Історія справи

Ухвала КАС ВП від 04.09.2019 року у справі №560/639/19

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 жовтня 2020 року

м. Київ

справа № 560/639/19

провадження № К/9901/24953/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Данилевич Н. А., Шевцової Н. В.

розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Хмельницькій області до Приватного акціонерного товариства "Готель "Поділля" про застосування заходів, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Приватного акціонерного товариства "Готель "Поділля" на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 15 квітня 2019 року, ухвалене у складі головуючого судді - Козачок І. С., та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23 липня 2019 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Моніча Б. С., суддів: Охрімчук І. Г., Капустинського М. М.

І. Суть спору

1. У березні 2019 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Хмельницькій області (надалі також: позивач, ГУДСУНС у Хмельницькій області) звернулося до суду з адміністративним позовом до Приватного акціонерного товариства "Готель "Поділля" (надалі також: відповідач, ПрАТ "Готель "Поділля"), в якому просило:

1.1. застосувати заходи реагування у вигляді повного зупинення роботи ПрАТ
"Готель "Поділля", розташованого за адресою: Хмельницька область, м.

Хмельницький, вул. Шевченка, 34, до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, зазначених в акті №16 від 25 лютого 2019 року, складеному за результатами проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.

2. Обґрунтовуючи свої вимоги, зазначив, що відповідно до наказу ГУДСУНС у Хмельницькій області від 27.12.2018 року №822 "Про проведення планових перевірок суб'єктів господарювання у І кварталі 2019 року" контролюючим органом проведено планову перевірку ПрАТ "Готель "Поділля", за результатами якої складено акт №16 від 25.02.2019 року, яким встановлено ряд порушень в діяльності відповідача, які, на думку контролюючого органу, створюють ризик виникнення і розвитку пожеж і повязаною з ними можливості завдання шкоди живим істотам, матеріальним цінностям і довкіллю, створюють загрозу життю та здоров'ю людей.

3. Відповідач позов не визнав. Заперечуючи проти позовних вимог, зазначав про безпідставність вимог позивача щодо повного зупинення роботи готелю, посилаючись на те, що виявлені під час перевірки порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки повністю усунені або їх усунення завершується.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

4. На підставі наказу Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Хмельницькій області від 27 грудня 2018 року № 822 "Про проведення планових перевірок суб'єктів господарювання у І кварталі 2019 року" контролюючим органом проведено планову перевірку ПрАТ "Готель "Поділля", за результатами якої складено акт від 25 лютого 2019 року, яким встановлено ряд порушень в діяльності відповідача.

5. Так, в ході перевірки позивачем встановлено наступні порушення:

1) усі приміщення будівлі готелю не обладнано автоматичною системою пожежегасіння (розділ V пункт 1.2 ППБУ, додаток А, таблиця А 1, пункт 3.4. ДБН В.2.5-56:2014);

2) не усі приміщення будівлі готелю обладнано системою пожежної сигналізації (не обладнано коридори готелю з 1 по 12 поверх, фойє 1-го поверху, технічний поверх та підвальний поверх) (розділ V пункт 1.2 ППБУ, додаток А, таблиця А 1 пункт
3.4. ДБН В.2.5-56:2014);

3) не обладнано будинок готелю системою оповіщення людей про пожежу та управління евакуюванням 3 типу (розділ V пункт 1.2 ППБУ, додаток Б, таблиця Б 1 пункт 15, пункт 15.1. ДБН В. 2.5-56:2014);

4) для гасіння пожеж при загорянні жиру в зонах з кухонним обладнанням (плити; фритюрни" не обладнано модульними системами локального пожежегасіння, які спеціалізовані для такого виду загорань (розділ V пункт 1.2 ППБУ, пункт 8.1.5. ДБНВ.2.5-56:2014);

5) системи пожежної сигналізації в будівлі готелю, в приміщеннях ресторану "Поділля", більярдній, магазині знаходяться в несправному стані (Розділ V пункт
1.1. ППБУ);

6) не забезпечено підтримання експлуатаційної придатності систем пожежної сигналізації в будівлі готелю, в приміщеннях ресторану "Поділля", більярдній, магазині (Розділ V пункт 1.4. ППБУ);

7) системи видалення диму та гарячих газоподібних продуктів згорання та підпору повітря у ліфтові шахти під час пожежі у будівлі готелю знаходяться у непрацездатному стані (розділ V пункт 1.1. ППБУ, додаток Ж ДБН В.2.5-56:2014);

