Історія справи

Постанова ВАСУ від 03.03.2026 року у справі №380/7707/25

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 березня 2026 року

м. Київ

справа № 380/7707/25

адміністративне провадження № К/990/34873/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Рибачука А.І.

суддів: Коваленко Н.В., Стародуба О.П.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 380/7707/25

за позовом ОСОБА_1 до Львівської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивачки: Споживчий кооператив (далі - СК) «Геофізик», Головне управління Держгеокадастру у Львівській області, про зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 22.04.2025, постановлену суддею Мартинюком В.Я.

та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.06.2025, ухвалену судом у складі колегії суддів: головуючої судді - Бруновської Н.В., суддів: Хобор Р.Б., Шавеля Р.М.,

УСТАНОВИВ:

I. РУХ СПРАВИ

1. 17.04.2025 ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом, в якому просила суд зобов`язати Львівську міську раду визнати за нею право постійного користування частиною земельної ділянки №16 площею 0,1 га, що знаходиться в АДРЕСА_1 з цільовим призначенням для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і гаражного будівництва, яка перебуває в користуванні СК «Геофізик».

В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначила, що звернулася до Львівської міської ради із заявою про визнання за нею права користування частиною земельної ділянки, яка перебуває в користуванні СК «Геофізик» (членом якого вона є), проте орган місцевого самоврядування по суті її заяву не розглянув та рішення за результатами розгляду не прийняв, чим допустив протиправну бездіяльність.

2. Ухвалою судді Львівського окружного адміністративного суду від 22.04.2025, яка залишена без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.06.2025, відмовлено у відкритті провадження у цій справі з підстави, визначеної пунктом 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

3. 19.08.2022 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на ухвалу судді Львівського окружного адміністративного суду від 22.04.2025 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.06.2025, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, позивачка просить скасувати оскаржувані судові рішення та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

4. Верховний Суд ухвалою від 22.09.2025 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачка є членом СК «Геофізик», в користуванні якого перебуває земельна ділянка в м. Львові на вул. Абхазькій на підставі акта на право користування землею від 01.01.1967 №84.

Як член кооперативу позивачка користується частиною земельної ділянки, яка перебуває в користуванні СК «Геофізик» і на цій підставі 11.11.2024 вона звернулась до Львівської міської ради з вимогою про визнання за нею права постійного користування частиною земельної ділянки.

Відповіді на зазначену вимогу отримано не було.

Вважаючи протиправною бездіяльність Львівської міської ради щодо визнання за нею права постійного користування земельною ділянкою, позивачка звернулась до суду з цим позовом.

III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

6. Відмовляючи у відкритті провадження у цій справі, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що цей спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки за своєю суттю, характером правовідносин, суб`єктним складом сторін, підставами та предметом позову є приватно-правовим, оскільки спрямований на захист майнових прав позивачки, а тому підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

7. Касаційна скарга позивачки мотивована, зокрема тим, що цей спір належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, оскільки у цій справі перевірці підлягають виключно владні управлінські дії органу місцевого самоврядування, який є суб`єктом владних повноважень в розумінні положень КАС України.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

8. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.

9. За змістом статті 125 Основного Закону судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.

З метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.

10. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

11. У рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 Конституційний Суд України зазначив, що положення частини другої статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному; реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.

12. Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

13. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

14. За правилами пунктів 1-2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

15. Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади або орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

16. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте, сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

17. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

18. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

19. Зважаючи на доводи позовної заяви, а також враховуючи обставини цієї справи, колегія суддів констатує, що в цій справі спірні правовідносини стосуються оскарження позивачкою бездіяльності Львівської міської ради щодо розгляду її заяви від 11.11.2024 про визнання за нею як членом СК «Геофізик» права користування земельною ділянкою площею 0,1 га.

20. Відповідно до частини першої статті 122 Земельного кодексу України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

21. Отже, передача земельних ділянок, що перебувають у комунальній власності територіальних громад, у власність або користування належить до повноважень відповідних органів місцевого самоврядування, які реалізуються ними на підставі та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

22. 08.11.2024 набрав чинності Закон України № 3993-IX від 08.10.2024 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо захисту інтересів власників земельних часток (паїв), а також застосування адміністративної процедури у сфері земельних відносин» (далі - Закон № 3993-IX), згідно з підпункту 4 пункту 1 якого Земельний кодекс України доповнено Главою 3-1 Особливості адміністративної процедури у сфері земельних відносин, а статтю 2 Закону України від 06.10. 1998 №161-XIV «Про оренду землі» (далі - Закон № 161-XIV) доповнено частиною третьою.

23. Відповідно до частини третьої статті 2 Закону № 161-XIV (в редакції Закону № 3993-IX) вчинення процедурних дій, прийняття процедурних рішень у сфері оренди землі здійснюється в порядку, встановленому Законом № 2073-IX, з урахуванням особливостей, визначених цим Законом та статтею 17-2 Земельного кодексу України.

24. Відповідно до частини першої статті 17-2 Земельного кодексу України (в редакції Закону № 3993-IX) подання заяв, передбачених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами у сфері земельних відносин, до органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб здійснюється лише у письмовій формі шляхом особистого звернення, надсилання поштовим відправленням або подання в електронній формі.

Органи державної влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи здійснюють розгляд заяв у порядку, передбаченому Законом України від 17.02.2022 №2073-IX «Про адміністративну процедуру» (далі - Закон №2073-ІХ), з урахуванням особливостей, встановлених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами у сфері земельних відносин.

25. Отже, колегія суддів констатує, що правовідносини, які виникають у сфері розпорядження земельними ділянками комунальної власності, регулюються не лише спеціальним законом у сфері земельних відносин, яким є Земельний кодекс України, але й Законом № 2073-IX, який було розроблено з метою забезпечення ефективного та якісного рівня законодавчої регламентації процедур зовнішньо-управлінської діяльності органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб та інших суб`єктів, які законом уповноважені здійснювати владні управлінські функції, та захисту прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб у відносинах із державою.

