Історія справи

Ухвала КАС ВП від 03.03.2021 року у справі №352/2316/17

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 червня 2021 року

м. Київ

справа № 352/2316/17

адміністративне провадження № К/9901/29523/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мацедонської В. Е.

суддів: Кашпур О. В., Шевцової Н. В.,

за участю:

секретаря судового засідання - Морозенко С. П.

представника відповідача - Максиміва І. І.,

третіх осіб - ОСОБА_1, ОСОБА_2,

представника третьої особи - Якубовського О. О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції касаційну скаргу Фермерського господарства "Фортуна"

на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 вересня 2019 року (головуючий суддя - Шавель Р. М., судді: Улицький В. З., Кузьмич С. М. )

у справі № 352/2316/17

за позовом Фермерського господарства "Фортуна"

до Хом'яківської сільської ради Тисменицького району Івано-Франківської області, правонаступником якої є Тисменицька міська рада

треті особи без самостійних вимог на предмет спору: ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6

про визнання протиправним та скасування рішення органу місцевого самоврядування щодо заборони проїзду транспортних засобів, -

встановив:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ.

1. Короткий зміст позовних вимог.

Фермерське господарство "Фортуна" (далі - позивач) звернулось до Тисменицького районного суду Івано-Франківської області з позовом до Хом'яківської сільської ради Тисменицького району Івано-Франківської області (далі - відповідач), в якому просило:

- визнати протиправним та нечинним рішення відповідача Хом'яківської сільської ради Тисменицького району Івано-Франківської області № 1 від 15 листопада 2017 року "Про розгляд колективного звернення".

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржуване рішення відповідача прийнято з порушенням статті 20 Закону України "Про автомобільні дороги", статей 4, 8, 9, 13, 34, 36 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", частини 3 статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації".

2. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.

Рішенням Тисменицького районного суду Івано-Франківської обл. від 11 травня 2019 року позов задоволено:

- визнано протиправним та нечинним рішення відповідача Хом'яківської сільської ради Тисменицького району Івано-Франківської обл. № 1 від 15.11.2017 року "Про розгляд колективного звернення".

Приймаючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення виходить за межі передбачених ст.20 Закону України "Про автомобільні дороги" повноважень органу місцевого самоврядування у частині управління функціонуванням і розвитком вулиць і доріг міст та інших населених пунктів, а також відповідачем не дотримано порядку, передбаченого частиною другою статті 16 вищенаведеного Закону, щодо погодження питань пов'язаних із закриттям або обмеженням руху, з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері дорожнього господарства та управління автомобільними дорогами загального користування державного значення, та відповідним підрозділом Національної поліції.

Окрім цього, оскаржуване рішення суперечить вимогам ч.3 ст.15 Закону України "Про доступ до публічної інформації", відповідно до якої проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Спірне рішення є нормативно-правовим актом, оскільки встановлює норму права локального характеру щодо заборони проїзду транспортних засобів двома вулицями населеного пункту, стосується необмеженого кола осіб та застосовується неодноразово. Однак, проєкт цього рішення не пройшов попереднього обов'язкового оприлюднення.

З огляду на те, що оскаржуване рішення є нормативним актом органу місцевого самоврядування, оскільки встановлює норму права локального характеру щодо заборони проїзду транспортних засобів двома вулицями населеного пункту, що знаходяться у віданні органу місцевого самоврядування, стосується необмеженого кола осіб та застосовується неодноразово, - суд першої інстанції дійшов висновку, що прийняття оскаржуваного рішення відповідачем без попереднього обов'язкового оприлюднення його проєкту з метою прийняття є незаконним.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 вересня 2019 року рішення Тисменицького районного суду Івано-Франківської області від 11 травня 2019 року скасовано та прийнято нову постанову, якою в задоволенні позову відмовлено.

Приймаючи оскаржуване рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що організація дорожнього руху та його обмеження на дорогах комунальної власності віднесені до компетенції органу місцевого самоврядування.

Також суд апеляційної інстанції зазначив, що вул. В. Великого та вул. Затишна у с. Хом'яківка є вулицями місцевого значення, які розташовані перпендикулярно та примикають до автодороги Тисмениця - Марківці в ділянці вул. Грушевського, а не до магістральної дороги безперервного руху Н10 Стрий - Івано-Франківськ - Чернівці - Мамалига.

На думку суду апеляційної інстанції, позивач не навів належних доказів того, що оскаржуване рішення безпосередньо порушує його права, свободи чи інтереси.

