Історія справи

Ухвала КАС ВП від 04.02.2018 року у справі №818/1066/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

27 червня 2018 року

Київ

справа №818/1066/17

адміністративне провадження №К/9901/2711/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Анцупової Т. О.,

суддів: Кравчука В. М., Стародуба О. П.,

за участю секретаря судового засідання - Яроша Д. В.,

представника позивача - Яковець Євгенія Олександровича,

представника відповідача - Малікової Віти Іванівни,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу № 818/1066/17

за адміністративним позовом Державного підприємства «Дослідне господарство Агрофірма «Надія» Інституту сільського господарства Північного Сходу Національної академії аграрних наук України» до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, про визнання протиправною та скасування відмови, зобов'язання вчинити дії;

за касаційною скаргою Державного підприємства «Дослідне господарство Агрофірма «Надія» Інституту сільського господарства Північного Сходу Національної академії аграрних наук України» на постанову Сумського окружного адміністративного суду від 04 вересня 2017 року (у складі судді Бондаря С. О.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2017 року (у складі колегії суддів: Бегунца А. О., Резнікової С. С., Старостіна В. В.), установив:

I. ІСТОРІЯ СПРАВИ

1. У липні 2017 року позивач, Державне підприємство «Дослідне господарство Агрофірма «Надія» Інституту сільського господарства Північного сходу Національної академії аграрних наук України» (далі - ДП «ДГ АФ «Надія»), звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області (далі - відповідач), в якому просив суд:

- визнати протиправною та скасувати відмову Головного управління Держеокадастру у Сумській області у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, викладену в листі від 05 квітня 2017 року № 8-18-0.332-4810/2-17;

- зобов'язати відповідача надати ДП «ДГ АФ «Надія» дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок орієнтовною площею 3574,97 га в постійне користування, для дослідних і навчальних цілей (код згідно КВЦПЗ 01.09.) за рахунок земель державної власності сільськогосподарського призначення, які розташовані за межами населеного пункту на території Перехрестівської сільської ради Роменського району Сумської області, з яких: 3228,00 га земель - під ріллею; 181,60 га земель - під сіножатними; 110,50 га земель - під пасовищами; 54,97 га земель знаходяться під господарськими будівлями і спорудами.

2. В обґрунтування вказаних вимог позивач вказував, що відповідачем безпідставно відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок в постійне користування для дослідних і навчальних цілей, оскільки у листі від 05 квітня 2017 року головним управлінням не зазначено жодної з підстав для такої відмови, що суперечить положенням Земельного кодексу України та свідчить про протиправність дій відповідача.

3. Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 04 вересня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2017 року позов задоволено частково.

Визнано протиправною та скасовано відмову Головного управління Держеокадастру у Сумській області, викладену в листі від 05 квітня 2017 року №8-18-0.332-4810/2-17.

Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Сумській області (40021, м. Суми, вул. Петропавлівська, 108, код ЄДРПОУ 39765885) повторно розглянути клопотання ДП «ДГ АФ «Надія» від 02 лютого 2017 року: №43, №43/1, №43/2, №43/3, №43/4. В іншій частині позовних вимог відмовлено.

4. Не погоджуючись з вказаними рішеннями позивач, ДП «ДГ АФ «Надія», звернувся 11 грудня 2017 року з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального права. Просив скасувати постанову Сумського окружного адміністративного суду від 04 вересня 2017 року, та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2017 року та ухвалити нове рішення, яким задовольнити адміністративний позов у повному обсязі. Також скаржником подано клопотання про розгляд касаційної скарги за участі його представника.

5. 26 грудня 2017 року касаційну скаргу ДП «ДГ АФ «Надія» у справі № 818/1066/17 передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

6. Ухвалою Верховного Суду від 05 січня 2018 року, оскільки касаційна скарга за формою та змістом не відповідала вимогам ст. 330 КАС України, її залишено без руху.

7. 25 січня 2018 року ДП «ДГ АФ «Надія» усунуто недоліки касаційної скарги залишеної без руху.

8. Ухвалою Верховного Суду від 02 лютого 2018 року у зазначеній справі було відкрито касаційне провадження та установлено десятиденний строк з моменту отримання вказаної ухвали для подачі відзиву на касаційну скаргу.

9. У відзиві на касаційну скаргу, який надійшов до Суду 23 лютого 2018 року, відповідач заперечує проти доводів скаржника та просить відмовити в задоволені вимог касаційної скарги ДП «ДГ АФ «Надія».

10. Ухвалою Верховного Суду від 24 травня 2018 року зазначену справу призначено до касаційного розгляду в судовому засіданні на 27 червня 2018 року о 14 год. 00 хв.

11. Станом на 27 червня 2018 року заперечення на відзив до Верховного Суду не надходили.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

12. Судами попередніх інстанцій установлено, що Державне підприємство «Дослідне господарство Агрофірма «Надія» Інституту сільського господарства Північного Сходу Національної академії аграрних наук України» було створено на підставі наказу Української академії аграрних наук від 13 грудня 1991 року № 303 «Про перейменування радгоспу імені Леніна Сумської державної сільськогосподарської дослідної станції в дослідне господарство імені Леніна Сумської державної сільськогосподарської дослідної станції».

Наказом № 16 від 21 лютого 2001 року дослідне господарство імені Леніна Сумської державної сільськогосподарської дослідної станції перейменоване в дослідне господарство «Агрофірма «Надія» Сумської державної сільськогосподарської дослідної станції.