8) не проведено технічне переоснащення систем протипожежного захисту (систем пожежної сигналізації, видалення диму та гарячих газоподібних продуктів згорання та підпору повітря у ліфтові шахти під час пожежі, оповіщення людей про пожежу та управління евакуюванням) (розділ V пункт 1.4. ППБУ, пункт 5.2. ДБН В.
2.5-56:2014);

9) сигнали приладів приймально-контрольних пожежних систем пожежної сигналізації не виведено на пульт централізованого пожежного спостереження (окрім кімнат готелю, розташованих на 5-му поверсі) (розділ V пункт 1.4. ППБУ, пункт 5.8. ДБН В.2.5-56:2014);

10) допущено використання більше як одного приладу приймально-контрольного пожежного в будівлі готелю (розділ V пункт 1.2. ППБУ, пункт 7.2.29. ДБН В.2.5-56:2014);

11) не виконано автоматичне блокування систем протипожежного захисту (системами пожежної сигналізації, видалення диму та гарячих газоподібних продуктів згорання та підпору повітря у ліфтові шахти під час пожежі, ліфта для роботи в режимі "Пожежа", вентиляції, оповіщення людей про пожежу та управління евакуюванням) (розділ V пункт 1.4. ППБУ, розділ IV пункт 2.18 ППБУ);

12) приміщення, де розташовані приймально-контрольні прилади, не обладнані аварійним освітленням (розділ V пункт 1.4. ППБУ, пункт 5.9. ДБН В.2.5-56:2014);

13) не проведено технічне обслуговування і перевірку на працездатність пожежних кран-комплектів шляхом пуску води з реєстрацією результатів у спеціальному журналі обліку технічного обслуговування (не надано журнал обліку технічного обслуговування) (розділ V пункт 2.2. підпункт 9. ППБУ);

14) не укомплектовано пожежні кран-комплекти у даховій котельні, підвалі пожежними рукавами однакового з ними діаметра, з'єднувальними головками, а також важелями для полегшення відкривання вентилів (розділ V пункт 2.2. ППБУ);

15) не укомплектовано усі пожежні кран-комплекти важелями для полегшення відкривання вентилів (розділ Vn.2.2. ППБУ);

16) пожежні кран-комплекти не розміщено у вбудованих або навісних шафках, які пристосовані для візуального огляду їх без розкривання (розділ V пункт 2.2. ППБУ);

17) сходові клітки, внутрішні відкриті та зовнішні сходи, коридори, проходи та інші шляхи евакуації не забезпечено евакуаційним освітленням (розділ ІІІ пункт
2.31 ППБУ);

18) експлуатуються матеріали облицювання стелі в більярдній та стін в магазині (на шляхах евакуації) з невизначеними властивостями пожежної безпеки (не надано відповідні сертифікати відповідності) (розділ III пункт 2.17. ППБУ);

19) дверні прорізи електрощитової в підвалі готелю, машинного відділення ліфта та приміщення дахової котельні на технічному поверсі не обладнано протипожежними дверима з межею вогнестійкості ЕІ 60 (розділ III пункт 2.3. ППБУ, розділ IV пункт 1.24. ППБУ, пункт 6.31, пункт 6.4. ДБНВ.1.1-7-2016);

20) допущено зменшення кількості евакуаційних виходів з першого поверху будівлі готелю (неподалік кабінету заступника голови правління замуровано евакуаційний вихід) (розділ III пункт 2.23. ППБУ, розділ III пункт 2.37. ППБУ);

21) не обладнано вікна з 4 по 12 поверхи в центральній сходовій клітині та з 1 по 12 поверхи у незадимлюваній сходовій клітині пристроями для їх відчинення з рівня сходових площадок, маршів (розділ III пункт 2.3. ППБУ, розділ III пункт
2.37. ППБУ, пункт 7.3.26. ДБН В. 1.1-7- 2016);

22) допущено влаштування на шляхах евакуації розсувних дверей (1-й поверх центральний вхід до будівлі) (розділ III пункт 2.37. ППБУ);

23) допущено влаштування на шляхах евакуації розсувних дверей (грати) (коридор 3-го поверху готелю) (розділ III пункт 2.37. ППБУ);

24) допущено влаштування порогів на шляхах евакуації (переходах з коридорів 11,12 поверхів у незадимлювану сходову клітину (повітряній зоні) (розділ III пункт
2.37. ППБУ);

25) допущено влаштування приміщень (складських, допоміжних приміщень) у ліфтовому холі на 3-му поверсі готелю (розділ III пункт 2.3 7. ППБУ);

