Історія справи

Ухвала КАС ВП від 20.06.2019 року у справі №286/1646/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

27 червня 2019 року

Київ

справа №286/1646/17

адміністративне провадження №К/9901/17345/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів - Єресько Л.О., Соколова В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження

касаційну скаргу Департаменту соціальної молодіжної політики Вінницької обласної державної адміністрації на постанову Овруцького районного суду Житомирської області від 02.08.2017 та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 26.09.2017 у справі № 286/1646/17

за адміністративним позовом Департаменту соціальної молодіжної політики Вінницької обласної державної адміністрації до Державної виконавчої служби України про визнання незаконними та скасування постанови державного виконавця про накладення штрафу , -

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

У червні 2017 Департамент соціальної молодіжної політики Вінницької обласної державної адміністрації звернувся до суду з адміністративним позовом до Державної виконавчої служби України про визнання дій незаконними та скасування постанови державного виконавця про накладення штрафу на Департамент соціальної та молодіжної політики Вінницької обласної державної адміністрації за невиконання рішення суду у виконавчому провадженні №10647447 від 22.05.2017 року в розмірі 2040,00 грн.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що постанова про накладення штрафу прийнята безпідставно, оскільки Департамент соціальної та молодіжної політики Вінницької облдержадміністрації не виконує функції закупівлі житла будь-яким категоріям населення.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Постановою Овруцького районного суду Житомирської області від 02.08.2017 у задоволенні позовних вимог відмовлено.

Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що дії старшого державного виконавця відділу примусового виконання рішень Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України Кошкера І.А. щодо прийняття постанови від 22.05.2017 року ВП №10647447 про накладення на Департамент соціальної та молодіжної політики Вінницької обласної державної адміністрації штрафу в сумі 2040,00 грн є правомірними, оскільки позивачем будь-яких документів та доказів, які підтверджують невиконання судового рішення з поважних причин або часткове виконання рішення суду на адресу Департаменту ДВС, суду не надано. Безпідставним є посилання позивача на те, що неодноразово пропонувалася квартира ОСОБА_1 і він відмовився, оскільки таке є підставою для складення акту про відмову та закінчення виконавчого провадження. Проте, такі данні не направлялися на адресу виконавчої служби.

Ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 26.09.2017 постанову Овруцького районного суду Житомирської області від 02.08.2017 залишено без змін.

Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оспорювана постанова від 22.05.2017 року ВП №10647447 прийнята відповідачем правомірно, в межах наданих законом повноважень, оскільки позивачем будь-яких документів та доказів, які підтверджують невиконання судового рішення з поважних причин або часткове виконання рішення суду на адресу Департаменту ДВС, суду першої та апеляційної інстанцій не надано.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

Позивачем, подано касаційну скаргу, якій просить скасувати постанову Овруцького районного суду Житомирської області від 02.08.2017 та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 26.09.2017, та ухвалити нове рішення, яким визнати дії Державної виконавчої служби України незаконними та скасувати постанову державного виконавця про накладення штрафу від 22.05.2017 ВП №10647447 в сумі 2040,00 грн.

Позивач в касаційній скарзі зазначає, що судами попередніх інстанцій порушено норми матеріального та процесуального права, вважає його незаконним та необґрунтованим, а тому просить дані рішення скасувати.

Скаржник вказує, про те що: 1) в обґрунтування свого висновку суд апеляційної інстанції посилається на неналежний нормативно-правовий акт - постанову Кабінету Мінстрів

2) позивач не виконує функції закупівлі житла та не є правонаступником Департаменту соціальної політики облдержадміністрації, а відповідно і Головного управління праці та соціального захисту населення Вінницької ОДА;

3) У 2013-2014 роках сім`ї ОСОБА_1 двічі пропонувалися квартири придбані за кошти державної програми "Забезпечення житлом громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", проте від запропонованих квартир відмовилася.

4) Департамент лише організовує та координує роботу, пов`язану з визначенням статусу осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи і не виконує функції закупівлі житла громадянам, постраждалим внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Позиція інших учасників справи

Заперечення на касаційну скаргу від відповідача до суду не надходили, що не перешкоджає розгляду справи по суті.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 20 жовтня 2017 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Департаменту соціальної молодіжної політики Вінницької обласної державної адміністрації на постанову Овруцького районного суду Житомирської області від 02.08.2017 та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 26.09.2017.

15 грудня 2017 року припинено процесуальну діяльність Вищого адміністративного суду України, у зв`язку із початком роботи Верховного Суду.

На виконання пп. 4 п. 1 Розділу VII Перехідні положення Кодексу адміністративного судочинства України в редакції з 15 грудня 2017 року, дану касаційну скаргу разом з матеріалами адміністративної справи передані на розгляд Касаційному адміністративному суду у складі Верховного Суду.

Протоколом передачі судової справи раніше визначеному складу суду, касаційне провадження №К/9901/17345/18 (адміністративна справа № 286/1646/17) визначено колегію суддів Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду для розгляду даної касаційної скарги у наступному складі: судді - доповідача - Желтобрюх І.Л., , суддів - Білоус О.В., Стрелець Т.Г.

Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 30.05.2019 року № 519/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Желтобрюх І.Л., що унеможливлює її участь у розгляді касаційних скарг.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу справ між суддями від 30 травня 2019 року визначено новий склад суду: Загороднюк А.Г. (головуючий суддя), Єресько Л.О., Соколов В.М.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 27.06.2019 зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Судами попередніх інстанцій встановлено, що на виконанні відділу примусового виконання рішень Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України перебуває виконавчий лист №2-1741/08 виданий 30.07.2008 Овруцьким районним судом Житомирської області про зобов`язання Головного управління праці та соціального захисту населення Вінницької облдержадміністрації забезпечити жилою площею сім`ю ОСОБА_1 в кількості 4-х осіб, в складі якої є потерпілий від аварії на Чорнобильській АЕС категорії 1, поза чергою, визначеною списком сімей переселенців, які мають 1-у категорію, виконавче провадження №10647447.

26.02.2015 року головним державним виконавцем підрозділу примусового виконання рішень ДВС України прийнято до виконання виконавче провадження №10647447 з примусового виконання виконавчого листа №2-1741/08 виданого 30.07.2008.

Ухвалою Овруцького районного суду Житомирської області від 08.12.2015 по справі №286/3894/15-а замінено стягувача у виконавчому провадженні №10647447 ОСОБА_1 , який помер ІНФОРМАЦІЯ_1 на ОСОБА_2 .

Ухвалою Овруцького районного суду Житомирської області від 31.05.2016 залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 03.08.2016, замінено боржника у виконавчому провадженні №10647447 - Головне управління праці та соціального захисту населення Вінницької облдержадміністрації на Департамент соціальної та молодіжної політики Вінницької обласної державної адміністрації (код ЄДРПОУ 40159685, Вінницька обл., місто Вінниця, вулиця Соборна, будинок 89) у справі №2-2102/05 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління праці та соціального захисту населення Вінницької облдержадміністрації про позачергове забезпечення жилою площею та відшкодування шкоди заподіяної здоров`ю.

30.09.2016 державним виконавцем направлено боржнику вимогу (повторну) про негайне виконання рішення суду (або повідомити про причини та обставини, які сприяють невиконанню рішення суду), про що невідкладно повідомити відділ примусового виконання рішень Департаменту ДВС Міністерства юстиції України.

04.10.2016 на виконання вимоги про негайне виконання рішення суду, боржником (позивачем по справі) направлено лист в якому зазначено, що виконання рішення Овруцького районного суду Житомирської області від 08.09.2006 унеможливлює той факт, що Департамент соціальної та молодіжної політики Вінницької облдержадміністрації не виконує функції закупівлі житла будь-яким категоріям населення. Забезпечення жилим приміщенням громадян, які переселяються з радіоактивно-забруднених територій, гарантується Законом України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» та проводиться за кошти державного бюджету України відповідно до програми «Забезпечення житлом громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи».

04.11.2016 державним виконавцем відділу примусового виконання рішень Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України Кошкером Іваном Анатолійовичем винесено постанову у виконавчому провадженні №10647447 по виконанню виконавчого листа №2-2102/5 про накладення на боржника Департамент соціальної та молодіжної політики Вінницької обласної державної адміністрації штраф у розмірі 1020 грн за невиконання рішення суду.

Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 10.05.2017 у справі визнано правомірною вищезазначену постанову Департаменту державної виконавчої служби України у виконавчому провадженні №10647447 про накладення штрафу.

22.05.2017 року державним виконавцем відділу примусового виконання рішень Департамент державної виконавчої служби Міністерства юстиції України Кошкером Іваном Анатолійовичем винесено постанову у виконавчому провадженні №10647447 по виконанню виконавчого листа №2-2102/5 про накладення на боржника Департамент соціальної та молодіжної політики Вінницької обласної державної адміністрації штраф у розмірі 2040,00 грн за невиконання рішення суду.

Не погоджуючись з вищенаведеними обставинами, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Релевантні джерела права й акти їх застосування (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин)

Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі-КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Спеціальним законом, що визначає умови і порядок виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), що відповідно до закону підлягають примусовому виконанню у разі невиконання їх у добровільному порядку, є Закон України від 02 червня 2016 року № 1404-VIII "Про виконавче провадження" (далі - Закон № 1404-VIII).