26. За змістом частини першої статті 1 Закону № 2073-IX він регулює відносини органів виконавчої влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, інших суб`єктів, які відповідно до закону уповноважені здійснювати функції публічної адміністрації, з фізичними та юридичними особами щодо розгляду і вирішення адміністративних справ шляхом прийняття та виконання адміністративних актів.

27. Відповідно до частини другої статті 1 Закону №2073-ІХ дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час:

1) розгляду звернень осіб, що містять пропозиції, рекомендації щодо формування державної політики, вирішення питань місцевого значення, а також щодо врегулювання суспільних відносин;

2) конституційного провадження, кримінального провадження, судового провадження, виконавчого провадження (крім виконання адміністративних актів), оперативно-розшукової діяльності, розвідувальної діяльності, контррозвідувальної діяльності, вчинення нотаріальних дій, виконання покарань, застосування законодавства про національну безпеку і оборону, громадянство, надання притулку в Україні, захист економічної конкуренції;

3) державної служби, дипломатичної та військової служби, служби в органах місцевого самоврядування, служби в поліції, а також іншої публічної служби;

4) реалізації конституційного права громадян брати участь у всеукраїнському та місцевих референдумах, обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування;

5) оскарження процедур публічних закупівель;

6) нагородження державними нагородами та відзнаками;

7) здійснення помилування;

8) здійснення оцінки впливу на довкілля.

28. Отже, з аналізу положень частин першої та другої статті 1 Закону № 2073-IX убачається, що цей Закон встановлює загальні правила розгляду і вирішення адміністративних справ суб`єктами публічної адміністрації шляхом прийняття адміністративних актів та водночас визначає вичерпний перелік правовідносин, на які його дія не поширюється.

29. За визначеннями, наведеними в пунктах 1-3 частини першої статті 2 Закону № 2073-ІХ адміністративний орган - орган виконавчої влади, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування, їх посадова особа, інший суб`єкт, який відповідно до закону уповноважений здійснювати функції публічної адміністрації.

Адміністративна справа (далі - справа) - справа, що стосується публічно-правових відносин щодо забезпечення реалізації права, свободи чи законного інтересу особи та/або виконання нею визначених законом обов`язків, захисту її права, свободи чи законного інтересу, розгляд якої здійснюється адміністративним органом.

Адміністративний акт - рішення або юридично значуща дія індивідуального характеру, прийняте (вчинена) адміністративним органом для вирішення конкретної справи та спрямоване (спрямована) на набуття, зміну, припинення чи реалізацію прав та/або обов`язків окремої особи (осіб).

30. Враховуючи той факт, що правовідносини, пов`язані з ухваленням органом місцевого самоврядування рішення з питань надання в користування земельної ділянки, стосуються реалізації функцій публічної адміністрації у сфері земельних правовідносин, вони підпадають під дію Закону № 2073-ІХ, як адміністративна справа, що розглядається суб`єктом владних повноважень шляхом прийняття відповідного адміністративного акта. Зазначені правовідносини не включені до вичерпного переліку винятків, визначеного частиною другою статті 1 зазначеного закону, отже, не виключені з його сфери правового регулювання.

31. При цьому, колегія суддів наголошує, що ключова особливість цивільних правовідносин, закріплена в частині першій статті 12 Цивільного кодексу України, полягає в тому, що учасники таких правовідносин здійснюють свої цивільні права вільно, на власний розсуд.

32. Натомість в цій справі спірні правовідносини мають ознаки публічно-правових, оскільки порядок дій та прийняття рішень органом місцевого самоврядування чітко окреслені приписами Земельного кодексу України та Закону №2073-ІХ і виключно в межах норм зазначених нормативно-правових актів має право діяти орган місцевого самоврядування, вчиняючи дії (приймаючи рішення) у сфері земельних правовідносин, зокрема, вирішуючи питання про передачу в користування земельних ділянок.

33. Зважаючи на сферу дії Закону № 2073-ІХ, а також враховуючи приписи статті 125 Конституції України та статті 19 КАС України, колегія суддів зазначає, що оскаржувана позивачкою бездіяльність органу місцевого самоврядування щодо нерозгляду її заяви з питань землекористування, була допущена відповідачем під час реалізації ним функцій публічної адміністрації у сфері земельних правовідносин та пов`язана з процедурою прийняття індивідуального адміністративного акта, у зв`язку з чим цей спір підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

34. Такого ж висновку щодо підсудності аналогічного спору судам адміністративної юрисдикції дійшов Верховний Суд у постанові від 16.02.2025 у справі №380/6820/25.

35. Статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 (далі - Конвенція) встановлено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

36. Європейський суд з прав людини у пункті 24 рішення від 20.07.2006 у справі «Сокуренко і Стригун проти України» зазначив, що фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

37. За такого правового регулювання та обставин справи, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції, неправильно застосувавши норми Закону № 2073-ІХ, в порушення вимог статті 19 КАС України протиправно відмовив у відкритті провадження в цій справі, а суд апеляційної інстанції таку помилку суду першої інстанції не виправив.

38. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги скасовує судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передає справу повністю або частково для продовження розгляду.

39. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

40. За правилами частини четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

41. Враховуючи наведене, касаційну скаргу слід задовольнити, ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 22.04.2025 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.06.2025 - скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 345 349 353 356 КАС України, Верховний Суд,

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 22.04.2025 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.06.2025 у справі №380/7707/25 скасувати.

Справу №380/7707/25 направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач А.І. Рибачук

Судді Н.В. Коваленко

О.П. Стародуб