Наведені позивачем аргументи не доводять існування реального негативного впливу на його конкретні права чи інтереси від видання оскарженого рішення, що унеможливлює застосування обраного ним юрисдикційного способу визнання цього акту незаконним.

Окрім того, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що положення рішення відповідача Хом'яківської сільської ради Тисменицького району Івано-Франківської обл. № 1 від 15.11.2017р. "Про розгляд колективного звернення" не мають загального характеру, оскільки цим рішенням розглянуті звернення жителів вул. В. Великого та вул. Затишній у с. Хом'яківка; за результатами такого розгляду вирішено заборонити проїзд по цим вулицям.

Таким чином, рішенням відповідача Хом'яківської сільської ради Тисменицького району Івано-Франківської обл. № 1 від 15.11.2017р. "Про розгляд колективного звернення" не встановлено норми права, отже, воно не є нормативно-правовим актом, а належить до індивідуально-правових актів.

Також суд апеляційної інстанції зауважив, що спірне рішення не є регуляторним актом, який спрямований на правове регулювання господарських відносин, а тому на нього не поширюються норми Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

3. Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень).

У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду апеляційної інстанції скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник вказує на те, що всі учасники процесу підтримують той факт, що оскаржуване рішення було прийнято з єдиною метою, щоб по вул. В. Великого та Затишна не їздили транспортні засоби, які прямують до орендованої фермерським господарством земельної ділянки. Скаржник зауважує, що вулиці В. Великого та Затишна належать до територій загального користування, а тому такими об'єктами мають право користуватися всі без винятку особи. Оскаржуване рішення Хом'яківської сільської ради носить нормативний характер, адже воно встановлює норму права локального характеру, яка стосується необмеженого кола осіб та діє на постійній основі. Матеріали справи не містять доказів того, що оскаржуване рішення прийнято відповідачем з метою організації дорожнього руху на підставі відповідних планів, схем, проєктів тощо. Також скаржник зазначає, що вул. В. Великого виходить на вул. Грушевського, яка з'єднується із автомобільною дорогою Стрий-Мамалига. З наведеного слідує, що дороги, які проходять по вулицях Грушевського та В. Великого є продовженням автомобільної дороги державного значення, тобто суміщаються з ними. Такі дороги (вулиці), у відповідності до ч. 2 ст.16 Закону України "Про автомобільні дороги", належать до Єдиної транспортної системи України і питання, пов'язані з обмеженням на них руху, мають бути погоджені з органом державного управління автомобільними дорогами загального користування та відповідними державними органами з безпеки дорожнього руху. Окрім того, позивач вказує про те, що жодних доказів руйнування будинків мешканців села третіми особами не надано. Наявний в матеріалах справи Акт від 20.11.2017 року містить відомості про наявність тріщин, але не містить відомостей про час та причини їх виникнення.

Також скаржник зазначає, що оскаржуване рішення прийнято без додержання процедур, визначених Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", а проєкт рішення не було оприлюднено всупереч частини 3 статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації".

Відповідачем відзив на касаційну скаргу не подано, що не перешкоджає її розгляду по суті.

Третьою особою - ОСОБА_1 надано відзив на касаційну скаргу, в якому вказано на безпідставність та необґрунтованість доводів скаржника, якими не спростовано законність рішення відповідача Хом'яківської сільської ради Тисменицького району Івано-Франківської області № 1 від 15 листопада 2017 року "Про розгляд колективного звернення", а тому ОСОБА_1 просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення без змін.

Ухвалою Верховного Суду від 29 жовтня 2019 року відкрито провадження за касаційною скаргою Фермерського господарства "Фортуна" на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 вересня 2019 року по справі № 352/2316/17 за позовом Фермерського господарства "Фортуна" до Хом'яківської сільської ради Тисменицького району Івано-Франківської області, треті особи без самостійних вимог на предмет спору: ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6 про визнання протиправним та скасування рішення органу місцевого самоврядування щодо заборони проїзду транспортних засобів.

Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 03 березня 2021 року № 374/0/78-21 призначено повторний автоматизований розподіл, у зв'язку з постановленням Верховним Судом 03.03.2021 ухвали № К/9901/29523/19 про відведення судді-доповідача Тацій Л. В. та суддів Бучик А. Ю., Стеценка С. Г. від розгляду матеріалів касаційної скарги Фермерського господарства "Фортуна" на рішення Тисменицького районного суду Івано-Франківської області від 11.05.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24.09.2019 у справі № 352/2316/17.

За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи, адміністративна справа №352/2316/17 була передана на розгляд колегії суддів:

Мацедонської В. Е. (суддя-доповідач), Радишевської О. Р., Шевцової Н. В.

Ухвалою Верховного суду від 29 квітня 2021 року призначено розгляд даної справи в судовому засіданні з повідомленням сторін, на 18 травня 2021 року о 15 год. 00 хв.

За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи, адміністративна справа №352/2316/17 була передана на розгляд колегії суддів:

Мацедонської В. Е. (суддя-доповідач), Кашпур О. В., Шевцової Н. В.

У судовому засіданні протокольною ухвалою від 18 травня 2021 року замінено відповідача правонаступником Тисменицькою міською радою та розгляд справи перенесено на 22 червня 2021 року на 15:00.

ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Як установлено судами попередніх інстанцій та підтверджується доказами, наявними в матеріалах справи, 15.11.2017р. відповідачем Хом'яківською сільською радою Тисменицького району Івано-Франківської обл. на 17 сесії 7-го скликання прийнято рішення № 1 "Про розгляд колективного звернення", відповідно до якого заборонено проїзд транспортних засобів в с. Хом'яківка по вул. В. Великого та вул. Затишній, оскільки дороги, які проходять через дані вулиці не є дорогами державного та магістрального значення, належать до вулиць населених пунктів, перебувають у комунальній власності та в розпорядженні органу місцевого самоврядування.

Відповідно до договору оренди землі, складеного за матеріалами проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, укладеного 30.12.2011р. між ОСОБА_7, засновником і керівником ФГ "Фортуна" (орендар), та Тисменицькою районною державною адміністрацією Івано-Франківської обл. (орендодавець), орендодавець надав, а орендар прийняв у строкове платне користування земельну ділянку (кадастровий номер 2625887300:03:006:1000) площею 20 га, яка належить до земель сільськогосподарського призначення - для ведення фермерського господарства, та знаходиться за межами населеного пункту с. Хом'яківка.

Факт передачі вказаної земельної ділянки орендарю засвідчений Актом прийому-передачі земельної ділянки від 30.12.2011р.

29.05.2012р. до вказаного договору оренди внесені зміни, згідно яких орендарем є ФГ "Фортуна".

Розпорядженням Тисменицької районної державної адміністрації Івано-Франківської обл. № 525 від 19.07.2012р. надано дозвіл ФГ "Фортуна" на складання проекту для будівництва та облаштування ставків на земельній ділянці площею 5,0 га, яка знаходиться на території Хом'яківської сільської ради, за межами населеного пункту с. Хом'яківка, в урочищі "Уніва", та використовується останнім на умовах оренди.

Відповідно до декларації про початок виконання будівельних робіт, зареєстрованої в Інспекції ДАБК в Івано-Франківській обл. 03.07.2013р., позивачем здійснюється будівництво ставків для риборозведення; загальна площа ставків (забудови) 3,219 га.

Рішенням Хом'яківської сільської ради від 15.11.2017 р. "Про розгляд колективного звернення" заборонено проїзд транспортних засобів в с. Хом'яківка по вул. В. Великого та вул. Затишній, оскільки дороги, які проходять через дані вулиці, не являються дорогами державного та магістрального значення, і згідно Закону України "Про автомобільні дороги" являються вулицями населених пунктів і належать до комунальної власності та є у розпорядженні органу місцевого самоврядування.

Єдиним влаштованим під'їзним шляхом до земельної ділянки, де здійснює господарську діяльність позивач, є дорога, що проходить від автотраси державного значення Н-10 Стрий - Івано-Франківськ - Чернівці - Мамалига, частково через вулицю В. Великого в с. Хом'яківка та виходить за межі населеного пункту до місця проведення господарської діяльності позивача. Автотраса державного значення Н-10 проходить по вул. Грушевського в с. Хом'яківка Тисменицького району Івано-Франківської області, до якої примикає вулиця В. Великого.

Не погоджуючись з вищенаведеними рішенням, оскільки воно, як зауважує позивач, обмежує його доступ до орендованої ним земельної ділянки, останній звернувся до суду з відповідним позовом.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин)

4. Конституція України

Частина 2 статті 19 Конституції України: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини 1 статті 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Частиною 1 статті 144 Конституції України визначено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.

5. Закон України "Про дорожній рух" від 30 червня 1993 року №3353-XII (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, далі - ~law36~), який регулює суспільні відносини у сфері дорожнього руху та його безпеки, визначає права, обов'язки і відповідальність суб'єктів - учасників дорожнього руху, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, об'єднань, підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності та господарювання (далі - міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та об'єднань).

~law37~ регламентовано, що до компетенції сільської, селищної ради та її виконавчого органу належать певні повноваження у сфері дорожнього руху, зокрема, забезпечення виконання вимог законодавства та рішень центральних органів виконавчої влади з питань дорожнього руху і його безпеки, сприяння діяльності по утриманню у безпечному для дорожнього руху стані автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів та їх облаштуванню об'єктами сервісу; здійснення заходів щодо профілактики дитячого дорожньо-транспортного травматизму та інші.

Відповідно до ~law38~ до компетенції власників автомобільних доріг, вулиць та залізничних переїздів або уповноважених ними органів у сфері дорожнього руху належить:

- розробка програм та здійснення заходів щодо розвитку, удосконалення, ремонту та утримання у безпечному для дорожнього руху стані доріг, вулиць та залізничних переїздів, зон відчуження;

- визначення структур управління, проектування, будівництва та утримання доріг, вулиць та залізничних переїздів;

- участь у розробці положень про спеціальні структури управління дорожнім рухом;

- компенсація витрат власникам транспортних засобів, якщо дорожньо-транспортні пригоди сталися з причин незадовільного експлуатаційного утримання автомобільних доріг, вулиць та залізничних переїздів, за рішеннями судових органів;

- забезпечення безпечних, економічних та комфортних умов дорожнього руху;

- організація і здійснення заходів, спрямованих на захист навколишнього природного середовища;

- забезпечення учасників дорожнього руху інформацією з питань стану аварійності та дорожнього покриття, гідрометеорологічних та інших умов;

- вирішення питань експлуатації автомобільних доріг, вулиць та залізничних переїздів у надзвичайних ситуаціях;

- передача права на експлуатаційне утримання доріг, вулиць та залізничних переїздів іншим юридичним особам;

- визначення нормативів та виділення необхідних коштів на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання автомобільних доріг, вулиць та залізничних переїздів;

- передача права на будівництво комунальних та інших споруд, прокладання комунікацій, на захисні роботи і споруди, сервісні споруди та обладнання відповідно до чинного законодавства;

- проведення робіт по створенню і утриманню придорожніх зелених насаджень та інше;

- термінове усунення пошкоджень на автомобільних дорогах, вулицях та залізничних переїздах;

- влаштування місць для зупинок транспортних засобів, стоянок і відпочинку учасників дорожнього руху та створення інших об'єктів дорожнього сервісу;

- розробка та облаштування автомобільних доріг, вулиць та залізничних переїздів системами термінового зв'язку для виклику Національної поліції, екстреної медичної допомоги та технічної допомоги;

- обладнання доріг, вулиць та залізничних переїздів технічними засобами регулювання дорожнього руху та їх утримання;

- проведення лінійного аналізу аварійності на підвідомчих автомобільних дорогах, вулицях та залізничних переїздах;

- виявлення аварійно-небезпечних ділянок та місць концентрації дорожньо-транспортних пригод і впровадження у таких місцях відповідних заходів щодо удосконалення організації дорожнього руху;

- забезпечення роботи спеціалізованих служб по здійсненню заходів щодо організації дорожнього руху;

- своєчасне виявлення перешкод дорожньому руху та їх усунення, а у разі неможливості - невідкладне позначення дорожніми знаками, огороджувальними і направляючими засобами;

- організація виконання встановлених вимог щодо забезпечення безпеки дорожнього руху;

- вирішення інших питань дорожнього руху згідно з чинним законодавством.

Згідно з ~law39~ власники доріг, вулиць та залізничних переїздів або уповноважені ними органи несуть відповідальність за створення безпечних умов руху на дорогах, вулицях та залізничних переїздах, що знаходяться у їх віданні.

~law40~ визначено, що організація дорожнього руху на автомобільних дорогах, вулицях та залізничних переїздах здійснюється із застосуванням технічних засобів інформаційно-телекомунікаційних та автоматизованих систем керування та нагляду за дорожнім рухом відповідно до правил і стандартів, а також на основі проектів і схем організації дорожнього руху, погоджених із відповідними підрозділами Національної поліції. До вказаних проектів і схем за приписами відповідних підрозділів Національної поліції можуть бути внесені зміни та доповнення.