Діюче найменування підприємства визначене постановою Президії Національної академії аграрних наук від 06 листопада 2013 року «Про результати державної атестації наукових установ Національної академії аграрних наук України в 2013 році» та відповідним наказом НААН від 18 грудня 2013 року № 196 «Про перепідпорядкування Державного підприємства «Дослідне господарство о Агрофірма «Надія».

13. Крім того, ДП «ДГ АФ «Надія» є правонаступником в частині землі, майна, майнових прав і зобов'язань державного підприємства «Дослідне господарство Агрофірма «Надія» Національної академії аграрних наук України».

Постановою УААН Президії УААН «Про майнові відносини в системі Академії» протокол № 2 від 27 лютого 1996 року постановлено передати всі закріплені за УААН землі в володіння та користування науково-дослідним установам, дослідним господарствам, підприємствам та організаціям, що входять до мережі Академії.

Вказане підтверджуються наявними в матеріалах адміністративної справи: статутом ДП «ДГ АФ «Надія», а також відповідними Наказами, Постановами, листом НААН та Витягом до нього.

14. Між ДП «ДГ АФ «Надія» та ДП «Сумський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» (далі - ДП «Сумський інститут землеустрою») 03 грудня 2009 року було підписано Договір № 989 на виробництво науково-технічної продукції, а саме на виготовлення технічної документації із землеустрою по інвентаризації земель та складанню державного акту на право постійного користування землею. Зазначену технічну документацію було виготовлено 31 липня 2012 року.

15. Починаючи з 2013 по 2014 роки Управлінням Держземагенства у Роменському районі Сумської області (нова назва - Відділ у Роменському районі Головного управління Держгеокадастру у Сумській області) було виготовлено 26 Витягів з Державного земельного кадастру про земельну ділянку (далі - Витяги).

16. Вищевказана технічна документація та Витяги були розроблені та виготовлені на усі землі, які перебувають у постійному користуванні ДП «ДГ АФ «Надія» та включали в себе окрім земель сільськогосподарського призначення, також землі лісогосподарського призначення та водного фонду. Відповідно до змін від 17 травня 2012 року внесених до Земельного кодексу України (далі - ЗК України) та згідно положень Лісового кодексу України (далі - ЛК України), землі лісогосподарського призначення та водного фонду не можуть перебувати у користуванні ДП «ДГ АФ «Надія». Для реєстрації прав на постійне користування земельними ділянками сільськогосподарського призначення та отримання правовстановлюючі документи на земельні ділянки у відповідності до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», ДП «ДГ АФ «Надія» необхідно мати технічну документацію із землеустрою щодо поділу та об'єднання земельних ділянок.

17. Станом на 01 січня 2017 року у постійному користуванні ДП «ДГ АФ «Надія» знаходяться землі загальною площею 3944,2297 га, з них: 3520,10 га землі сільськогосподарського призначення, а саме: ріллі 3228 га, сіножатей - 181,600 га, пасовищ - 110,500 га.

18. 02 лютого 2017 року ДП «ДГ АФ «Надія» звернулося до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області з клопотаннями № 43, 43/1, 43/2, 43/3, 43/4 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок орієнтовною площею 3575,07 га в постійне користування, для дослідницьких і навчальних цілей за рахунок земель державної власності сільськогосподарського призначення, яка розташована за межами населеного пункту на території Перехрестівської сільської ради Роменського району.

19. За результатами розгляду заяви, Головне управління Держгеокадастру у Сумській області листом від 05 квітня 2017 року № 8-18-0.332-4810/2-17 відмовило ДП «ДГ АФ «Надія» в її задоволенні, оскільки землі за рахунок яких планується формування земельних ділянок знаходяться у постійному користуванні ДП «ДГ АФ «Надія».

20. Не погоджуючись з вказаною відмовою, та вважаючи її порушенням своїх прав, позивач ДП «ДГ АФ «Надія», звернувся до суду з адміністративним позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

21. Оцінюючи доводи сторін, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходили з того, що Головне управління Держгеокадастру у Сумській області, як суб'єкт владних повноважень, не довело правомірності свого рішення щодо відмови позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, викладеному в листі від 05 квітня 2017 року № 8-18-0.332-4810/2-17.

22. Змістом ч. 1 ст. 24 ЗК України встановлено, що державним і комунальним сільськогосподарським підприємствам, установам та організаціям надаються земельні ділянки із земель державної і комунальної власності у постійне користування для науково-дослідних, навчальних цілей та ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

23. У своїх висновках суди попередніх інстанцій також керувалися положенням ст. 123 ЗК України, відповідно до якої надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування. Надання у користування земельної ділянки в інших випадках здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). У такому разі розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, крім випадків, коли особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки у користування, набуває право замовити розроблення такої документації без надання такого дозволу.

24. Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки. У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

25. Судами попередніх інстанцій встановлено, що листом від 05 квітня 2017 року № 8-18-0.332-4810/2-17 начальник головного управління Держгеокадастру у Сумській області, відмовив ДП «ДГ АФ «Надія» у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в постійне користування з посиланням на інформаційну довідку відділу Держгеокадастру у Роменському районі Сумської області від 27 березня 2017 року № 0-18-0.30-18/110-17, відповідно до якої землі за рахунок яких планується формування земельних ділянок знаходяться у постійному користуванні ДП «ДГ АФ «Надія» (т. 1, а.с. 53). