Історія справи

Ухвала КАС ВП від 18.03.2018 року у справі №800/35/17

ВЕРХОВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

Іменем України

29.03.2018 Київ А/9901/94/18 800/35/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Стрелець Т. Г.,

суддів - Білоуса О. В., Желтобрюх І. Л.,

розглянувши у порядку письмового провадження заяву ОСОБА_1 про перегляд Верховним Судом України постанови Вищого адміністративного суду України від 15 травня 2017 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про визнання незаконним та скасування рішення,-

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. 20 січня 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, у якому просив визнати незаконним та скасувати рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України № 143/зп-16 від 03 листопада 2016 року в частині затвердження Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення.

2. В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що фактично вимоги щодо кандидата на посаду судді визначено документом Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, а не законом чи Конституцією України, що є порушенням Основного Закону та призводить до «ручного» відбору кандидатів на посаду судді, породжує залежність таких осіб від органів, які власними рішеннями визначають умови відбору.

Дане положення надає Вищій кваліфікаційній комісії суддів України прямі механізми впливу на суддю під час здійснення ним правосуддя, в той час, коли він проходить кваліфікаційне оцінювання, що суперечить конституційному принципу незалежності судді.

Визначені Положенням оцінки критеріїв кваліфікаційного оцінювання, які не містять жодного обґрунтування та не проходили спеціальної перевірки компетентними органами, в тому числі і Венеціанською комісією, порушують права людини на отримання професійного та кваліфікованого судового захисту.

Відповідач наділений виключно правом визначати процедурні моменти, в даному випадку, щодо здійснення кваліфікаційного оцінювання, однак оскаржуваними рішенням Вища кваліфікаційна комісія суддів України фактично встановила нові вимоги до суддів, що є елементом статусу суддів та втручанням в їх гарантію незалежності та безсторонності.

Позивач зазначає про втручання в право на судовий захист, оскільки норми про кваліфікаційне оцінювання, що містяться в Положенні, спричиняють обґрунтовані сумніви в неупередженості та об'єктивності суду, який обраний чи призначений за непрозорою процедурою.

Стверджує, що оскаржуване Положення є незаконним, оскільки прийняте з порушенням норм Конституції України і, фактично, встановлює нові вимоги до суддів, що є елементом статусу суддів і втручанням в їх гарантію незалежності та безсторонності.

Постановою від 15 травня 2017 року Вищий адміністративний суд України відмовив у задоволенні позову ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про визнання незаконним та скасування рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України № 143/зп-16 від 03 листопада 2016 року в частині затвердження Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення.

3. Рішення суду мотивоване тим, що прийняла оскаржуване рішення на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з дотриманням процедури та передбачених частиною третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріїв для його прийняття, а також з урахуванням міжнародних стандартів оцінювання суддів (кандидатів на посаду судді).

4. Не погоджуючись з таким рішенням, ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду України із заявою про перегляд постанови Вищого адміністративного суду України від 7 червня 2017 року.

5. Заява про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України аргументована тим, що фактичні вимоги до кандидата в судді визначені Положенням № 143/зп-16 від 03 листопада 2016 року, а не законом чи Конституцією України, що породжує можливість зловживання відповідачем своїм посадовим становищем та ставить кандидатів у судді в залежність від Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.

Крім того, оскаржуване Положення не містить прозорих та чітких правил щодо перевірки складеного кваліфікаційного оцінювання та виставлення оцінок за кожен із показників критеріїв кваліфікаційного оцінювання.

6. Відповідач надав відзив на вищезазначену заяву, в якому заперечував проти позову із підстав пропущення позивачем строку на звернення до суду, встановленого частиною 3 статті 99 КАС України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

7. Верховний Суд України ухвалою від 9 червня 2017 року відкрив провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про визнання незаконним та скасування рішення.

8. Пунктом першим частини 1 Розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України, який вступив в силу з 15.12.2017 року, встановлено, що заяви про перегляд судових рішень Верховним Судом України в адміністративних справах, які подані та розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку колегією у складі трьох або більшої непарної кількості суддів за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу. Такі заяви розглядаються без повідомлення та виклику учасників справи, за винятком випадку, коли суд з огляду на обставини справи ухвалить рішення про інше.

9. У зв'язку із вищенаведеним матеріали заяви ОСОБА_1 про перегляд постанови Вищого адміністративного суду України від 7 червня 2017 року передані до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

10. Верховний Суд ухвалою від 15 березня 2018 року прийняв до провадження заяву ОСОБА_1 про перегляд постанови Вищого адміністративного суду України від 7 червня 2017 року та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження на 29 березня 2018 року.

11. 27 березня 2018 року на адресу суду надійшла заява позивача про розгляд справи у судовому засіданні за участю сторін.

12. Дослідивши аргументи, викладені у даній заяві, перевіривши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення та можливість проведення судового розгляду в порядку письмового провадження з огляду на вимоги процесуального законодавства, оскільки позивачем не наведено конкретних обставин, що зумовлюють необхідність відступлення від норм пункту 1 частини 1 Розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України, який вступив в силу з 15.12.2017 року.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

13.Рішенням Комісії від 03 листопада 2016 року № 143/зп-16 затверджено Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення.

