Історія справи

Постанова КАС ВП від 27.10.2019 року у справі №804/6165/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

23 жовтня 2019 року

м. Київ

справа №804/6165/16

адміністративне провадження №К/9901/44120/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Кравчука В. М., суддів Єзерова А. А., Стародуба О. П.,

розглянув у письмовому провадженні

касаційну скаргу Товариства з додатковою відповідальністю "Феріт"

на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05 грудня 2016 року (суддя Барановський Р. А.) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2017 року (колегія у складі суддів Добродняк І. Ю., Бишевська Н. А., Семененко Я. В)

у справі № 804/6165/16

за позовом Товариства з додатковою відповідальністю "Феріт"

до Державної екологічної інспекції у Дніпропетровській області

про визнання протиправними дій.

І. РУХ СПРАВИ

1.21.09.2016 до Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява ТДВ "Феріт" до Державної екологічної інспекції у Дніпропетровській області.

2. Позивач просив визнати протиправними дії Державної екологічної інспекції у Дніпропетровській області по винесенню претензії №6-9/16 від 10.08.2016 про відшкодування збитків, заподіяних державі в результаті порушення природоохоронного законодавства України внаслідок засмічення земельних ресурсів Товариством з додатковою відповідальністю "Феріт" на загальну суму ~money0~

3. Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05.12.2016 провадження у справі в частині позовних вимог ТДВ "Феріт" щодо визнання недійсним акту перевірки закрито.

4. Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від
05.12.2016, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 13.06.2017, в задоволенні позову відмовлено.

5.08.07.2017 до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга ТДВ "Феріт" в якій скаржник просить скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанції, прийняти нове, яким позов задовольнити.

6. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 12.07.2017 відкрито провадження у справі.

7. У зв'язку з ліквідацією Вищого адміністративного суду України справу передано на розгляд Верховному Суду.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. В період з 06.06.2016 по 29.06.2016 Державною екологічною інспекцією у Дніпропетровській області проведено планову перевірку з питань дотримання ТДВ "Феріт" вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами.

9. За результатами перевірки складено акт, яким встановлено порушення ст. 35 Закону України "Про охорони земель", ст. 164 Земельного кодексу України, ст.ст. 17, 33 Закону України "Про відходи", ст. ст. 44 105 Водного кодексу України, а саме: на земельній ділянці біля цеху без відповідних дозволів розміщуються будівельні відходи, площі земельних ділянок, що зазнали засмічення, та товщини шару відходів визначені вимірюванням - повіреною рулеткою №1.

10. На підставі акту складено припис від 05.07.2016 за №4-4469-9-3, яким зобов'язано товариство зокрема: 25) вжити заходи для максимальної утилізації відходів - до 01 вересня 2016 року; 29) не допускати розміщення відходів у несанкціонованих містах - постійно.

11. Державною екологічною інспекцією у Дніпропетровській області направлено ТДВ "Феріт" претензію за №6-9/16 від 10.08.2016 з вимогою відшкодувати збитки, заподіяні державі в результаті порушення норм природоохоронного законодавства України внаслідок засмічення земельних ресурсів, на загальну суму ~money1~ У претензії запропоновано добровільно відшкодувати шкоду на вказану суму.

12. Нарахування збитків виконано, як зазначено в розрахунку, за формулою 6 розділу 5 Методики визначення розміру шкоди, зумовленої забрудненням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства, затвердженої наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України від 27.10.1997 № 171.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

13. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивач в господарській діяльності не використовує вказані в акті перевірки будівельні матеріали, а тому не має підстав для отримання відповідного дозволу. ТДВ "ФЕРІТ" не є суб'єктом господарювання у порушенні законодавства про відходи, а саме: засмічення земельної ділянки будівельними матеріалами (бетонними плитами та іншим), у зв'язку з цим в оскаржуваному акті перевірки зафіксовано неправильні та незаконні висновки щодо засмічення земельної ділянки. Тому відповідачем безпідставно винесено претензію № 6-9/16 від 10.08.2016 з вимогою відшкодування збитків. Приймаючи до уваги, що претензія складена на підставі акту перевірки, в якому викладені неправильні та незаконні висновки, він не містить відомостей щодо назви забруднюючого матеріалу та групи небезпечності; товщини земельного шару, що був забруднений; експертної оцінки, яка б підтвердила, що будівельні матеріали (бетонні плити та інше) є відходами, в цій претензії викладені неправильні та незаконні висновки щодо засмічення позивачем земельної ділянки будівельними матеріалами. Дії відповідача щодо прийняття зазначеної претензії вважає протиправними.

14. Відповідач проти позову заперечував з тих підстав, що згідно із п. "ґ" ч.1 ст. 20-2 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" та п.
6.11 Положення про територіальні органи Держекоінспекції України, пред'явлення до порушників норм законодавства про охорону навколишнього природного середовища претензій належить до компетенції Державної екологічної інспекції у Дніпропетровській області та є правом даного державного органу.

VI. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

15. Відмовляючи в позові, суди виходили з того, що дії відповідача із складання претензії з вимогою щодо відшкодування збитків, заподіяних державі в результаті порушення природоохоронного законодавства України є реалізацією повноважень та функцій державного органу, покладених на контролюючі органи у відповідності до норм чинного законодавства.

