ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 вересня 2020 року

м. Київ

справа №814/2221/17

адміністративне провадження №К/9901/46449/18

Верховний Суд у складіколегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Рибачука А. І.,

суддів: Стрелець Т. Г., Стеценка С. Г.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними матеріалами справи в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 814/2221/17

за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру України у Миколаївській області (далі - ГУ Держгеокадастру) про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 21.11.2017, ухвалену у складі головуючого судді Птичкіної В. В.

та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 20.02.2018, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Танасогло Т. М., суддів Запорожана Д. В., Яковлєва О. В., -

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1.25.10.2017 ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, у якому просила:

визнати неправомірною відмову ГУ Держгеокадастру у наданні їй дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення фермерського господарства в середньому розмірі земельної частки (паю) по Дмитрівській сільській раді Вознесенського району Миколаївської області (далі - Дмитрівська сільрада) - 6,81 га умовних кадастрових гектарів в межах території Прибужанівської сільської ради Вознесенського району Миколаївської області (далі - Прибужанівська сільрада);

зобов'язати Управління Держгеокадастру надати їй дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення фермерського господарства в середньому розмірі земельної частки (паю) по Дмитрівській сільраді - 6,81 га умовних кадастрових гектарів в межах території Прибужанівської сільради за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту із земель державної власності, які знаходяться в постійному користуванні голови фермерського господарства (далі - ФГ) громадянки України ОСОБА_2 на підставі державного акта серії МК № 1099, зареєстрованого в Книзі записів державних актів на право постійного користування землею за № 512, виданого 28.12.1995.

Обґрунтовуючи позивні вимоги ОСОБА_1 зазначила, що відповідач, в порушення вимог Конституції України, Земельного кодексу України (далі - ЗК України), неправомірно відмовив їй у наданні відповідного дозволу на розроблення документації із землеустрою.

2. Миколаївський окружний адміністративний суд постановою від 21.11.2017, залишеною без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від
20.02.2018, частково задовольнив позовні вимоги:

визнав протиправною бездіяльність ГУ Держгеокадастру, що полягає у нерозгляді по суті заяви ОСОБА_1;

зобов'язав ГУ Держгеокадастру розглянути відповідно до частини 7 статті 118 ЗК України заяву ОСОБА_1 від 07.06.2017 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення фермерського господарства в розмірі середньої земельної частки (паю) по Дмитрівській сільраді орієнтовною площею 6,81 га умовних кадастрових гектарів ріллі за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту із земель державної власності, які знаходяться в постійному користуванні у громадянки України ОСОБА_2 на підставі державного акта серії МК № 1099, зареєстрованого в Книзі записів державних актів на право постійного користування землею за № 152, виданого 28.12.1995, в межах території Прибужанівської сільради;

в задоволенні інших позовних вимог - відмовив.

3.26.03.2018 ОСОБА_1 звернулась до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати постанови Миколаївського окружного адміністративного суду від
21.11.2017 та Одеського апеляційного адміністративного суду від 20.02.2018, ухвалити нове рішення - про задоволення позовних вимог.

4. Верховний Суд ухвалою від 10.04.2018 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.

5. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 25.06.2019 №829/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв'язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Анцупової Т. О. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від
20.05.2019 №13), що унеможливлює її участь у розгляді даної справи.

6. Протоколом розподілу справи від 25.06.2019 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Рибачук А. І. - головуючий суддя, судді: Стрелець Т. Г., Стеценко С. Г.

7. Ухвалою судді Верховного Суду від 27.06.2019 прийнято зазначену справу до провадження.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. Суди встановили, що 07.06.2017 ГУ Держгеокадастру отримало заяву позивача (яка є членом ФГ "Сахно Л. В.") про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення фермерського господарства в розмірі середньої земельної частки (паю) по Дмитрівській сільській раді орієнтовною площею 6,81 умовних кадастрових гектарів ріллі за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту із земель державної власності, які знаходяться в постійному користуванні у громадянки України ОСОБА_2 на підставі державного акта серії МК № 1099, зареєстрованого в Книзі записів державних актів на право постійного користування землею за №152, виданого 28.12.1995, в межах території Прибужанівської сільради.

До вказаної заяви ОСОБА_1 додала: погодження відведення земельної ділянки у власність Прибужанівської сільради; викопіювання місцезнаходження земельної ділянки з прив'язкою до населеного пункту та інформацію про земельну ділянку; засвідчену копію державного акта на право постійного користування землею; засвідчені копії Статуту ФГ "Сахно Л. В.", довідки з Єдиного державного реєстру підприємств та організацій України, виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців; нотаріально засвідчену згоду землекористувача - ОСОБА_2 про вилучення земельної ділянки та передачу у власність; довідку про середній розмір земельної частки (паю) по Дмитрівській сільраді; копії сторінок паспорта та ідентифікаційного коду.