~law41~ установлено, що організація дорожнього руху здійснюється спеціалізованими службами, що створюються відповідними органами: на автомобільних дорогах, що перебувають у власності територіальних громад, - органами місцевого самоврядування; на інших автомобільних дорогах - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері дорожнього господарства та управління автомобільними дорогами; на залізничних переїздах - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері безпеки на залізничному транспорті.

Відповідно до ~law42~ контроль у сфері безпеки дорожнього руху здійснюється Кабінетом Міністрів України, місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, Національною поліцією, іншими спеціально уповноваженими на те державними органами (державний контроль), а також міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади (відомчий контроль).

~law43~ визначає, що до повноважень Національної поліції у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху належать: участь у реалізації в межах своїх повноважень державної політики у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху; забезпечення безпеки дорожнього руху; організація супроводження і забезпечення безпечного руху транспортних засобів спеціального призначення; погодження відповідно до вимог ~law44~, інших законодавчих актів проектів на будівництво, реконструкцію і ремонт автомобільних доріг, залізничних переїздів, комплексів дорожнього сервісу та інших споруд у межах відведення автомобільних доріг або червоних ліній міських вулиць і доріг; погодження поданих у встановленому порядку пропозицій стосовно обладнання засобами організації дорожнього руху місць виконання дорожніх робіт, проектів та схем організації дорожнього руху, маршрутів руху пасажирського транспорту, маршрутів організованого руху громадян і місць їх збору, порядку проведення спортивних та інших масових заходів, які можуть створити перешкоди дорожньому руху; видача в установленому порядку у випадках, передбачених законом, дозволів на участь у дорожньому русі транспортних засобів, вагові або габаритні параметри яких перевищують нормативні; здійснення контролю за безпекою дорожнього руху під час надання послуг з перевезення пасажирів чи вантажів, у тому числі небезпечних, додержанням законодавства у зазначеній сфері, розробленням і видачею в установленому порядку документів щодо погодження маршрутів руху транспортних засобів під час дорожнього перевезення небезпечних вантажів; інформування учасників дорожнього руху про фіксацію фактів правопорушень у сфері безпеки дорожнього руху в автоматичному режимі.

6. Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, Закон № 280/97-ВР) визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Статтею 26 Закону № 280/97-ВР визначена виключна компетенція сільських, селищних, міських рад.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 30 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить управління об'єктами житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв'язку, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, забезпечення їх належного утримання та ефективної експлуатації, необхідного рівня та якості послуг населенню.

7. Закон України "Про автомобільні дороги" від 08 вересня 2005 року №2862-IV (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, ~law47~).

~law48~ визначає, що наведені нижче терміни вживаються в такому значенні, зокрема:

автомобільна дорога - лінійний комплекс інженерних споруд, призначений для безперервного, безпечного та зручного руху транспортних засобів;

вулиця - автомобільна дорога, призначена для руху транспорту і пішоходів, прокладання наземних і підземних інженерних мереж у межах населених пунктів.

Відповідно до ~law49~ автомобільні дороги поділяються на: автомобільні дороги загального користування; вулиці і дороги міст та інших населених пунктів; відомчі (технологічні) автомобільні дороги; автомобільні дороги на приватних територіях.

~law50~ встановлено, що основними обов'язками органів місцевого самоврядування у частині управління функціонуванням і розвитком вулиць і доріг міст та інших населених пунктів є забезпечення безперервних, безпечних, економічних та зручних умов руху транспортних засобів і пішоходів вулицями і дорогами міст та інших населених пунктів.

Відповідно до ~law51~ автомобільні дороги загального користування є складовою Єдиної транспортної системи України і задовольняють потреби суспільства в автомобільних пасажирських і вантажних перевезеннях.

Автомобільні дороги загального користування перебувають у державній власності і не підлягають приватизації.

Згідно із положеннями ~law52~ автомобільні дороги загального користування поділяються на автомобільні дороги державного та місцевого значення. Автомобільні дороги державного значення підрозділяються на міжнародні, національні, регіональні та територіальні.

