Історія справи

Ухвала КАС ВП від 26.02.2018 року у справі №817/1347/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

30 травня 2019 року

м. Київ

справа №817/1347/17

адміністративне провадження №К/9901/23666/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Кравчука В. М., суддів Желєзного І. В., Стародуба О. П.,

розглянув у попередньому судовому засіданні

касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області

на постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2017 року (суддя Друзенко Н. В. ) та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 10 січня 2018 року (колегія суддів у складі: Охрімчук І. Г., Капустинський М. М., Моніч Б. С. )

у справі №817/1347/17

за позовом ОСОБА_1

до Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області

про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинення певних дій.

І. РУХ СПРАВИ

1. У вересні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Рівненського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області. Позивач просив суд:

- визнати протиправними дії відповідача щодо відмови у наданні йому дозволу на розроблення проекту землеустрою на відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, що знаходяться за межами населеного пункту на території Обарівської сільської ради Рівненського району Рівненської області, орієнтовною площею 1,0 га з підстав, викладених у листі №К-3299/0-6329/0/6-17 від 04.08.2017;

- зобов'язати відповідача вчинити дії в порядку встановленому частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України по розгляду його клопотання від 07.07.2017 для надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, що знаходяться за межами населеного пункту на території Обарівської сільської ради Рівненського району Рівненської області, орієнтовною площею 1,0 га.

2. Постановою Рівненського окружного адміністративного суду від 10.10.2017, залишеною без змін постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 10.01.2018, позов задоволено.

3.15.02.2018 Головне управління Держгеокадастру у Рівненській області подало до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати судові рішення першої та апеляційної інстанції, прийняти нову про відмову в позові.

4. Ухвалою Верховного Суду від 23.02.2018 відкрито касаційне провадження у справі та відмовлено в задоволенні клопотання скаржника про зупинення виконання судових рішень.

5.16.03.2018 позивач подав до суду заперечення на касаційну скаргу. Просить залишити судові рішення без змін.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6.07.07.2017 ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 1,00 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель запасу сільськогосподарського призначення державної власності на території Обарівської сільської ради Рівненського району. До клопотання додав: викопіювання зі схеми землекористування, копію паспорта, ідентифікаційного коду.

7.04.08.2017 Головне управління Держгеокадастру у Рівненській області листом №К-3299/0-6329/0/6-17 відмовило ОСОБА_1 у задоволенні клопотання покликаючись на те, що місце розташування бажаної земельної ділянки не відповідає вимогам постанови Кабінету Міністрів України №413 від 07.06.2017 "Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними" та Переліку земельних ділянок, які можуть бути передані громадянам у власність.

8.21.06.2017 Головним управлінням Держгеокадастру у Рівненській області прийнято наказ №292, яким відповідно до Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України №413 від 07.06.2017, затверджено Перелік земельних ділянок, які можуть бути передані громадянам у власність у ІІІ кварталі 2017 року та наказ №296 від 26.06.2017, яким внесено зміни в Перелік земельних ділянок, які можуть бути передані громадянам у власність у ІІІ кварталі 2017 року. В таких ОСОБА_2 земельні ділянки на території Обарівської сільської ради Рівненського району не фігурують. Загалом, Переліки складені шляхом визначення загальної кількості земельних ділянок, їх площі відповідно до районів і сільських, селищних рад, а ідентифікація ділянок проведена за номерами кадастрової зони та кадастрового кварталу, позаяк кадастрові номери відповідним земельним ділянкам не присвоєні.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

9. В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що Постанова Кабінету Міністрів України №413 від 07.06.2017, як підстава для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, не відповідає Земельному кодексу України.

10. Відповідач проти позову заперечував. Навів ті самі мотиви, які зазначені у наказі від 21.06.2017 № 292.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

11. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким повністю погодився суд апеляційної інстанції, виходили з того, що частина 7 статті 118 Земельного кодексу України визначає вичерпний перелік підстав відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

12. Покликання відповідача на те, що місце розташування обраної позивачем земельної ділянки не відповідає вимогам постанови Кабінету Міністрів України №413 від 07.06.2017 та Переліку земельних ділянок, які можуть бути передані громадянам у власність суди визнали протиправним, оскільки зазначена постанова не є тим нормативно-правовим актом, який прийнятий на виконання Земельного кодексу України та/або на виконання законів у сфері земельних правовідносин.

Стратегія визначає певний алгоритм дій органів виконавчої влади на майбутнє, а тому вона не містить прямих правових норм для врегулювання земельних відносин з приводу отримання/надання дозволу на розроблення проекту землеустрою. Крім того, в Постанові №413 від 07.06.2017 міститься пряма вказівка про те, що для реалізації Стратегії необхідно розробити проекти нормативно - правових актів.

Право громадянина на отримання дозволу на розроблення документації із землеустрою на відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності вищенаведеною формулою поставлено в пряму залежність від того, право оренди та/або емфітевзису на які площі земельних ділянок було продано на території відповідної області у відповідному кварталі, тобто у залежність від виконання відповідним територіальним органом Держгеокадастру плану продажу права оренди та/або емфітевзису. Суди дійшли висновку, що це невиправдано звужує права громадян на отримання у власність земельної ділянки в рамках безкоштовної приватизації.

