009 року проведено оплату за роботи, які фактично не були виконані, що призвело до незаконних витрат бюджетних коштів на суму 3740,00 грн. в частині не підтвердження господарської операції фактичними обсягами, у зв'язку з цим в порядку, визначеному законодавством, відшкодувати за рахунок винних осіб залишок не відшкодованої шкоди на суму 3740,00 грн., що заподіяна внаслідок наведеного порушення.

Згідно з частиною першою статті 2 Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні" в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин, головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Відповідно до пунктів 1, 7, 10 статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" органу державного фінансового контролю надається право: перевіряти у підконтрольних установах грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (грошових сум, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на приведення роботи підконтрольної організації у відповідність із вимогами законодавства у майбутньому і є обов'язковою до виконання. Що ж стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово відшкодовані шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом.

На підставі наведеного колегія суддів дійшла висновку про наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути кошти на відшкодування виявлених в ході перевірки збитків.

В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

У справі, яка розглядається, відповідач пред'явив зазначені вимоги, які вказують на виявлені збитки, їхній розмір та їх стягнення.

Зважаючи на те, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не за поданням адміністративного позову підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

З огляду на наведене, колегія суддів а зазначає про відсутність підстав для задоволення позову.

За правилами статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Керуючись статтями 220, 222, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,-

ПОСТАНОВИЛА:

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Черкаській області задовольнити.

Постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2013 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2013 року скасувати.

Ухвалити у справі нове рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_4 до Головного державного фінансового інспектора Уманської об'єднаної державної фінансової інспекції Галюк А.С., Начальника Уманської об'єднаної державної фінансової інспекції Пепчук О.М. , Державної фінансової інспекції в Черкаській області про визнання дій протиправними та скасування вимоги відмовити.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, встановленими статтями 237, 238, 239-240 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді:

з оригіналом згідно: помічник судді А.О. Кулеша