Історія справи

Ухвала КАС ВП від 17.01.2018 року у справі №750/5613/17

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 травня 2021 року

м. Київ

справа № 750/5613/17

адміністративне провадження № К/9901/2154/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Бучик А. Ю.,

суддів: Мороз Л. Л., Рибачука А. І.,

розглянувши в письмовому провадженні касаційну скаргу Управління державного архітектурного-будівельного контролю Чернігівської міської ради на постанову Деснянського районного суду м. Чернігова від 18 жовтня 2017 року (головуючи суддя Рахманкулова І. П. ) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року (колегія суддів: Бабенко К. А., Кузьменко В. В., Степанюк А. Г. ) у справі за позовом ОСОБА_1 до Управління державного архітектурного-будівельного контролю Чернігівської міської ради, Начальника управління державного архітектурного-будівельного контролю Чернігівської міської ради Шкуріної Людмили Григорівни, Заступника начальника управління державного архітектурного-будівельного контролю Чернігівської міської ради Ровенець Лариси Вікторівни, третя особа - Регіональне відділення Фонду Державного майна України по Чернігівській області, про визнання протиправним та скасування припису і постанови, -

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до відповідачів, в якому просив визнати протиправним та скасувати припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил № 17 від 18.05.2017 та постанову № 3 про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності, винесену 26.05.2017.

Свої вимоги обґрунтовував тим, що оскаржувані припис та постанова суперечать вимогам законодавства, оскільки при складанні акту перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил № 45 від 18.05.2017 та протоколу від 18.05.2017 про порушення у сфері містобудівної діяльності він надав письмове пояснення, що роботи по реконструкції надбудови на об'єкті будівництва виконувались ним, як громадянином, а не як фізичною особою-підприємцем, проте відповідачами ці обставини враховано не було та безпідставно винесено припис, а у подальшому і постанову про накладення штрафу.

Постановою Деснянського районного суду м. Чернігова від 18 жовтня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року, позовні вимоги задоволено.

Не погодившись з указаними судовими рішеннями, Управління державного архітектурного-будівельного контролю Чернігівської міської ради подало касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.

Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що судами не надано належної правової оцінки тому факту, що об'єкт будівництва перебував у ФОП ОСОБА_1 на відповідальному зберіганні, що і дозволило останньому здійснити будівництво на об'єкті.

Від інших учасників судового провадження відзиви на касаційну скаргу не надходили.

Ухвалою Верховного Суду від 17 січня 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

У зв'язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в письмовому провадженні.

Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів прийшла до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково з таких підстав.

Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що представниками регіонального відділення фонду державного майна України по Чернігівській області
23.03.2017 проведено планову перевірку за місцезнаходження об'єкта будівництва, за результатами якої встановлено факт наявності новобудови.

В подальшому, відповідачем проведено позапланову перевірку позивача з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об'єкті виробництва - Реконструкція сховища цивільного захисту з будівництва прибудови, яке знаходиться за адресою: АДРЕСА_1, за результатом якої складено Акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 18.05.2017.

За результатами перевірки встановлено виконання будівельних робіт з надбудови двоповерхової будівлі, яка знаходиться безпосередньо над входами в сховище, а саме захисної споруди цивільного захисту. Виконано роботи з монтажу фундаменту, стін, перекриття стелі та покрівлі.

Також за результатами перевірки встановлено факт виконання будівельних робіт фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 без реєстрації відповідної декларації в органах державного архітектурно-будівельного контролю про її початок, що є порушенням п. 1 ст. 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

Відповідачем щодо фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 18 травня 2017 року.

18 травня 2017 року відповідачем складено припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким зобов'язано фізичну особу-підприємця ОСОБА_1 подати декларацію про початок виконання будівельних робіт на зазначений об'єкт будівництва до органів державного архітектурно-будівельного контролю або привести його до попереднього стану до 18.08.2017.