16. Крім того, претензії про добровільну сплату шкоди складаються з метою досудового врегулювання спору та самі по собі не встановлюють обов'язків. Тобто, претензія не є рішенням суб'єкта владних повноважень в розумінні ст. 17 КАС України. Отже висновки, викладені у спірній претензії, як і в акті перевірки, не породжують для позивача обов'язкових юридичних наслідків.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

17. У касаційній скарзі позивач зазначав, що суди неправильно застосували норми права у вирішенні спору, оскільки не звернули уваги на те, що позивач не оскаржує претензію, предметом позову є оскарження тільки протиправних дій відповідача щодо складення претензії. Тому суди безпідставно дійшли висновку, що позивач обрав неправильний порядок і спосіб захисту порушеного права.

Стверджував, що підприємство в господарській діяльності не використовує будівельні матеріали, про які йдеться в акті перевірки, тому й не є суб'єктом встановленого правопорушення. Також вважає, що сума збитків є недостовірною.

Оскільки висновки акту є безпідставними, то дії щодо складення претензії є протиправними.

18. Заперечення на касаційну скаргу не подано.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

19. Верховний Суд розглянув доводи касаційної скарги, перевірив правильність застосування норм матеріального та процесуального права та дійшов висновку про часткове задоволення касаційної скарги, беручи до уваги наступне.

20. Верховний Суд неодноразово розглядав спори про визнання протиправними та скасування претензії з вимогою відшкодувати збитки, заподіяні державі в результаті порушення норм природоохоронного законодавства, винесеної територіальними органами Держекоінспекції України. Зокрема, справу № 816/2185/16, та у постанові від 23.07.2019 дійшов висновків, які можуть бути взяті до уваги під час вирішення цієї справи.

Згідно з частиною 1 статті 20-2 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить, зокрема: г) пред'являти претензії про відшкодування збитків і втрат, заподіяних державі в результаті порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища; л) здійснення інших повноважень, визначених законами України та покладених на нього Президентом України.

Відповідно до підпункту 12 пункту 6 Положення про Державну екологічну інспекцію України від 13.04.2011 № 454/2011, Держекоінспекція для виконання покладених на неї завдань має право розраховувати розмір збитків, заподіяних державі внаслідок порушення природоохоронного законодавства, та пред'являти претензії.

Аналіз положень Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 року № 454/2011 свідчить про те, що чинним законодавством відповідачу надано право та повноваження здійснювати розрахунок завданих збитків.

Водночас частиною 1 статті 2 КАС України, у редакції, чинній до 15.12.2017, передбачено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

За змістом частиною 1 статті 2 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому частиною 1 статті 2 КАС України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.

Тобто, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке порушує безпосередньо права чи обов'язки позивача.

21. Оспорюваною претензією від №6-9/16 від 10.08.2016 Держекоінспекція у Дніпропетровській області запропонувала ТДВ "Феріт" відшкодувати збитки, які заподіяно державі внаслідок забруднення земель.

22. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Таким чином, претензія не створює жодних правових наслідків для ТДВ "Феріт", тому не може порушувати його права чи інтереси.

23. Спосіб захисту прав шляхом подання позову про визнання протиправною та скасування претензії про відшкодування збитків, сам по собі не сприяє ефективному відновленню порушеного права.

24. Претензія не є рішеннями суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 17 КАС України, у редакції, чинній до 15.12.2017, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків, тому вони не можуть бути предметом спору.

25. Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.

26. У своїй практиці Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України").

27. Поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду

28. Таку правову позицію висловлено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22.03.2018 у справі № 800/559/17, від 12.12.2018 у справі № 501/463/15, від
12.12.2018 у справі № 802/2474/17-а.

29. Водночас, колегія суддів відхиляє доводи скаржника проте, що предметом спору є власне визнання протиправними дій суб'єкта владних повноважень щодо складення претензії, а не скасування самої претензії, з огляду на таке.

30. Як вбачається з матеріалів справи, за наслідками перевірки було складено не лише акт перевірки та претензію. На підставі акту складено припис від 05.07.2016 за №4-4469-9-3, яким зобов'язано товариство зокрема: 25) вжити заходи для максимальної утилізації відходів - до 01 вересня 2016 року; 29) не допускати розміщення відходів у несанкціонованих містах - постійно.

31. Відповідно до статті 10 Закон України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" до повноважень державного інспектора віднесено, зокрема, надання обов'язкових для виконання вказівок (приписів) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов'язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом.

32. Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частин 1 статті 4 КАС України).

33. Отже, саме припис є обов'язковою для виконання письмовою вимогою уповноваженого органу щодо усунення порушень вимог законодавства. Заходи в приписі, спрямовані на усунення порушень вимог закону, мають бути чітко сформульовані та конкретизовані. З огляду на правову природу припису, такий породжує правові наслідки (зокрема обов'язки) для свого адресата, наділений рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) і як такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

34. В межах розгляду даної справи позивач не оскаржував припис. В контексті цього саме по собі оскарження дій щодо винесення претензії не захистить його порушені права.

35. Частиною 1 статті 354 КАС України встановлено, що порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених Частиною 1 статті 354 КАС України, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

36. Беручи до уваги наведене й ураховуючи суть спірних правовідносин, правовий статус учасників справи, колегія суддів дійшла висновку, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а провадження у справі закриттю, оскільки правовідносини у цій справі не підлягають розгляду судами.

Керуючись статтями 339, 341, 345, 354, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, -

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Полтава-капітал" - задовольнити частково.

2. Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05 грудня 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2017 року у справі № 804/6165/16 - скасувати.

3. Провадження у справі за позовом Товариства з додатковою відповідальністю "Феріт" до Державної екологічної інспекції у Дніпропетровській області про визнання протиправними дій - закрити.

4. Роз'яснити, що розгляд справи не віднесено до юрисдикції суду.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий-суддя В. М. Кравчук

Суддя А. А. Єзеров

Суддя О. П. Стародуб