Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"06" березня 2014 р. м. Київ К/800/3753/13

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

Калашнікової О.В. Васильченко Н.В. Конюшка К.В. розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за касаційною скаргою Приватної науково-виробничої компанії "Інтербізнес" на ухвалу та постанову Донецького окружного адміністративного суду від 15 листопада 2012 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2012 року у справі № 2а/0570/11078/12 за позовом Приватної науково-виробничої компанії "Інтербізнес" до Головного управління агропромислового розвитку Донецької обласної державної адміністрації, Державної фінансової інспекції в Донецькій області про проведення позапланової ревізії, визнання протиправною та скасування вимоги,-

в с т а н о в и л а:

Приватна науково-виробнича компанія "Інтербізнес" звернулась в суд з позовом до Головного управління агропромислового розвитку Донецької обласної державної адміністрації, Державної фінансової інспекції в Донецькій області, в якому просила: визнати протиправними дії Державної фінансової інспекції в Донецькій області під час проведення ревізії з порушенням чинного законодавства та складання 20 березня 2012 року акту № 07-17/007 за результатами проведення позапланової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Головного управління агропромислового розвитку Донецької обласної державної адміністрації за період з 01 січня 2010 року по 31 грудня 2011 року; визнати протиправною та скасувати вимогу Державної фінансової інспекції в Донецькій області до Головного управління агропромислового розвитку Донецької обласної державної адміністрації; визнати протиправною та скасувати претензію Головного управління агропромислового розвитку Донецької обласної державної адміністрації до Приватної науково-виробничої компанії "Інтербізнес" від 18 квітня 2012 року на суму 2 063 035,62 грн.

Позовні вимоги мотивовано тим, що Головним управлінням агропромислового розвитку Донецької обласної державної адміністрації, на підставі вимоги Державної фінансової інспекції в Донецькій області щодо проведення претензійної роботи з позивачем відносно повернення компенсаційних коштів за здійснення реконструкції птахофабрики, направлено позивачу претензію, яка є протиправною так само як і вимога Державної фінансової інспекції в Донецькій області про проведення претензійної роботи, оскільки жодних порушень законодавства приватною науково-виробничою компанією "Інтербізнес" не допускалось, а всі роботи були виконані належним чином.

Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 15 листопада 2012 року, залишеною без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2012 року, закрито провадження в частині визнання протиправною та скасування претензії Головного управління агропромислового розвитку Донецької обласної державної адміністрації від 18 квітня 2012 року на суму 2 063 035, 62 грн.

Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 15 листопада 2012 року, залишеною без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2012 року, у задоволенні позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з оскаржуваними судовими рішеннями, приватна науково-виробнича компанія "Інтербізнес" звернулась до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати та задовольнити позовні вимоги.

Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, проаналізувавши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, приватна науково-виробнича компанія "Інтербізнес" є юридичною особою, зареєстрована виконавчим комітетом Донецької міської ради 07 серпня 1992 року та обліковується в Єдиному державному реєстрі підприємств та організацій України за кодом 01200244, що підтверджується свідоцтвом про державну реєстрацію юридичної особи серії А00 № 741118 та довідкою з Єдиного державного реєстру підприємств та організацій України серії ЛБ № 208082. Позивач діє на підставі статуту в новій редакції, затвердженого рішенням № 2/12 від 02 грудня 2009 року.