Постанова №413 від 07.06.2017 суперечить Конституції України та Земельному кодексу України, оскільки установлює для громадян додаткові законодавчо не передбачені обмеження на шляху реалізації цього права.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

13. Відповідач у касаційній скарзі покликається на наступні аргументи:

а) Постанова Кабінету Міністрів України №413 від 07.06.2017 є обов'язковою до виконання на всій території України, усіма суб'єктами, не визнана Конституційним Судом України такою, що не відповідає Конституції України та законам України. На виконання зазначеної постанови відповідач видав наказ, яким затвердив Перелік земельних ділянок, які можуть бути передані громадянам у власність у ІІІ кв. 2017 року. Таким чином, підстави відмови в наданні дозволу є законними.

б) суд застосував положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затверджене наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 14 від 03.02.2015, який втратив чинність.

в) зобов'язуючи Головне управлінням Держгеокадастру у Рівненській області вчинити певні дії, суди втрутились у дискреційні повноваження цього суб'єкта.

14. У запереченнях на касаційну скаргу позивач стверджує, що суди повністю з'ясували всі обставини справи, які мають значення, правильно застосували норми права. Доводи заперечень позивача є аналогічними до тих, якими він обґрунтовував свої позовні вимоги.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

15. Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги та заперечень на неї, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права і дійшов висновку про відмову в задоволенні касаційної скарги.

16. Судами обох інстанцій встановлено, що підстави відмови в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність не відповідають підставам, передбачених ЗК України, а Постанова №413 від 07.06.2017, на яку посилається відповідач, суперечить Конституції України та Земельному кодексу України, оскільки установлює для громадян додаткові законодавчо не передбачені обмеження в праві реалізації права реалізації права на отримання земельної ділянки.

17. Отже, основним питанням, яке постало перед судами попередніх інстанцій була перевірка та надання оцінки підставам відмови у наданні позивачам дозволу на розробку проектів землеустрою.

18. Постановою КМ України від 07.06.2017 N 413 "Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними" затверджено Стратегію удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними (Стратегія). Постанова офіційно опублікована в Урядовому кур'єрі (2017,06,17.06.2017 N 112), Офіційному віснику України (2017, N 51 (30.06.2017), ст. 1569) і набрала чинність з 17.06.2017.

19. У абзаці 6 розділу "Система організації процесу виконання Стратегії" передбачено, що Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність в межах норм безоплатної приватизації повинні: "надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації відповідно до зазначених переліків, насамперед учасникам антитерористичної операції".

20. Постановою КМ України від 17.01.2018 N 18 "Про внесення змін до Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними" затверджено Зміни до Стратегії, згідно з якими абзаці 6 розділу "Система організації процесу виконання Стратегії" слова "насамперед учасникам антитерористичної операції" замінено словами і цифрами "крім надання земельних ділянок особам, на яких поширюється дія пунктів 19 і 20 частини 1 статті 6, пунктів 11, 12, 13, 14 частини 2 статті 7 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" (учасникам антитерористичної операції)".

21. Спірні правовідносини виникли у зв'язку із застосуванням зазначеної постанови КМ України, оскільки у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою позивачеві відмовлено саме з посиланням на неї. Підстава відмови пов'язана з ч. 7 ст. 118 ЗК України, згідно з якою у наданні дозволу може бути відмовлено, зокрема, через невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.

22. Згідно з п. "в" ч. 3 ст. 116 ЗК України безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених ч. 3 ст. 116 ЗК України.

23. Згідно з п. "б" ч. 1 ст. 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в розмірі не більше 2,0 гектара для ведення особистого селянського господарства.

24. Згідно з ч. 4 ст. 122 ЗК України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

25. Абзацом 1 ч. 7 ст. 118 ЗК України встановлено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ч. 7 ст. 118 ЗК України, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

26. Колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що зміст норм ч.ч. 6, 7 ст. 118 ЗК України не передбачає складення жодних переліків земельних ділянок для цілей надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки і не визначає включення земельної ділянки до відповідного переліку, як передумови для надання такого дозволу. Інших норм законів, які б передбачали включення земельної ділянки до відповідного переліку, відповідач не зазначив, а судом таких не встановлено.

27. Частиною 7 ст. 118 ЗК України передбачено виключний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки, який не передбачає такої підстави як відсутність земельної ділянки у відповідному переліку.

28. Суд погоджується з твердженням відповідача, що за змістом даної норми місце розташування земельної ділянки може не відповідати не лише вимогам закону, а й прийнятим відповідно до них нормативно-правовим актам. Проте такий підзаконний нормативно-правовий акт має бути прийнятий відповідно або на виконання закону.

Водночас норма абзацу 6 розділу "Система організації процесу виконання Стратегії" критерію законності не відповідає, оскільки відповідної норми закону щодо надання дозволів на розроблення проектів землеустрою для ділянок, які включені до переліку, немає, а до ст. 118 ЗК України ніяких змін не вносилося.

29. Суд враховує також і те, що Стратегія не є нормативно-правовим актом, що містить обов'язкові до виконання норми права. Вона лише визначає напрямки удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними на майбутнє.

У п. 3 Постанови Міністерству аграрної політики та продовольства разом з Державною службою з питань геодезії, картографії та кадастру доручено розробити та внести на розгляд Кабінету Міністрів України у шестимісячний строк проекти відповідних нормативно-правових актів, спрямованих на реалізацію Стратегії, затвердженої цією постановою.

30. Таким чином, суди правильно встановили фактичні обставини справи та застосували відповідні їх норми права.

31. Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

32. У разі залишення касаційної скарги без задоволення судові витрати не відшкодовуються.

Керуючись ст. 328, 342, 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області залишити без задоволення.

Постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2017 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 10 січня 2018 року у справі №817/1347/17 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя В. М. Кравчук

Суддя І. В. Желєзний

Суддя О. П. Стародуб