До територіальних автомобільних доріг належать автомобільні дороги, що з'єднують адміністративні центри Автономної Республіки Крим і областей з адміністративними центрами районів, містами обласного значення, міста обласного значення між собою, адміністративні центри районів між собою, а також автомобільні дороги, що з'єднують з дорогами державного значення основні аеропорти, морські та річкові порти, залізничні вузли, об'єкти національно-культурного надбання та курортного і природно-заповідного фонду, автомобільні пункти пропуску міжнародного та міждержавного значення через державний кордон.

Перелік доріг державного значення, у тому числі їх ділянок, що суміщаються з вулицями міст та інших населених пунктів і фінансуються з державного бюджету, затверджує Кабінет Міністрів України один раз на три роки.

Перелік автомобільних доріг загального користування державного значення згідно з додатком (у редакції, чинній на момент виникнення правовідносин) затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 16 вересня 2015 року № 712, до яких, зокрема, віднесено дорогу Н10 Стрий - Івано-Франківськ - Чернівці - Мамалига (на м. Кишинів), під'їзд до м. Івано-Франківська, під'їзд до м. Тисменці (разом 286,2км. )

Автомобільні дороги місцевого значення поділяються на обласні та районні.

~law53~ визначені основні права органів місцевого самоврядування щодо управління функціонуванням і розвитком вулиць і доріг міст та інших населених пунктів. Зокрема, органи місцевого самоврядування в частині управління функціонуванням і розвитком вулиць і доріг міст та інших населених пунктів мають право встановлювати за погодженням з відповідними державними органами з безпеки дорожнього руху тимчасові обмеження на рух транспортних засобів при проведенні ремонтних та інших робіт на вулицях і дорогах міст та інших населених пунктів (п. 4); обмежувати або забороняти рух транспортних засобів, навантаження на вісь, загальна маса або габарити яких перевищують норми, визначені для них державними стандартами, у разі відсутності відповідного спеціального погодження (п. 7).

~law54~. Вулиці і дороги міст та інших населених пунктів знаходяться у віданні органів місцевого самоврядування і є комунальною власністю.

Ділянки вулиць і доріг міст та інших населених пунктів, що суміщаються з автомобільними дорогами державного значення, належать до Єдиної транспортної системи України і не підлягають приватизації. Питання виробничої діяльності комунальних служб на них, пов'язані із закриттям або обмеженням руху, погоджуються з органом державного управління автомобільними дорогами загального користування та відповідними державними органами з безпеки дорожнього руху.

Вулиці і дороги міст та інших населених пунктів поділяються на магістральні дороги (безперервного руху та регульованого руху), магістральні вулиці загальноміського значення (безперервного руху та регульованого руху), магістральні вулиці районного значення, а також вулиці і дороги місцевого значення.

Відповідно до ~law55~ управління функціонуванням та розвитком вулиць і доріг міст та інших населених пунктів здійснюється відповідними органами місцевого самоврядування, у віданні яких вони знаходяться.

IV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ.

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Відповідно до частини 1 статті 341 КАС України, Суд переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Конституційний Суд України у своєму рішенні від 16 квітня 2009 року № 7 - рп/2009 (справа № 1-9/2009 про скасування актів органів місцевого самоврядування) вказав, що гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19,140,143,144,146 Основного Закону України. З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території, зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Такі ж положення закріплені у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.

Аналіз положень норм Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Закону України "Про автомобільні дороги ", Закону України "Про дорожній рух" дає підстави для висновку, що вулиці і дороги міст та інших населених пунктів знаходяться у віданні органів місцевого самоврядування і є комунальною власністю. Управління функціонуванням та розвитком вулиць і доріг міст та інших населених пунктів здійснюється відповідними органами місцевого самоврядування, у віданні яких вони знаходяться. Органи місцевого самоврядування, що управляють функціонуванням та розвитком вулиць і доріг міст та інших населених пунктів, відповідають за стан вулиць і доріг міст та інших населених пунктів відповідно до діючих норм, у тому числі щодо безпеки руху транспортних засобів і пішоходів.

Подібна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 17 вересня 2020 року в справі № 685/1307/16-а.

Ураховуючи положення статей 11,12,17,19 Закону N 2862-IV, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що органи місцевого самоврядування на момент виникнення спірних правовідносин мали право на тимчасове обмеження або припинення руху транспортних засобів за наявності підстав, а саме для забезпечення державного і громадського порядку, життєдіяльності підприємств, установ та організацій, врятування життя людей, захисту їх здоров'я, збереження матеріальних цінностей та з дотриманням спеціального порядку. Таке рішення, згідно з приписами ~law57~ повинно було погоджуватись з відповідним державним органом.