Відповідно до статті 1 Закону № 1404-VIII виконавче провадження як завершальна стадія судового провадження та примусове виконання рішень інших органів (посадових осіб) - це сукупність дій органів і посадових осіб, визначених у цьому Законі, що спрямовані на примусове виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), які проводяться на підставах, в межах повноважень та у спосіб, визначених цим Законом, іншими нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до цього Закону та інших законів, а також рішеннями, що відповідно до цього Закону підлягають примусовому виконанню.

Згідно з частиною першою статті 18 Закону № 1404-VIII виконавець зобов`язаний вживати передбачених цим Законом заходів щодо примусового виконання рішень, неупереджено, ефективно, своєчасно і в повному обсязі вчиняти виконавчі дії.

Пунктом 16 частини третьої статті 18 цього ж Закону передбачено право виконавця під час здійснення виконавчого провадження накладати стягнення у вигляді штрафу на фізичних, юридичних та посадових осіб у випадках, передбачених законом.

Відповідно до п. 7 Роздлу ХІІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1404-VIII, виконавчі дії, здійснення яких розпочато до набрання чинності цим Законом, завершуються у порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом. Після набрання чинності цим Законом виконавчі дії здійснюються відповідно до цього Закону.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Відповідно до частини 1 статті 341 КАС України, Суд переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Приймаючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції, окрім іншого, виходив з того, що у разі невиконання зазначених вимог без поважних причин державний виконавець накладає на боржника штраф відповідно до статті 89 Закону України «Про виконавче провадження» від 21.04.1999 № 606-XIV не пізніше п`яти робочих днів з дня його накладення повторно перевіряє стан виконання рішення.

Якщо рішення не виконано і виконання може бути проведено без участі боржника, державний виконавець організовує виконання відповідно до повноважень, наданих йому законом, та вносить подання (повідомлення) правоохоронним органам для притягнення боржника до відповідальності згідно із законом. При цьому на боржника повторно накладається штраф у порядку, встановленому статтею 89 цього Закону.

Вищенаведене, дало підстави суду першої інстанції дійти висновку, що невиконання постанови від 22.05.2017 року ВП №10647447 про накладення на Департамент соціальної та молодіжної політики Вінницької обласної державної адміністрації штрафу в сумі 2040,00 грн є правомірними, оскільки позивачем будь-яких документів та доказів, які підтверджують невиконання судового рішення з поважних причин або часткове виконання рішення суду на адресу Департаменту ДВС, суду не надано.

У свою чергу, суд апеляційної інстанції погодився з таким висновком суду першої інстанції вказав, що Європейський суд з прав людини в пункті 74 рішення у справі "Іммобільяре Саффі проти Італії" зазначив, що орган державної влади не має права посилатись на брак коштів на виправдання неспроможності виконати судове рішення про виплату боргу.

Також, Європейський суд з прав людини в пункті 40 рішення у справі «Горнсбі проти Греції» зазначив, що право на суд було б ілюзорним, якби національна правова система Договірної держави допускала невиконання остаточного та обов`язкового судового рішення на шкоду одній із сторін.

Якщо адміністративний орган відмовляється виконувати, не виконує чи затягує виконання судового рішення та передбачені пункті 68 рішення у справі «Піалопулос та інші проти Греції» гарантії, які забезпечуються стороні на етапі судового розгляду справи, фактично втрачають свій сенс.

Колегія суддів Верховного Суду не погоджується з такими висновками судів попередніх інстанцій та звертає увагу на наступне.

Відповідно до частини 4 статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

При цьому, згідно з частиною 3 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України докази суду надають особи, які беруть участь у справі. Суд може пропонувати сторонам надати докази та збирати докази з власної ініціативи, крім випадків, визначених цим Кодексом.

Згідно з частиною 1 статті 73 Кодексу адміністративного судочинства України належними є докази, які містять інформацію щодо предмету доказування.

Відповідно до частини 1 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Аналізуючи вищенаведені норми, вбачається, що кодексом розподілено обов`язки щодо доказування і подання доказів між особами, які беруть участь у справі та передбачає активну роль суду в процесі збору доказів.

Вищенаведені статті спрямовані на забезпечення повного з`ясування обставин у справі на основі поєднання принципів змагальності та офіційності.

У свою чергу, суд не є пасивним спостерігачем за тим, що подають особи, які беруть участь у справі, на обґрунтування своїх вимог.

Щоб правильно встановити фактичні обставини справи, суд наділено повноваженням збирати та оцінювати докази, а також сприяти реалізації прав сторін по справі в частині доказування обставин справи, шляхом витребовування необхідних доказів у разі необхідності.