07.08.2017 ГУ Держгеокадастру направило позивачу лист "Про розгляд заяви" від
07.08.2017 № В-9012/6-17-СГ, у якому вказало, що земельна ділянка не входить до визначеного ГУ Держгеокадастру переліку земельних ділянок, які можливо передати в межах норм безоплатної приватизації в ІІІ кварталі поточного року на території Миколаївської області. Враховуючи це, ГУ Держгеокадастру, з посиланням на частину 7 статті 118 ЗК України, повідомило позивача про неможливість вирішення порушеного у зверненні питання у ІІІ кварталі 2017 року.

Не погодившись з вказаною відмовою ОСОБА_1, звернулась до суду з даним позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

9. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що відповідач неправомірно відмовив позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення фермерського господарства в середньому розмірі земельної частки (паю), оскільки така підстава для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, як включення/не включення земельної ділянки до переліку земельних ділянок, які можливо передати в межах норм безоплатної приватизації на території Миколавської області, ЗК або іншим законом не передбачена. А Стратегія удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними (далі - Стратегія), затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 № 413 "Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними", на яку послався відповідач, затверджена всупереч положенням Конституції України, ЗК України та Закону України від 19.06.2003 № 973-IV "Про фермерське господарство" (далі - ~law52~), які мають вищу юридичну силу в регулюванні даних спірних правовідносин, ніж норми постанови Кабінету Міністрів України, та положення яких не передбачають жодних формул щодо визначення коефіцієнтів кількості земельних ділянок, що можуть бути видані в рамках розпаювання ФГ.

Також суд апеляційної інстанції вказав на те, що ГУ Держгеокадастру допустило протиправну бездіяльність, оскільки не направило позивачу у передбачені строки ані дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, ані мотивовану відмову у його наданні, тобто не розглянуло заяву позивача по суті.

При цьому суди попередніх інстанцій дійшли висновків про те, що суд не може підміняти собою органи виконавчої та законодавчої влади і приймати відповідні рішення, що відносяться до компетенції цих органів, а тому позовна вимога про зобов'язання ГУ Держгеокадастру надати громадянці України ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення фермерського господарства не підлягає задоволенню.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

10. Касаційна скарга позивача мотивована, зокрема тим, що нею було подано до відповідача всі документи, які ним було розглянуто в повному обсязі, проте відмовлено з підстав не передбачених земельним законодавством. Також ОСОБА_1 вказує на те, що у спірному випадку відсутній адміністративний розсуд суб'єкта владних повноважень, оскільки повноваження відповідача щодо видачі зазначеного вище дозволу чітко регламентовані і можливість для відмови в наданні такого дозволу обмежена єдиним випадком - невідповідністю місця розташування об'єкта вимогам законів.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

11. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України [далі - КАС України; в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі"; (далі - ~law54~)], колегія суддів виходить із такого.

12. Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

13. Аналіз даної норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом". Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб'єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.

14. Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними та незаконними і відповідно - підставою для притягнення таких суб'єктів до відповідальності

15. Частиною 1 статті 3 ЗК України визначено, що земельні відносини регулюються Конституцією України, Конституцією України, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

16. Набуття права на землю громадянами врегульовано главою 19 ЗК України, яка, зокрема, визначає підстави набуття права на землю із земель державної та комунальної власності (стаття 116), порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами (стаття 118), норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам (стаття 121 ЗК України), повноваження органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування (стаття 122 ЗК України).

17. Так, відповідно до частини 4 статті 122 ЗК України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

18. Відповідно до частини 6 статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених частини 6 статті 118 ЗК України. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі, якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених частини 6 статті 118 ЗК України, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

19. Згідно з положеннями частини 7 статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених частини 7 статті 118 ЗК України, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

20. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави колегії суддів дійти висновку, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

21. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема в постановах Верховного Суду від 18.10.2018 у справі №813/481/17, від 18.10.2018 у справі №527/43/17, від
25.02.2019 у справі №347/964/17 та від 22.04.2019 у справі №263/16221/17.

22. При цьому, статтею 116 ЗК України встановлено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених статтею 116 ЗК України, або за результатами аукціону.

23. Частиною 2 статті 116 ЗК України визначено, що набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

24. Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених Частиною 2 статті 116 ЗК України, провадиться один раз по кожному виду використання.

Земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом (частини 4 та 5 статті 116 ЗК України).

25. Як видно із матеріалів справи позивач звернулася до відповідача із заявою для реалізації відповідно до статей 118, 121 ЗК України та ~law55~ права на одержання безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної власності для ведення фермерського господарства.