26) відсутній круговий проїзд для пожежних автомобілів до будівлі готелю та не забезпечений доступ пожежних до будь-якого приміщення (розділ III пункт 1.3. ППБУ, розділ III пункт 1.6. ППБУ, пункт 15.3.1 ДБН Б.2.2-12:2018);

27) не передбачено роботу ліфтів в режимі "Пожежна небезпека". Ліфт вантажопідйомністю не менше 1000 кг не розрахований на роботу у режимі "Транспортування пожежних підрозділів" (розділ III пункт 2.36. ППБУ, пункт
7.6.6. ДБН В.2.2-9- 2009 Будинки і споруди. Громадські будинки та споруди.

Основні положення);

28) допущено розміщення автотранспорту (стоянки автомобілів) у протипожежних відстанях між будівлями (розділ III пункт 1.4 ППБУ);

29) не надано документи щодо лабораторних випробувань килимів, килимових доріжок й іншого покриття підлоги у коридорах готелю, щодо визначення димоутворювальної здатності та груп поширення полум'я (розділ III пункт 2.28. ППБУ);

30) у готелі не розроблено пам'ятки про правила пожежної безпеки та поведінку людей англійською мовою (уповноваженою особою не надані дані пам'ятки) (розділ VI пункт 5.2. ППБУ);

31) допущено захаращення технічного поверху сторонніми предметами (розділ III пункт 2.12. ППБУ);

32) допущено відкрите прокладання незахищених проводів та захищених проводів (кабелів) з оболонками з горючих матеріалів по горючих основах (2-й поверх приміщення чергової) (розділ IV пункт 1.12. ППБУ);

33) з'єднання, відгалуження та окінцювання жил проводів і кабелів (коридор 8-го поверху) не виконано за допомогою опресування, зварювання, паяння або затискачів (розділ IV пункт 1.6. ППБУ);

34) допускається користування пошкодженою електророзподільною коробкою (коридор 8-го поверху) (розділ IV пункт 1.18. ППБУ);

35) не встановлено на лініях живлення до кожного побутового кондиціонера автономний пристрій електричного захисту незалежно від наявності захисту на загальній лінії, яка живить групу кондиціонерів (розділ IV пункт 2.26. ППБУ);

36) здійснено прокладання електрокабелів в шахтах пожежних кран-комплектів, які не відносяться до систем протипожежного захисту (розділ IІ пункт 22. ППБУ, пункт
8.13. ДБН В.2.5-64:2012 "Внутнрішній водопровід та каналізація. Частина І.

Проектування. Частина ІІ. Будівництво");

37) не розміщено у приміщенні насосної станції загальну схему протипожежного водопостачання та схеми обов'язки насосів (розділ V, пункт 2.3., підпункт 1. ППБУ);

38) на кожній засувці і пожежному насосі-підвищувачі не розміщено інформацію про їх призначення (розділ V, пункт 2.3., підпункт 1. ППБУ);

39) уповноваженою особою не надані документи про визначення обов'язків посадових осіб щодо утримання та експлуатації засобів протипожежного захисту (розділ II пункт 2 ППБУ);

40) уповноваженою особою не надані документи про визначення обов'язків посадових осіб щодо забезпечення пожежної безпеки (розділ II пункт 2 ППБУ);

41) уповноваженою особою не надані документи про встановлення на об'єкті протипожежного режиму (розділ II пункт 3 ППБУ);

42) керівник та відповідальні особи за дотримання вимог пожежної безпеки на об'єкті та в окремих приміщеннях не пройшли спеціальне навчання та перевірку знань з питань пожежної безпеки (не надані відповідні посвідчення) відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 26 червня 2013 року № 444 (розділ II, пункт 16 ППБУ, пункт 8 Порядку здійснення навчання населення діям у надзвичайних ситуаціях, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 червня 2013 року № 444);

43) здійснюється здача в оренду приміщень для використання суб'єктами господарювання об'єкту нерухомості (початок роботи новоутвореного підприємства) без зареєстрованої декларації відповідності матеріально-технічної бази суб'єкта господарювання вимогам законодавства з питань пожежної безпеки (пункт 2 статті 57 Кодексу цивільного захисту України);

44) черговий персонал готелю та мешканців не забезпечено засобами індивідуального захисту органів дихання для саморятування людей під час пожежі для організації евакуації людей у разі виникнення пожежі (розділ VI пункту 5.6. ППБУ);

45) не розроблено графік проведення тренувань та навчань з питань цивільного захисту, які необхідно погодити з ГУ ДСНС України у Хмельницькій області (стаття 20 пункт 1 підпункт 11 Кодексу цивільного захисту України, стаття 6 постанови Кабінету Міністрів України від 26 червня 2013 року № 444);

46) не забезпечено працівників закладу засобами індивідуального захисту органів дихання від бойових отруйних речовин (стаття 20 Кодексу цивільного захисту України, стаття 2 Порядку забезпечення населення і працівників формувань та спеціалізованих служб цивільного захисту засобами індивідуального захисту, приладами радіаційної та хімічної розвідки, дозиметричного і хімічного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2002 року № 1200);

47) не створено об'єктову комісію з питань надзвичайних ситуацій (стаття 11 Положення про єдину державну систему цивільного захисту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09 січня 2014 року № 11);

48) не розроблено та не затверджено керівником об'єкта положення про об'єктову комісію з питань надзвичайних ситуацій (стаття 11 Положення про єдину державну систему цивільного захисту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09 січня 2014 року № 11, стаття 7 Загального положення про спеціальну Урядову комісію з ліквідації надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру і Загального положення про спеціальну комісію з ліквідації надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру регіонального, місцевого та об'єктового рівня, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 14 червня 2002 року № 843);

49) не розроблено річний план роботи об'єктової комісії з питань надзвичайних ситуацій (стаття 7 Загального положення про спеціальну комісію з ліквідації надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру регіонального, місцевого та об'єктового рівня, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 червня 2002 року № 843);

50) для планування, підготовки та проведення евакуації наказом керівника не створено комісію з питань евакуації (статті 17,20,21 Порядку проведення евакуації у разі загрози виникнення або виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 жовтня 2013 року № 841);

51) не розроблено план проведення евакуації при виникненні надзвичайних ситуацій (статті 17,30,36 Порядку проведення евакуації у разі загрози виникнення або виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 жовтня 2013 року № 841);

52) не призначено відповідальну особу за цивільний захист та техногенну безпеку (стаття 20 Кодексу цивільного захисту України);

53) заступники, відповідальні за цивільний захист, керівники формувань цивільного захисту, голови комісій з надзвичайних ситуацій та евакуаційної комісії, відповідальні за техногенну безпеку та цивільний захист не пройшли функціональне навчання в Інституті державного управління у сфері цивільного захисту та на територіальних курсах цивільної оборони (учбово-методичних центрах) (статті 20 91 Кодексу цивільного захисту України, додаток 1 Порядку проведення навчання керівного складу та фахівців, діяльність яких пов'язана з організацією і здійсненням заходів з питань цивільного захисту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 жовтня 2013 року № 819);

54) не проведено ідентифікацію щодо визначення потенційної небезпеки суб'єкта господарювання (стаття 7 Положення про паспортизацію потенційно небезпечних об'єктів (у редакції наказу МНС України від 16 серпня 2005 року № 140), Методика ідентифікації потенційно небезпечних об'єктів, затверджена наказом МНС України від 23 лютого 2006 року № 98).

6. При цьому позивач погодився із виконанням відповідачем пунктів 39,40,41,52 Опису виявлених порушень, викладених у вищевказаному акті перевірки № 16 від 25 лютого 2019 року.

7. Отже, виявлення зазначених порушень в ході перевірки слугувало підставою для звернення позивача до суду з даним адміністративним позовом.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

8. Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 15 квітня 2019 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23 липня 2019 року, адміністративний позов задоволено, застосовано заходи реагування в сфері державного нагляду стосовно ПрАТ "Готель "Поділля", розташованого за адресою: Хмельницька область, м. Хмельницький, вул. Шевченка, 34 у формі повного зупинення роботи до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, зазначених в акті, складеному за результатами проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки від 25 лютого 2019 року № 16.

9. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що наявність перерахованих в указаному акті перевірки порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки може призвести до виникнення пожежі або аварії, неконтрольованих процесів знищення та пошкодження вогнем будівлі, що створює реальну загрозу життю та здоров'ю людей. Водночас, відповідачем не надано доказів у підтвердження повного усунення виявлених під час перевірки порушень.