На підставі акта перевірки, протоколу та припису, відповідачем 26 травня 2017 року прийнято постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №3, відповідно до якої фізичну особу-підприємця ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абз. 3 п. 4 частини 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено на нього стягнення у виді штрафу в сумі 60624,00 грн.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з позицією якого погодилась колегія суддів апеляційного суду, дійшов висновку, що позивач, який є замовником будівництва зазначеного об'єкта здійснював будівництво як фізична особа, однак його притягнуто до відповідальності як фізичну особу-підприємця, а тому оскаржувані рішення є протиправними та підлягають скасуванню.

Так, відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Спірні правовідносини регулюються законами України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 № 3038-VI, "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" від 14.10.1994 № 208/94-ВР, Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553).

За змістом частини 1 та 4 статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", Державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема, видавати обов'язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.

Згідно з пунктом 2 частини 1 статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (у редакції на час виникнення спірних правовідносин), замовник має право виконувати будівельні роботи після реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до I-III категорій складності.

Поняття замовника визначено у пункті 4 частини 1 статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", де вказано, що це фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови території (однієї чи декількох земельних ділянок) і подала в установленому законодавством порядку відповідну заяву.

За змістом частини 8 статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.

Відповідно до підпунктів 2,3 пункту 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 553 від 23 травня 2011 року № 553 (у редакції на час виникнення спірних правовідносин), посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом; видавати обов'язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельним нормам, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

На підставі системного аналізу наведених правових норм колегія суддів дійшла висновку, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється щодо суб'єктів містобудування, якими, зокрема, є замовники. Після проведення перевірки контролюючий орган, у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складає протокол разом з приписом. Виконання цього припису покладається на суб'єкта містобудування.

Аналогічна правова позиція міститься в постановах Верховного Суду від 13 лютого 2018 року у справі № 464/2858/17, від 24 липня 2018 року у справі № 804/2418/16, від 20 листопада 2018 року у справі № 804/2455/16 та від 23 листопада 2018 року у справі № 804/1844/16.

Як установлено судами та вбачається з матеріалів справи, на підставі акта перевірки, протоколу та припису, відповідачем 26 травня 2017 року прийнято постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №3, відповідно до якої фізичну особу-підприємця ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абз. 3 п. 4 частини 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено на нього стягнення у виді штрафу в сумі 60624,00 грн.

Так, відповідно до положень абз. 3 п. 4 частини 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" відповідальність передбачена за виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт, а також наведення недостовірних даних у зазначеній декларації на об'єктах III категорії складності - у розмірі дев'яноста прожиткових мінімумів для працездатних осіб.

Разом з цим, на позивача накладено стягнення у виді штрафу в сумі 60624,00 грн., що еквівалентно розмірам тридцяти шести прожиткових мінімуми для працездатних осіб.

При цьому вказана санкція передбачена за порушення абз. 2 п. 4 частини 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", тобто за виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт на об'єктах II категорії складності.

Крім того, матеріали справи містять розрахунок класу наслідків об'єкта "Будівництво двоповерхової надбудови над сховищем цивільного захисту за адресою: АДРЕСА_1", виконаний заступником начальника управління ДАБК Чернігівської МР Ровенець Л. В., відповідно до якого об'єкт відноситься до категорії складності II.

Процедуру накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності (далі - штрафи), що передбачені Законом України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" передбачено Порядком накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 6 квітня 1995 р. № 244 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 2 жовтня 2013 р. № 735) (далі - Порядок).

Пунктом 9 Порядку передбачено, що про вчинення правопорушення у сфері містобудівної діяльності керівник структурного підрозділу інспекції, його заступники, які згідно з функціональними обов'язками здійснюють державний архітектурно-будівельний контроль, або головний державний інспектор (далі - уповноважена посадова особа інспекції) складають протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Відповідно до п. 12 указаного Порядку у протоколі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності зазначаються: дата і місце його складення; посада, прізвище, ім'я, по батькові особи, яка склала протокол; відомості про суб'єкта містобудування, який притягається до відповідальності; місце вчинення і суть правопорушення; нормативно-правовий акт, нормативний документ (акт), вимоги якого порушено; положення Закону, яке передбачає відповідальність за відповідне правопорушення; прізвища, адреси свідків (у разі наявності); пояснення суб'єкта містобудування, який притягається до відповідальності; інші відомості, що мають значення для вирішення справи.

Протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та інші матеріали подаються посадовій особі інспекції, уповноваженій розглядати справу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, з метою вирішення питання притягнення до відповідальності та накладення штрафу протягом трьох днів після його складення.

За результатами розгляду справи посадова особа інспекції, до повноважень якої належить розгляд справ, приймає одну з таких постанов: 1) постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності (далі - постанова про накладення штрафу); 2) постанову про закриття справи щодо накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності (далі - постанова про закриття справи).

У постанові про накладення штрафу та постанові про закриття справи зазначаються: посада, прізвище, ім'я, по батькові особи, яка винесла постанову; дата розгляду справи; відомості про суб'єкта містобудування, щодо якого розглядається справа (для фізичних осіб - підприємців: прізвище, ім'я, по батькові, дата та місце народження, місце проживання/реєстрації, місце роботи, посада, відомості про документ, що посвідчує особу (назва, серія, номер, дата видачі, орган, що його видав), реєстраційний номер облікової картки платника податків або серія та номер паспорта (для фізичних осіб, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття такого номера), інші відомості; для юридичних осіб: найменування, місцезнаходження, код згідно з ЄДРПОУ, посада, прізвище, ім'я, по батькові керівника, інші відомості); обставини, установлені під час розгляду справи; нормативно-правовий акт, нормативний документ (акт), вимоги якого порушено; положення Закону, яке передбачає відповідальність за відповідне правопорушення; прийняте у справі рішення.

У постанові зазначаються порядок і строк її оскарження.

Постанова підписується уповноваженою посадовою особою інспекції, яка розглянула справу, та скріплюється печаткою.

Постанова оголошується негайно після закінчення розгляду справи (п. п. 15,22,23 Порядку).

Аналізуючи наведене можна зробити висновок, що обов'язковими умовами для визнання акту індивідуальної дії винесеним з дотриманням вимог законодавства є зазначення у постанові нормативно-правового акту, нормативного документу (акту), вимоги якого порушено та положення Закону, яке передбачає відповідальність за відповідне правопорушення; прийняте у справі рішення.

Однак, зі змісту спірної постанови убачається, що спірний акт індивідуальної дії містить протиріччя, а саме диспозиція інкримінованого позивачу порушення не відповідає застосованій санкції.

З огляду на викладене, Верховний Суд доходить висновку, що судами попередніх інстанцій не надано належної оцінки вказаним обставинам, що безпосередньо впливає на законність оскаржуваної постанови. Крім того, судам слід звернути увагу, що правовий статус позивача в якості фізичної особи та в якості фізичної особи-підприємця не впливає на встановлення факту невідповідності постанови про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності вимогам законодавства, оскільки не змінює правомочності позивача, зумовлені цивільною право- і дієздатністю особи.

При цьому колегія суддів зазначає, що застосуванню норм матеріального права передує встановлення обставин у справі, підтвердження їх відповідними доказами.

Тобто, застосування судом норм матеріального права повинно вирішити спір, який виник між сторонами у конкретних правовідносинах, які мають бути встановлені судами на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі.

Відповідно до ч. 2 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Згідно ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи.

Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для скасування рішення судів попередніх інстанцій з передачею справи до суду першої інстанції на новий розгляд.

Керуючись ст.ст. 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Управління державного архітектурного-будівельного контролю Чернігівської міської ради задовольнити частково.

Постанову Деснянського районного суду м. Чернігова від 18 жовтня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року скасувати.

Справу направити на новий розгляд до Чернігівського окружного адміністративного суду.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А. Ю. Бучик

Судді Л. Л. Мороз

А. І. Рибачук