26. Так, згідно із ~law56~ члени фермерського господарства мають право на одержання безоплатно у власність із земель державної і комунальної власності земельних ділянок у розмірі земельної частки (паю).

27. У справі, яка розглядається суди встановили, що відмова відповідача, оформлена листом від 07.08.2017 № В-9012/6-17-СГ, у наданні позивачу дозволу на розробку технічної документації мотивована тим, що земельна ділянка, на яку претендує ОСОБА_1 не входить до визначеного ГУ Держгеокадастру переліку земельних ділянок, які можливо передати в межах норм безоплатної приватизації в ІІІ кварталі поточного року на території Миколаївської області.

28. Спірні правовідносини виникли у зв'язку із застосуванням зазначеної постанови № 413, оскільки у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою позивачеві відмовлено саме з посиланням на неї.

29. Постановою №413 затверджено Стратегію, у абзаці 6 розділу "Система організації процесу виконання Стратегії", якої передбачено, що Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність в межах норм безоплатної приватизації повинні: "надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації відповідно до зазначених переліків, насамперед учасникам антитерористичної операції".

30. Рішенням Конституційного Суду України від 25.06.2019 № 8-р/2019 визнано такою, що не відповідає Конституції України (є неконституційною) вказану постанову № 413 зі змінами та визначено, що така втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

31. Колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що вказаною постановою не встановлено заборону надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати інші, ніж зазначені у переліку, земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації.

32. Разом із тим колегія суддів звертає увагу, що зміст норм частин 6 та 7 статті 118 ЗК України не передбачає складення жодних переліків земельних ділянок для цілей надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки і не визначає включення земельної ділянки до відповідного переліку як передумови для надання такого дозволу. Інших норм законів, які б передбачали включення земельної ділянки до відповідного переліку, відповідач не зазначив, а судом таких не встановлено.

33. Частиною 7 статті 118 ЗК України, якою передбачено виключний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки, не передбачено такої підстави як відсутність земельної ділянки у відповідному переліку.

34. Враховуючи викладене вище, норма абзацу 6 розділу "Система організації процесу виконання Стратегії" критерію законності не відповідає, оскільки відповідної норми закону щодо надання дозволів на розроблення проектів землеустрою для ділянок, які включені до переліку, немає, а до статті 118 ЗК України ніяких змін у даному контексті не вносилося.

35. Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 30.05.2019 у справі №817/1347/17 та від 06.08.2019 у справі №140/1992/18.

36. Суд звертає увагу, що Стратегія не є нормативно-правовим актом, що містить обов'язкові до виконання норми права. Вона лише визначає напрямки удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними на майбутнє.

37. У пункті 3 постанови № 413 Міністерству аграрної політики та продовольства разом з Державною службою з питань геодезії, картографії та кадастру доручено розробити та внести на розгляд Кабінету Міністрів України у шестимісячний строк проекти відповідних нормативно-правових актів, спрямованих на реалізацію Стратегії, затвердженої цією постановою.

38. З огляду на викладене, колегія суддів погоджується із висновком суду апеляційної інстанції, що обґрунтування прийнятого відповідачем рішення за наслідками розгляду заяв позивачів не містить визначених частиною 7 статті 118 ЗК України підстав для відмови у задоволенні заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою та вмотивованої відмови у його наданні, що є порушенням вказаної норми ЗК України. Зазначена обставина є цілком достатньою для скасування такого рішення відповідача.

39. Аналогічна позиція у подібних правовідносинах висловлена Верховним Судом у постановах від 05.03.2019 у справі № 263/16220/17, від 22.04.2019 у справі № 263/16221/17.

40. Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що відповідач протиправно відмовив позивачу у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою.

41. При цьому, правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 № 333 (далі - Положення № 333) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 за № 1391/29521.

42. Пунктом 8 Положення № 333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

43. Крім того, згідно з пунктом 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої Наказом Держгеокадастру від
15.10.2015 №600, накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.

44. При цьому пунктом 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.

45. Отже, положеннями вказаних нормативно-правових актів визначено, що за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ. При цьому листи складаються у разі надання відповіді на звернення громадян.

46. Таким чином, рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його наданні повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.

47. Аналогічний висновок викладено у постановах Верховного Суду від 06.08.2019 у справі №140/1992/18 та від 29.08.2019 у справі №420/5288/18.

48. В межах даного адміністративного спору позивач звернувся до відповідача не із зверненням, а із відповідною заявою, за наслідками розгляду якої суб'єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, натомість такий протиправно направив позивачу відповідь у формі листа.

49. Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення ГУ Держгеокадастру про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити.