10. Суд апеляційної інстанції з позицією суду першої інстанції погодився та із посиланням на практику Верховного Суду виснував, що існування (неусунення відповідачем) хоча б одного з порушень, встановлених позивачем, які загрожують життю та здоров'ю людей, вже є самостійною достатньою правовою підставою для застосування до нього заходів реагування. Указав, що перевірка на предмет усунення виявлених порушень може проводитись не інакше, як спеціально уповноваженою особою, в даному випадку позивачем, а факт усунення або не усунення суб'єктом господарювання таких порушень може бути встановлено лише за результатами проведення контролюючим органом позапланових заходів (перевірки).

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

11. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить їхні рішення скасувати та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні адміністративного позову.

12. В обґрунтування касаційної скарги, з-поміж іншого, вказує на те, що судами під час розгляду справи не з'ясовано обставини стосовно того, які саме порушення були ним фактично усунуті на час прийняття судового рішення та з урахуванням вказаного не встановлено чи створюють реальну загрозу життю та здоровю людей порушення, які залишилися неусунутими, та чи усунення цих порушень вимагає вжиття заходів реагування саме у вигляді повного зупинення експлуатації будівлі відповідача.

13. Натомість позивач у відзиві вказує на безпідставність касаційної скарги і просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої та апеляційної інстанцій - без змін.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

14. За правилами частини 3 статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

15.08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до Кодексу адміністративного судочинства України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ".

16. Згідно з пунктом 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ".

17. Приписами частин 1 та 2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

18. За правилами статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність.

Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.

19. Відповідно до положень частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

20. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначено Законом України від 05 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (надалі - ~law19~, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

21. Згідно ~law20~ державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища, а заходи державного нагляду (контролю) - це планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

22. ~law21~ передбачено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

23. Відповідно до визначень пунктів 25,32,33 та 43 частини першої статті 2 Кодексу цивільної захисту України небезпечна подія - це подія, у тому числі катастрофа, аварія, пожежа, стихійне лихо, епідемія, епізоотія, епіфітотія, яка за своїми наслідками становить загрозу життю або здоров'ю населення чи призводить до завдання матеріальних збитків;

пожежа - неконтрольований процес знищування або пошкодження вогнем майна, під час якого виникають чинники, небезпечні для істот та навколишнього природного середовища;

пожежна безпека - відсутність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожеж та пов'язаної з ними можливості завдання шкоди живим істотам, матеріальним цінностям і довкіллю;

техногенна безпека - відсутність ризику виникнення аварій та/або катастроф на потенційно небезпечних об'єктах, а також у суб'єктів господарювання, що можуть створити реальну загрозу їх виникнення. Техногенна безпека характеризує стан захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного характеру.

Забезпечення техногенної безпеки є особливою (специфічною) функцією захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій.

24. Згідно з пунктом 21 частини 1 статті 20 Кодексу цивільної захисту України до завдань і обов'язків суб'єктів господарювання у сфері цивільного захисту, зокрема, належить забезпечення виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а також виконання вимог приписів, постанов та розпоряджень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки.

25. За приписами частини 3 статті 55 Кодексу цивільної захисту України забезпечення пожежної безпеки суб'єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб'єктів господарювання.

26. Відповідно до частини першої статті 64 Кодексу цивільної захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб.

27. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону (стаття 66 Кодексу цивільної захисту України).

28. Згідно з пунктом 12 частини першої статті 67 Кодексу цивільної захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить: звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.

29. Положеннями частини другої статті 68 Кодексу цивільної захисту України встановлено, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

30. Відповідно до статті 70 Кодексу цивільної захисту України підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є:

недотримання вимог пожежної безпеки, визначених частини 2 статті 19 Конституції України, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами;

порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення;

випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки;

нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій;

відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи;

невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб'єкта господарювання, їх непридатність або відсутність;

порушення правил поводження з небезпечними речовинами;

відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об'єктів або об'єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій;

відсутність на об'єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту;

неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб'єктів господарювання;

проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об'єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб'єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.

Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

31. Аналогічна правова норма також передбачена абзацем 1 ~law22~, де зазначено, що виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб'єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду.

32. За змістом пункту 4 розділу І Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30 грудня 2014 року № 1417 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 05 березня 2015 року за № 252/26697) пожежна безпека повинна забезпечуватися шляхом проведення організаційних заходів та технічних засобів, спрямованих на запобігання пожежам, забезпечення безпеки людей, зниження можливих майнових втрат і зменшення негативних екологічних наслідків у разі їх виникнення, створення умов для успішного гасіння пожеж.

VI. Висновок Верховного Суду

33. Верховний Суд наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

34. Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційної скарги, суд касаційної інстанції виходить з такого.

35. Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що застосування таких заходів реагування як повне або часткове зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів можливе тільки на підставі судового рішення адміністративного суду.

36. Звернення суб'єкта владних повноважень до адміністративного суду можливе у випадках, визначених законом. Наведені положення статті 70 Кодексу цивільного захисту України є одним з тих випадків, коли орган контролю може (якщо для цього є підстави) застосувати до підконтрольного суб'єкта заходи реагування тільки шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

37. З огляду на завдання адміністративного судочинства такий механізм реалізації владних повноважень покладає на адміністративний суд обов'язок, окрім іншого, запобігти неправомірному обмеженню прав та інтересів конкретних суб'єктів господарювання суб'єктами владних повноважень; з іншого боку суд повинен зважати на підстави, які змушують контролюючий орган звертатися з позовом про застосування заходів реагування, у даному випадку у вигляді повного зупинення роботи об'єкта. З урахуванням наведених контролюючим органом обставин у зіставленні з наслідками застосування заходів реагування адміністративний суд і повинен ухвалити рішення по суті і в межах позовних вимог.

38. Слід зазначити, що Кодекс цивільного захисту України пов'язує застосування заходів реагування з виявленням порушень, які створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.

39. При цьому, захід реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень об'єкту перевірки є виключним заходом, обрання якого є можливим у разі, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей. При обранні такого заходу реагування, позивачем як суб'єктом владних повноважень, і судом, відповідно, мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.

40. Підставою для звернення позивача до суду з цим позовом, як зазначалось та встановлено судами, слугувало виявлення на об'єкті перевірки ПрАТ "Готель "Поділля" численних порушень норм пожежної та техногенної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей.

41. Верховний Суд зауважує, що недодержання суб'єктами господарювання вимог у сфері техногенної та пожежної безпеки призводить до невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров'ю населення, а забезпечення державою конституційних прав громадян на захист життя, здоров'я та власності від невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій має пріоритетне значення.

42. Відповідно до першого речення статті 2 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод право кожного на життя охороняється законом. Цей припис зобов'язує державу вживати належних заходів для захисту життя осіб, які знаходиться під її юрисдикцією. Слід зазначити, що це зобов'язання повинно тлумачитися як таке, що застосовується в контексті будь-якої діяльності, публічної чи ні, в якій право на життя може бути поставлене під сумнів.

43. При цьому, Верховний Суд враховує, що застосований захід реагування має тимчасовий характер, період дії якого залежить безпосередньо від факту усунення відповідачем виявлених порушень.

44. Крім того, застосований до відповідача захід реагування має також спонукаючий характер, направлений на забезпечення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки в закладі охорони здоров'я.

45. Також такий захід реагування як повне або часткове зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту - не є санкцією за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, а є превентивним заходом, який спрямований на недопущення існування невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров'ю населення.

46. Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 28 лютого 2019 року № 810/2400/18 та від 05 лютого 2020 року у справі № 160/1739/19.

47. Щодо твердження відповідача стосовно того, що виявлені під час перевірки порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки ним повністю усунені або їх усунення завершується, Верховний Суд зазначає, що такі доводи не спростовують наявність численних порушень станом на момент розгляду справи в суді першої та апеляційної інстанцій.

48. Крім того, з рішення суду першої інстанції випливає, що суд врахував часткове усунення порушень, а саме зазначені в пунктах 39,40,41,52 Опису виявлених порушень, викладених у вищевказаному акті перевірки № 16 від 25 лютого 2019 року, і дійшов правильного висновку, що наявні порушення становлять реальну небезпеку, створюють загрозу життю та здоров'ю людей.

49. При цьому колегія суддів наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об'єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

50. Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах "Пономарьов проти України ", "Рябих проти Росії ", "Нєлюбін проти Росії"), повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.

51. Європейський суд з прав людини в рішенні у справі "Серявін та інші проти України" зазначив, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях, зокрема, судів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення.

52. Отже, оскаржувані судові рішення ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка, суди правильно застосували норми матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, та не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.

53. Згідно з частиною 1 статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

54. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

55. Доводи касаційної скарги висновків судів та обставин справи не спростовують.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, пунктом 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX, Верховний Суд

постановив:

1. Касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства "Готель "Поділля" залишити без задоволення.

2. Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 15 квітня 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23 липня 2019 року в цій справі залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді Н. А. Данилевич

' Н. В. Шевцова