Подібна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 21 серпня 2020 року в справі № 634/820/16-а.

Однак, як установлено судами попередніх інстанцій, оскаржуване у цій справі рішення зупиняло рух транспортних засобів не тимчасово, а на постійній основі, та не погоджувалося із жодним державним органом.

Окрім того, Суд зазначає, що оскаржуване рішення суперечить вимогам ч.3 ст.15 Закону України "Про доступ до публічної інформації", відповідно до якої проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Як вказано у п.4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від
16.04.2009 р. № 7-рп/2009, органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

З огляду на те, що оскаржуване рішення є нормативним актом органу місцевого самоврядування, оскільки встановлює норму права локального характеру щодо заборони проїзду транспортних засобів двома вулицями населеного пункту, що знаходяться у віданні органу місцевого самоврядування, стосується необмеженого кола осіб та застосовується неодноразово, - суд вважає, що прийняття оскаржуваного рішення відповідачем без попереднього обов'язкового оприлюднення його проекту з метою прийняття є незаконним.

Однією з підстав задоволення позову судом першої інстанції стало порушення відповідачем вимог частини 3 статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації", Натомість, судом апеляційної інстанції дана підстава позову в постанові не досліджена, а також не обґрунтовано чи впливає порушення процедури прийняття акту органу місцевого самоврядування, зокрема, оприлюднення цього проєкту на законність та чинність самого акту.

Твердження скаржника з приводу того, що оскаржуване рішення не порушує права третіх осіб колегія суддів уважає безпідставним, з огляду на таке.

Охоронюваний законом інтерес є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Конституційний суд України у рішенні № 19-рп/2011 від 14.12.2011, зазначив, що "В аспекті конституційного звернення положення частини 2 статті 55 Конституції України (254к/96-ВР) необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом".

Єдиною підставою для прийняття оскаржуваного рішення Хом'яківської сільської ради Тисменицького району Івано-Франківської області № 1 від 15 листопада 2017 року було саме колективне звернення мешканців.

Вказане рішення є таким, що прийняте про права та обов'язки осіб, які звернулись до Хом'яківської сільської ради Тисменицького району Івано-Франківської області та які залучені до розгляду цієї справи в якості третіх осіб.

Доводи касаційної скарги про те, що оскаржуване рішення є регуляторним актом, який прийнято з порушенням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" без відповідного оприлюднення його проекту з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних і юридичних осіб та без проходження визначених Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" регуляторних процедур, колегія суддів Верховного Суду відхиляє та погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що оскаржуване рішення не є регуляторним актом, який спрямований на правове регулювання господарських відносин, тому на нього не поширюються вимоги Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

У касаційній скарзі позивач зазначає, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку про те, що вул. В. Великого виходить на вул. Грушевського, яка з'єднується із автомобільною дорогою Стрий-Мамалига. З наведеного слідує, що дороги, які проходять по вулицях Грушевського та В. Великого є продовженням автомобільної дороги державного значення, тобто суміщаються з ними. Такі дороги (вулиці), у відповідності до ч. 2 ст.16 Закону України "Про автомобільні дороги", належать до Єдиної транспортної системи України.

У свою чергу, суд апеляційної інстанції дійшов протилежного висновку з цього приводу та зазначив наступне.

Згідно відкритих даних в мережі Інтернет автодорога державного значення Н10 через с. Хом'яківка не проходить; через вказаний населений пункт пролягає автодорога Тисмениця - Марківці (вул. Центральна та вул. М. Грушевського), яка сполучає магістральну дорогу Н18 з магістральною дорогою Н10 Стрий - Івано-Франківськ - Чернівці - Мамалига.

Відповідно до листа Служби автомобільних доріг в Івано-Франківській обл. № 06-23/1680 від 06.80.2018р. через с. Хом'яківка проходить автомобільна дорога загального користування державного значення Н10 Стрий -Мамалига; під'їзд до м.

Тисмениці 7,1 км.

За таких обставин вул. В. Великого та вул. Затишна у с. Хом'яківка є вулицями місцевого значення, які розташовані перпендикулярно та примикають до автодороги Тисмениця - Марківці в ділянці вул. Грушевського, а не до магістральної дороги безперервного руху Н10 Стрий - Івано-Франківськ - Чернівці - Мамалига.

Разом з тим, у матеріалах справи відсутні належні та допустимі докази, які дають можливість установити, що вул. В. Великого та вул. Затишна у с. Хом'яківка є вулицями місцевого значення або є продовженням автомобільної дороги державного значення.