50. Водночас, колегія суддів звертає увагу на те, що відповідно до ~law57~ надання земельних ділянок державної та комунальної власності у власність або користування для ведення фермерського господарства здійснюється в порядку, передбаченому ЗК України.

51. Положеннями статті 32 ЗК України також передбачено право членів фермерських господарств на приватизацію земельних ділянок шляхом передачі безоплатно у приватну власність наданих їм у користування земельних ділянок у розмірі земельної частки (паю) члена сільськогосподарського підприємства, розташованого на території відповідної ради.

52. Землі фермерського господарства можуть складатися із:

а) земельної ділянки, що належить на праві власності фермерському господарству як юридичній особі;

б) земельних ділянок, що належать громадянам - членам фермерського господарства на праві приватної власності;

в) земельної ділянки, що використовується фермерським господарством на умовах оренди (частина 1 статті 31 ЗК України та ~law58~).

53. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що члени фермерського господарства наділені правом на одержання безоплатно у власність із земель державної або комунальної власності земельної ділянки у розмірі земельної частки (паю) в загальному порядку, передбаченому ЗК України. Виділення членам фермерського господарства земельної ділянки у власність із земель, що перебувають у власності чи користуванні фермерського господарства чинним законодавством не передбачено.

54. Водночас, приймаючи рішення про зобов'язання відповідача повторно розглянути заяву позивача суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив з того, що у відповідача не було підстав відхиляти її, а повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою є дискреційним повноваженням ГУ Держгеокадастру.

55. З цього приводу колегія суддів зазначає, що на законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб'єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими необхідно розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тобто у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку.

56. З огляду на наведене, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

57. У справі, що переглядається, повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивованої відмови у його наданні, регламентовано положеннями ЗК України.

58. Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). Згідно з законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями, тому зазначені повноваження не є дискреційними.

59. Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

60. При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

61. Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам та виключати подальше звернення особи до суду за захистом порушених прав.

62. Така правова позиція узгоджується із позицією, висловленою Верховним Судом у постановах від 22.12.2018 у справі № 804/1469/17, від 14.08.2019 у справі №0640/4434/18, від 12.09.2019 у справі №0640/4248/18.

63. Щодо ефективності обраного судом апеляційної інстанції способу захисту, колегія суддів зазначає, що суд має право визнати бездіяльність суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язати вчинити певні дії. При цьому суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

64. В контексті обставин спору застосування такого способу захисту вимагає з'ясування судом, чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для одержання дозволу на розробку проекту землеустрою.

65. Наведених обставин судами не встановлено. Оцінка правомірності бездіяльності стосувалася лише тих мотивів, які наведено у листі відповідача. Однак суди не досліджували, чи ці мотиви є вичерпними і чи дотримано позивачем усі інші умови для надання дозволу. За таких обставин у суду не було підстав для зобов'язання відповідача прийняти конкретне рішення.

66. Підсумовуючи наведене, колегія суддів вважає, що хоч і повноваження ГУ Держгеокадастру щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою не є дискреційними, проте належним способом захисту, відновлення прав позивача за даних фактичних обставин, необхідно визнати саме зобов'язання відповідача повторно розглянути відповідну заяву позивача про надання їй дозволу.

67. За таких обставин, слід виключити з мотивувальних частин рішень судів першої та апеляційної інстанцій висновки про те, що за своєю правовою природою повноваження відповідача щодо надання дозволів на розробку проектів землеустрою є дискреційним повноваженням та виключною компетенцією уповноваженого органу.

68. За правилами частини 1 статті 351 КАС України підставою для зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин (частина 4 статті 351 КАС України).

69. З урахуванням наведеного вище рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають зміні шляхом виключення з їх мотивувальних частин висновків про те, що за своєю правовою природою повноваження відповідача щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою є дискреційним повноваженням та виключною компетенцією уповноваженого органу.

В іншій частині оскаржувані позивачем постанови судів першої та апеляційної інстанцій слід залишити без змін.

Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Змінити мотивувальні частини постанов Миколаївського окружного адміністративного суду від 21.11.2017 та Одеського апеляційного адміністративного суду від
20.02.2018.

Виключити з мотивувальних частин постанов Миколаївського окружного адміністративного суду від 21.11.2017 та Одеського апеляційного адміністративного суду від 20.02.2018 висновки про те, що за своєю правовою природою повноваження відповідача щодо надання дозволів на розробку проектів землеустрою є дискреційним повноваженням та виключною компетенцією уповноваженого органу.

В іншій частині постанови Миколаївського окружного адміністративного суду від
21.11.2017 та Одеського апеляційного адміністративного суду від 20.02.2018 у справі №814/2221/17 - залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

СуддіА. І. Рибачук Т. Г. Стрелець С. Г. Стеценко