17 лютого 2012 року Апеляційним судом Донецької області, за наслідками розгляду подання начальника Управління Служби безпеки України в Донецькій області про надання дозволу на проведення позапланової ревізії, винесена постанова № 1067 н/т., якою надано дозвіл Державній фінансовій інспекції в Донецькій області на проведення в період з 22 лютого 2012 року терміном в 15 робочих днів позапланової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Головного управління агропромислового розвитку Донецької обласної державної адміністрації, висвітливши наступні питання: обґрунтованості надання державної підтримки позивачу, а саме коштів для здійснення фінансової підтримки через механізм здешевлення кредитів, згідно кредитної угоди № 010/05-08/187 від 06 жовтня 2008 року, укладеної між ТОВ КБ "Фінансова ініціатива" та позивачем; документально та фактично встановити обсяг ремонтно-будівельних робіт на виробничих приміщеннях птахофабрики, які виконувалися на кредитні кошти, а отже стали підставою на отримання бюджетної компенсації; встановити розмір збитків державному бюджету, нанесених внаслідок виплати позивачу бюджетної компенсації з урахуванням виявленого фіктивного "Акта приймання виконаних підрядних робіт за жовтень 2008 року" форми № КБ-2в; встановити конкретних співробітників позивача та інших організацій та підприємств, які причетні до виявлених порушень чинного законодавства України.

Вказаною постановою також дозволено у разі необхідності провести зустрічні перевірка суб'єктів господарювання, що мають відношення до об'єкта ревізії

Згідно постанови Апеляційного суду Донецької області від 17 лютого 2012 року та звернення Управління Служби безпеки України в Донецькій області від 20 лютого 2012 року Я 56/3/4-436нт, на підставі направлень від 21 лютого 2012 року № 337, № 338 та від 22 лютого 2012 року № 339 ревізорами Державної фінансової інспекції в Донецькій області проведена позапланова ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності Головного управління агропромислового розвитку Донецької облдержадміністрації за період з 01 січня 2011 року по 31 грудня 2011 року. Ревізію проведено з 22 лютого 2012 року по 14 березня 2012 року у відповідності до питань, визначених вказаною постановою, з відома виконуючого обов'язки начальника Головного управління агропромислового розвитку Донецької облдержадміністрації Косматенка М.М. та начальника відділу бухгалтерського обліку, звітності та ревізійної роботи - головного бухгалтера Мороза О.Ю. За результатами зазначеної ревізії складений акт № 07-17/00" від 20 березня 2012 року.

З акту ревізії вбачається, що ревізорами зроблені висновки про те, що Головним управлінням агропромислового розвитку Донецької обласної державної адміністрації у 2010 році всупереч законодавству виділено фінансову підтримку позивачу через механізм здешевлення кредитів за рахунок коштів Стабілізаційного фонду Державного бюджету, на яку позивач не мав права, в загальній сумі 2 063 035,62 грн., внаслідок подачі компанією недостовірних даних до конкурсної комісії, а саме документального не підтвердження виконання робіт з реконструкції пташників, чим порушено підпункт 3 пункту 3 пункт 5 Порядку використання у 2010 році коштів Стабілізаційного фонду для здійсненні фінансової підтримки підприємств агропромислового комплексу через механізм здешевлення кредитів № 794 від 11 серпня 2010 року. Внаслідок допущених порушень Державному бюджету завдано матеріальної шкоди (збитків) у розмірі 2 063 035,62 грн.

За результатами ревізії, 03 квітня 2012 року Державною фінансовою інспекцією в Донецькій області на адресу Головного управління агропромислового розвитку Донецької обласної державної адміністрації направлена вимога № 05-07-08-15/4221 про відшкодування порушень, виявлених ревізією, якою відповідача зобов'язано вчинити дії.

На виконання вимоги 18 квітня 2012 року Головне управління агропромислового розвитку Донецької обласної державної адміністрації направило позивачу претензію від 18 квітня 2012 року за № 01-2-728/6-13 про повернення коштів в сумі 2 063 035,62 грн.

Закриваючи провадження в частині позовних вимог щодо визнання протиправною та скасування претензії Головного управління агропромислового розвитку Донецької обласної державної адміністрації від 18 квітня 2012 року на суму 2 063 035, 62 грн., суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що претензія є засобом врегулювання спору в досудовому порядку, а тому не може бути предметом розгляду в даній адміністративній справі.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог щодо визнання протиправним дій по складанню акту ревізії та вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що діяльність Державної фінансової інспекції в Донецькій області з оформлення результатів перевірки, зокрема зі складання акту ревізії та формування його змісту, а також вимога Державної фінансової інспекції в Донецькій області до Головного управління агропромислового розвитку Донецької обласної державної адміністрації № 05-07-08-15/4221 не порушують права та охоронювані законом інтереси позивача в публічно-правових відносинах, а сама перевірка проведена з дотриманням законодавства.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, виходячи з наступного.

Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Відповідно до частини 3 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Статтею 3 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду.

Таким чином, необхідною умовою для звернення до суду з адміністративним позовом є порушення прав позивача у публічно-правових відносинах як безпосередньо так і опосередковано зі збоку суб'єкту владних повноважень під час виконання ним своїх владних повноважень.

За змістом частини першої статті 13 Закону України «Про контрольно-ревізійну службу» дії або бездіяльність службових осіб державної контрольно-ревізійної служби можуть бути оскаржені в судовому або адміністративному порядку.

Диспозиція цієї статті передбачає оскарження дій службової особи, які пов'язані з порушенням порядку проведення перевірки (ревізії), наприклад із порушенням трудового розпорядку такою особою під час проведення ревізії; дій, які полягають у перевищенні повноважень службовою особою щодо обмеження прав у можливості ознайомлення з результатами контрольного заходу, (ревізії); дій щодо проведення ревізії без установлених законом підстав та/або з порушенням чинного законодавства тощо.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, підставою для проведення ревізії Головного управління агропромислового розвитку Донецької обласної державної адміністрації стало припущення щодо наявності порушень відносно правомірності отримання позивачем фінансової підтримки через механізм здешевлення кредитів за рахунок коштів Стабілізаційного фонду Державного бюджету, а підставою для винесення вимоги і в подальшому направлення позивачу претензії щодо повернення до Державного бюджету коштів, стало виявлення таких порушень під час ревізії.

Крім того, відповідно до пункту 5 Порядку використання у 2010 році коштів Стабілізаційного фонду для здійснення фінансової підтримки підприємств агропромислового комплексу через механізм здешевлення кредитів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 794 від 11 серпня 2010 року, в редакції ,чинній на у разі встановлення контролюючими органами факту незаконного одержання бюджетних коштів припиняється надання позичальнику будь-якої державної підтримки протягом поточного та наступного бюджетних періодів, а кошти у сумі, що незаконно одержані, повертаються до державного бюджету.

Таким чином, враховуючи, що ревізія була проведена з питання правомірності отримання позивачем фінансової підтримки, а результати ревізії можуть вплинути на можливість подальшого отримання ним такої підтримки, колегія суддів приходить до висновку, що в межах даних відносин дії відповідачів стосуються прав та інтересів позивача, а відтак такі дії можуть бути оскаржені ним в судовому порядку.

Відносно правомірності дій по проведенню перевірки зі складанням акту ревізії та вимоги Державної фінансової інспекції в Донецькій області колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до статті 5 Закону України "Про контрольно-ревізійну службу в Україні" Інспектування здійснюється у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Пунктом 12 статті 10 Закону України "Про контрольно-ревізійну службу в Україні" в редакції, чинній на момент виникнення спірних відносин, визначено, що Головному контрольно-ревізійному управлінню України, контрольно-ревізійним управлінням в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, контрольно-ревізійним підрозділам (відділам, групам) у районах, містах і районах у містах надається право проводити у суб'єктів господарювання, які мали правові відносини з підконтрольною установою, зустрічні звірки з метою документального підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків, що здійснювалися між ними, для з'ясування їх реальності та повноти відображення в обліку підконтрольної установи.