Обґрунтування суду першої інстанції, що сторона відповідача і треті особи у судовому засіданні підтвердили, що автотраса державного значення Н-10 проходить по вул. Грушевського в с. Хом'яківка Тисменицького району Івано-Франківської області, до якої примикає вул. В. Великого, колегія суддів не приймає до уваги, оскільки даний висновок суду першої інстанції не підтверджується жодним доказом.

Відповідно до частини 4 статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

При цьому, згідно з частиною 3 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України докази суду надають особи, які беруть участь у справі. Суд може пропонувати сторонам надати докази та збирати докази з власної ініціативи, крім випадків, визначених частиною 3 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України.

Згідно з частиною 1 статті 73 Кодексу адміністративного судочинства України належними є докази, які містять інформацію щодо предмету доказування.

Відповідно до частини 1 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених частини 1 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України.

Аналізуючи вищенаведені норми, вбачається, що кодексом розподілено обов'язки щодо доказування і подання доказів між особами, які беруть участь у справі та передбачає активну роль суду в процесі збору доказів.

Вищенаведені статті спрямовані на забезпечення повного з'ясування обставин у справі на основі поєднання принципів змагальності та офіційності.

У свою чергу, суд не є пасивним спостерігачем за тим, що подають особи, які беруть участь у справі, на обґрунтування своїх вимог.

Щоб правильно встановити фактичні обставини справи, суд, відповідно до ст. 77 КАС України, наділено повноваженням збирати та оцінювати докази.

Виконання завдань адміністративного судочинства залежить від встановлення адміністративним судом у справі об'єктивної істини та правильного застосування норм матеріального та процесуального права. Для цього ст.9 Кодексу адміністративного судочинства України покладає на суд обов'язок вживати передбачені законом заходи, необхідні для правильного з'ясування всіх обставин справи. Дієвість адміністративного судочинства залежить від того, наскільки повно і всебічно будуть підтверджені доказами обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Проте, всупереч вищенаведеним нормам, при прийняті оскаржуваних рішень, судами попередніх інстанцій не було установлено на підставі належних та допустимих доказів, чи вул. В. Великого та вул. Затишна у с. Хом'яківка є вулицями місцевого значення або є продовженням автомобільної дороги державного значення.

Вказані обставини мають істотне значення для правильного вирішення спору.

Висновок суду апеляційної інстанції з приводу того, що рішення відповідача Хом'яківської сільської ради Тисменицького району Івано-Франківської обл. № 1 від 15.11.2017р. "Про розгляд колективного звернення" не є нормативно-правовим актом, а належить до індивідуально-правових актів, колегія суддів уважає необґрунтованим з огляду на наступне.

У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина 2 статті 3 Конституції України).

Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Згідно з частиною 3 статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Завданням адміністративного судочинства відповідно до частини 1 статті 2 КАС є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

За змістом частини 1 статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому частини 1 статті 5 КАС , звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

За змістом Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття "порушене право", за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". У цьому ж Рішенні зазначено, що "поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування в межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; е) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб твердження позивача стосовно оскаржуваного рішення, дії чи бездіяльності було обґрунтованим, і таке порушення прав має бути реальним, стосуватися особистих прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Згідно пункту 1 частини 1 статті 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Пунктами 18, 19 частини 1 статті 4 КАС України визначено, що:

нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

З огляду на те, що оскаржуване рішення встановлює норму права локального характеру щодо заборони проїзду транспортних засобів двома вулицями населеного пункту, стосується необмеженого кола осіб та застосовується неодноразово (не має визначеного строку дії), колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції, що таке рішення є нормативно-правовим актом.

Відповідно до ч. 2 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Таким чином, неповне з'ясування судом дійсних обставин справи та допущені порушення норм процесуального права є підставою для скасування ухваленого рішення та направлення справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Відповідно до п.п. 1 та 3 ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази; або встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

Враховуючи наведене, постанова суду апеляційної інстанцій підлягає скасуванню з направленням справи до суду апеляційної інстанції на новий розгляд.

Висновки щодо розподілу судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 353, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Фермерського господарства "Фортуна" - задовольнити частково.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 вересня 2019 року - скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Повний текст постанови складено 24 червня 2021 року.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В. Е. Мацедонська

Судді О. В. Кашпур

Н. В. Шевцова