Виконання завдань адміністративного судочинства залежить від встановлення адміністративним судом у справі об`єктивної істини та правильного застосування норм матеріального та процесуального права. Для цього стаття 9 Кодексу адміністративного судочинства України покладає на суд обов`язок вживати передбачені законом заходи, необхідні для правильного з`ясування всіх обставин справи. У тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи. Дієвість адміністративного судочинства залежить від того, на скільки повно і всебічно будуть підтверджені доказами обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

При прийняті оскаржуваних судових рішень, суди попередніх інстанцій виходили лише з того, що рішення не виконано без поважних причин, тому державний виконавець на боржника повторно накладає штраф у порядку, встановленому статтею 89 цього Закону.

Відповідно до п. 1 Положення про Департамент соціальної та молодіжної політики Вінницької ОДА від 03 грудня 2015 року № 739 (далі - Положення) Департамент соціальної та молодіжної політики Вінницької обласної державної адміністрації (далі - Департамент) є структурним підрозділом Вінницької обласної державної адміністрації, підпорядковується голові облдержадміністрації, а також підзвітний і підконтрольний Міністерству соціальної політики України (далі - Мінсоцполітики) та Міністерству молоді та спорту України (далі - Мінмолодьспорт).

Підпунктами 1,2,3 пункту 4 Положення визначено, що основними завданнями Департаменту є:

1) визначення пріоритетів соціального розвитку у зазначених сферах; здійснення аналізу проблемних питань й підготовки пропозиції до проектів державних цільових, галузевих та регіональних програм у сфері соціального захисту населення, молодіжної, сімейної, гендерної політики, попередження насильства в сім`ї, оздоровлення та відпочинку дітей, забезпечення рівних прав і можливостей жінок та чоловіків, протидії торгівлі людьми; забезпечує реалізацію заходів у визначених сферах;

2) реалізація державної політики та виконання програм у сфері соціально-трудових відносин, оплати і належних умов праці, організацію ефективного співробітництва місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з профспілками та їх об`єднаннями, організаціями роботодавців та їх об`єднаннями;

3) реалізація державної політики у сфері соціальної підтримки населення, у тому числі сімей з дітьми, малозабезпечених сімей, ветеранів, інвалідів, учасників антитерористичної операції, громадян, які постраждали внаслідок надзвичайних ситуацій, інших категорій осіб, які згідно із законодавством України мають право на пільги та надання житлових субсидій населенню, організація ведення обліку осіб, що мають право на пільги згідно із законодавством України;

Згідно з п.п. 5, 6, 7 п. 5 Положення, Департамент відповідно визначених повноважень виконує такі функції:

- бере участь у підготовці пропозицій до проектів програм соціально-економічного розвитку регіону;

- вносить пропозиції щодо проекту обласного бюджету;

-забезпечує ефективне і цільове використання бюджетних коштів, головним розпорядником, яких є Департамент.

З огляду на визначенні Положенням основні завдання, функції та повноваження, які має скаржник, Верховний Суд вважає, що Департамент соціальної молодіжної політики Вінницької обласної державної адміністрації, у даному випадку, є елементом механізму держави, що бере участь у виконанні функцій держави.

У цій справі судам попередніх інстанцій необхідно було дослідити факт наявності або відсутності вини Департаменту соціальної молодіжної політики Вінницької обласної державної адміністрації щодо невиконання рішення.

Такий висновок слід зробити через аналіз повноважень позивача та перевірки факту їх дотримання з метою виконання рішення суду.

Приймаючи оскаржувані рішення, суди попередніх інстанцій обмежилися тільки констатацією факту того, що скаржник не виконав рішення суду.

Таким чином, під час нового розгляду справи, судам слід з`ясувати які саме дії, в межах своїх повноважень та обов`язків, вчиняв Департамент соціальної молодіжної політики Вінницької обласної державної адміністрації для ефективного виконання судового рішення.

Необхідно також надати оцінку заходам, які вживалися з метою виконання рішення суду і встановити, які ще дії мав би вчинити позивач з метою виконання рішення суду.

Вказані обставини мають істотне значення для правильного вирішення спору.

Відповідно до частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Таким чином, неповне з`ясування судами дійсних обставин справи та допущені порушення норм процесуального права є підставою для скасування ухвалених рішень та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Відповідно до п.п. 1 та 3 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази; або встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

Враховуючи наведене, рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції на новий розгляд.

Висновки щодо розподілу судових витрат

Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Оскільки Верховний Суд повертає адміністративну справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції і не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 341, 353, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Департаменту соціальної молодіжної політики Вінницької обласної державної адміністрації - задовольнити частково.

Постанову Овруцького районного суду Житомирської області від 02.08.2017 та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 26.09.2017 - скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Суддя-доповідач: А.Г. Загороднюк

Судді Л.О. Єресько

В.М. Соколов