14. Позивач вважає, що вказане рішення порушує його право на здійснення правосуддя незалежними та компетентними суддями, а тому він має право звернутися за захистом своїх прав навіть, якщо обставини, що склалися, напряму не порушують його права, але впливають на вибір поведінки та/або можуть призвести до того, що особа потрапить під дію цих обставини.

IІІ. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

15. Конституція України.

15.1 Стаття 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

15.2 Стаття 55. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

15.3 Стаття 128. Призначення на посаду судді здійснюється за конкурсом, крім випадків, визначених законом.

15.4 Підпункт 5 пункту 16-1 Перехідних положень. У випадках реорганізації чи ліквідації окремих судів, утворених до набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", судді таких судів мають право подати заяву про відставку або заяву про участь у конкурсі на іншу посаду судді в порядку, визначеному законом. Особливості переведення судді на посаду в іншому суді можуть бути визначені законом;

16. Кодекс адміністративного судочинства України, в редакції, що діяла до набрання чинності 15.12.2017 року новою редакцією Кодексу.

16.1 Частина 2 статті 2. У у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

16.2 Стаття 6. Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

17. Закон України «Про судоустрій і статус суддів».

17.1 Стаття 79. Конкурс на зайняття вакантних посад суддів місцевих судів, апеляційних судів, вищих спеціалізованих судів, а також суддів Верховного Суду проводиться Вищою кваліфікаційною комісією суддів України.

Комісія проводить конкурс на зайняття вакантних посад суддів місцевого суду на основі рейтингу кандидатів на посаду судді та суддів, які виявили намір бути переведеними до іншого місцевого суду, за результатами кваліфікаційних іспитів, складених у межах процедури добору суддів чи в межах процедури кваліфікаційного оцінювання відповідно.

Вища кваліфікаційна комісія суддів України проводить конкурс на зайняття вакантних посад суддів апеляційного суду чи суддів Верховного Суду на основі рейтингу учасників за результатами кваліфікаційного оцінювання.

Вища кваліфікаційна комісія суддів України проводить конкурс на зайняття вакантних посад суддів вищого спеціалізованого суду на основні рейтингу учасників за результатами кваліфікаційного оцінювання.

17.2 Стаття 83. Критеріями кваліфікаційного оцінювання є: 1) компетентність (професійна, особиста, соціальна, тощо); 2) професійна етика; 3) доброчесність.

Кваліфікаційне оцінювання за критерієм професійної компетентності проводиться з урахуванням принципів інстанційності та спеціалізації.

Порядок та методологія кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення затверджуються Вищою кваліфікаційною комісією суддів України.

17.3 Стаття 85. Кваліфікаційне оцінювання включає такі етапи: 1) складання іспиту; 2) дослідження досьє та проведення співбесіди.

Рішення про черговість етапів проведення кваліфікаційного оцінювання ухвалює Вища кваліфікаційна комісія суддів України.

Іспит є основним засобом встановлення відповідності судді (кандидата на посаду судді) критерію професійної компетентності та проводиться шляхом складення анонімного письмового тестування та виконання практичного завдання з метою виявлення рівня знань, практичних навичок та умінь у застосуванні закону, здатності здійснювати правосуддя у відповідному судді та з відповідною спеціалізацією.

Для цілей формування суддівського досьє (досьє кандидата на посаду судді) Вища кваліфікаційна комісія суддів України може ухвалити рішення про запровадження та проведення інших тестувань з метою перевірки особистих морально-психологічних якостей, загальних здібностей, а також про застосування інших засобів встановлення відповідності судді (кандидата на посаду судді) критеріям кваліфікаційного оцінювання.

18. Положення про проведення конкурсу на зайняття вакантної посади судді, затверджене рішенням Вищої кваліфікаційної комісії суддів України від 02 листопада 2016 року № 141/зп-16.

18.1 Пункт 1. Дане Положення розроблено відповідно до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» і визначає порядок проведення конкурсу на зайняття вакантної посади судді місцевого, апеляційного, вищого спеціалізованого судів та Верховного Суду, внесення до Вищої ради правосуддя рекомендації про призначення (переведення) кандидатів на посаду судді.

18.2 Пункт 2.4. Конкурс на зайняття вакантних посад суддів місцевого суду проводиться на основі рейтингу, складеного за результатами кваліфікаційних іспитів у межах процедури добору суддів (для кандидатів на посаду судді, зарахованих до резерву) чи іспитів у межах процедури кваліфікаційного оцінювання (для суддів, які подали заяви про участь у конкурсі);

18.3 Пункт 2.5. Конкурс на зайняття вакантних посад суддів Верховного Суду проводиться на основі рейтингу учасників за результатами кваліфікаційного оцінювання.

19. Рекомендації СМ/Rec (2010) 12 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо суддів: незалежність, ефективність та обов'язки, ухваленим Комітетом Міністрів Ради Європи 17 листопада 2010 року.