Згідно з пунктом 16 Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550, в редакції, що діяла на момент перевірки, ревізія проводиться шляхом: документальної перевірки, що передбачає контроль за установчими, фінансовими, бухгалтерськими (первинними і зведеними) документами, статистичною та фінансовою звітністю, господарськими договорами, розпорядчими та іншими документами об'єкта контролю, пов'язаними з плануванням і провадженням фінансово-господарської діяльності, веденням бухгалтерського обліку, складенням фінансової звітності (далі - документи об'єкта контролю). У разі ведення бухгалтерського обліку з використанням електронних засобів зберігання і обробки інформації на вимогу посадової особи служби керівник об'єкта контролю повинен забезпечити оформлення відповідних документів на паперовому носії. Надання документів об'єкта контролю посадовим особам служби забезпечується керівником об'єкта чи його заступником; фактичної перевірки, що передбачає контроль за наявністю грошових сум, цінних паперів, бланків суворої звітності, оборотних і необоротних активів, інших матеріальних і нематеріальних цінностей шляхом проведення інвентаризації, обстеження та контрольного обміру виконаних робіт, правильністю застосування норм витрат сировини і матеріалів, виходу готової продукції і природних втрат шляхом організації контрольних запусків у виробництво, контрольних аналізів готової продукції та інших аналогічних дій за участю відповідних спеціалістів. Посадові особи служби мають право вимагати від керівників об'єкта контролю організацію та проведення фактичної перевірки в присутності посадових осіб служби та за участю матеріально-відповідальних осіб, а у разі перевірки обсягу виконаних робіт - також представників суб'єкта господарювання - виконавців робіт.

Пунктом 26 Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550, в редакції, що діяла на момент перевірки, визначено, що зустрічна звірка проводиться шляхом документального і фактичного дослідження виду, обсягу операцій, проведених між суб'єктом господарювання та об'єктом контролю - підконтрольною установою. За результатами такої звірки складається у двох примірниках довідка, один примірник якої видається суб'єкту господарювання, що мав правові відносини з об'єктом контролю - підконтрольною установою, у тому ж порядку, що і акт ревізії. Другий примірник довідки долучається до матеріалів ревізії.

Як встановлено та зазначено судами попередніх інстанцій актом ревізії факт порушення законодавства встановлено у частині подання позивачем до заяви на отримання фінансової підтримки фіктивного, тобто сфальсифікованого, "Акту б/н приймання виконаних підрядних робіт за жовтень 2008 року" форми № КБ-2, який став підставою для зайвого отримання бюджетної компенсації в сумі 2 063 035,62 грн. за кредитною угодою № 010/05-08/187 від 06 жовтня 2008 року, укладеної між ТОВ КБ "Фінансова ініціатива" та позивачем. Фіктивність даного документу встановлено Управлінням Служби безпеки України в Донецькій області за результатами проведення оперативно-розшукової діяльності у відношенні посадових осіб ТОВ "Донецьк-Моноліт", підрядника, який виконував роботи з реконструкції пташників.

Вказані дії по фальсифікації документу відповідно до положень статті 358 Кримінального кодексу України носять характер злочину, а відтак колегія суддів зазначає, що в силу положень статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України належним доказом факту вчинення таких дії повинен бути вирок суду у кримінальній справі.

Крім того, без належного встановлення та обґрунтування під час проведення ревізії залишилися питання документального та фактичного з,ясування обсягу ремонтно-будівельних робіт на виробничих приміщеннях птахофабрики, які виконувалися на кредитні кошти, а отже стали підставою для отримання бюджетної компенсації та в залежності від цього не встановлено розмір збитків державному бюджету.

П. 4.2 Методичних рекомендацій щодо здійснення інспектування органами Державної фінансової інспекції України, затвердженими наказом державної фінансової інспекції України від 14.12.2011 року № 90 передбачена фактична перевірка у вигляді контролю за наявності готівки, цінних паперів, бланків суворої звітності, оборотних необоротних активів, інших матеріальних і нематеріальних цінностей шляхом проведення інвентаризації, застосування норм витрат сировини і матеріалів, обстеження та контрольного обміру виконаних робіт тощо, які ініціюються посадовими особами Держфінінспекції та проводяться відповідними комісіями, призначеними наказом керівника бюджетної установи в присутності посадових осіб органів Держфінінспекції за участі матеріально-відповідальної особи, а у разі перевірки обсягу виконаних робіт - також представника суб,єкта господарювання, яким виконувалися роботи.

Згідно п. 10 додатку № 1 «Перелік обов'язкових для перевірки напрямів в ході ревізії бюджетної установи (відповідно до типових питань програми)» до Методичних рекомендацій щодо здійснення інспектування органами Державної фінансової інспекції України, затвердженими наказом державної фінансової інспекції України від 14.12.2011 року № 90 та розробленими у відповідності до Закону України «Про державну контрольну-ревізійну службу в Україні» та Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою КМУ від 20.04.2006 року № 550 передбачається, що в ході документування результатів перевірки питання організації та здійснення державних закупівель встановлюється, зокрема, відповідність сплаченої вартості товарів, робіт та послуг умовам укладених договорів; відповідність кількості та асортименту отриманих товарів, робіт та послуг умовам договору.

З вказаних норм вбачається, що під час ревізії та проведення зустрічної звірки орган ревізії мав фактично встановити обсяг виконаних робіт по "Акту б/н приймання виконаних підрядних робіт за жовтень 2008 року" форми № КБ-2 та визначити чи правомірно позивач отримав відповідну фінансову підтримку, чого проведено не було.

Згідно зі статтею 71 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

З огляду на наведене, колегія суддів приходить до висновку, що ревізія була проведена з порушенням норм законодавства, оскільки передбачених законодавством дій по проведенню належної ревізії здійснено не було, висновки щодо наявності порушень під час отримання позивачем фінансової підтримки не ґрунтуються на належних доказах, а відтак відповідачами належним чином не доведено правомірність своїх дій в межах даних відносин.

Таким чином, враховуючи зазначені порушення, колегія суддів вважає, що вимога Державної фінансової інспекції в Донецькій області від 03 квітня 2012 року №05-07-08-15/4221 є протиправною та підлягає скасуванню.

Перевіряючи правильність закриття провадження по справі в частині позовних вимог про щодо визнання протиправною та скасування претензії Головного управління агропромислового розвитку Донецької обласної державної адміністрації від 18 квітня 2012 року на суму 2 063 035, 62 грн. колегія суддів зазначає наступне.

По справі встановлено, що претензія від 18 квітня 2012 року ґрунтується на вимозі Державної фінансової інспекції в Донецькій області від 03 квітня 2012 року №05-07-08-15/4221, яка визнана протиправною, відтак є безпідставною та унеможливлює її вплив на права та обов'язки позивача, тому позовні вимоги в цій частині не підлягають задоволенню.

За правилами статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Керуючись статтями 160, 167, 220, 222, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,-

ПОСТАНОВИЛА:

Касаційну скаргу Приватної науково-виробничої компанії "Інтербізнес" задовольнити частково.

Ухвалу та постанову Донецького окружного адміністративного суду від 15 листопада 2012 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2012 року скасувати.

Ухвалити у справі нове рішення, яким позов Приватної науково-виробничої компанії "Інтербізнес" до Головного управління агропромислового розвитку Донецької обласної державної адміністрації, Державної фінансової інспекції в Донецькій області задовольнити частково.

Визнати протиправними дії Державної фінансової інспекції в Донецькій області під час проведення позапланової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Головного управління агропромислового розвитку Донецької обласної державної адміністрації за період з 01 січня 2010 року по 31 грудня 2011 року, за якою складено акт № 07-17/007 від 20 березня 2012 року .

Визнати протиправною та скасувати вимогу Державної фінансової інспекції в Донецькій області до Головного управління агропромислового розвитку Донецької обласної державної адміністрації від 03 квітня 2012 року №05-07-08-15/4221.

В іншій частині позовних вимог відмовити.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі, і може бути переглянута Верховним Судом України, у строк та у порядку, визначеними статтями 237 - 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді:

з оригіналом згідно

помічник судді А.О. Кулеша