Рішення стосовно добору суддів мають ґрунтуватися на об'єктивних критеріях, які попередньо визначені законом чи компетентними органами влади.

20. Основні принципи незалежності судових органів, схвалені резолюціями Генеральної Асамблеї ООН 40/32 та 40/146 від 29 жовтня та 13 листопада 1985 року.

Особи, відібрані для судових посад, повинні мати високі моральні якості й здібності, а також відповідну кваліфікацію в галузі права.

21. Загальна (Універсальна) хартія судді, ухвалена 17 листопада 1999 року Центральною Радою Міжнародної Асоціації Суддів в Тайпеї (Тайвань).

Обрання судді на посаду має відповідати об'єктивним та прозорим критеріям і базуватися суто на його професійній кваліфікації.

22. Висновок КРЄС № 17 (2014) щодо оцінювання діяльності суддів, якості правосуддя і поваги до незалежності судової влади

Оцінювання має відбуватися за такими критеріями: професійна компетентність (знання права, спроможність проводити судове засідання, спроможність писати вмотивовані рішення), особиста компетентність (спроможність вправлятися з обсягом роботи, спроможність приймати рішення, відкритість до нових технологій), соціальна компетентність, тобто спроможність бути посередником у спорах, повага до сторін, а також лідерська спроможність для тих, чия посада цього вимагає.

У більшості випадків проведення формального оцінювання, мета оцінювання, застосовані критерії, склад органу з оцінювання, процедура оцінювання та їх можливі наслідки чітко викладаються перед проведенням самого оцінювання. Якщо оцінювання проводиться таким формальним чином, права і обов'язки судді, якого оцінюють, та органу з оцінювання регулюються первинним законодавством і підзаконними актами.

23. Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес).

Поняття "охоронюваний законом інтерес", що вживається в частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям "права", треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення повинно бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

ІV.ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

24. Дослідивши матеріали справи та проаналізувавши доводи, викладені у заяві про перегляд судового рішення, колегія суддів вважає дійшла наступних висновків.

25. Обгрунтовуючи позовні вимоги, позивач зазначив, що оскаржуване рішення порушує його права на справедливе та незалежне правосуддя.

Разом з тим, колегія суддів зазначає, що адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що в зв'язку з прийняттям рішенням чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб'єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.

Враховуючи наведене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особі, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), а також встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення). Тобто, порушення або оспорювання прав та інтересів особи, яка звертається до суду за їх захистом, є обов'язковими.

Таким чином, підставами для визнання протиправним та скасування рішення суб'єкта владних повноважень є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт. При цьому, обов'язковою умовою скасування такого рішення є також наявність факту порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивача у справі.

Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті, і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Колегія суддів зазначає, що при зверненні до суду позивачу необхідно обирати такий спосіб захисту, який міг би відновити його становище та захистити порушене, на його думку, право.

Застосування конкретного способу захисту права залежить як від змісту суб'єктивного права, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення.

З цією метою суд повинен з'ясувати характер спірних правовідносин сторін (предмет та підставу позову), характер порушеного права позивача та можливість його захисту в обраний ним спосіб.

26. Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Відтак, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.

Судовий захист не може розповсюджуватися на майбутнє можливе порушення прав, оскільки спрямований на захист конкретних уже порушених прав особи, яка звертається до суду.

Разом з тим, у позовній заяві позивач не навів жодних обставин, які свідчать про порушення оскаржуваним Положенням його особистих прав та інтересів, а відтак, Вищий адміністративний суд України дійшов вірного висновку про відсутність підстав для скасування цього Положення.

27. Крім того, вірним є також висновок суду попередньої інстанції про те, що оскаржуване положення затверджене у відповідності до вимог вищезазначених норм Закону України «Про судоустрій і статус суддів» рішенням Комісії від 03 листопада 2016 року № 143/зп-16 та повністю відповідає міжнародним стандартам оцінювання і добору суддів, що містяться у ратифікованих міжнародних актах.

28. Відповідно до статті 244 КАС України Верховний Суд України відмовляє у задоволенні заяви, якщо обставини, які стали підставою для перегляду справи, не підтвердилися або норма права у рішенні, про перегляд якого подана заява, застосована правильно.

29. З огляду на вищезазначене, колегія суддів приходить до висновку, що постанова Вищого адміністративного суду України від 15 травня 2017 року ухвалена із дотримання норм матеріального і процесуального права та скасуванню не підлягає.

Керуючись пунктом 1 частини першої Розділу VІІ «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (зі змінами, внесеними Закон № 2147-VIII), статтями 2, 18, 99, 100, 241, 242, 244 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній до внесення змін Законом № 2147-VIII), Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

1. У задоволенні заяви ОСОБА_1 про перегляд Верховним Судом України постанови Вищого адміністративного суду України від 15.05.2017 у справі за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про визнання незаконним та скасування рішення - відмовити.

2. Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Т.Г.Стрелець

Судді О.В.Білоус

І.Л.Желтобрюх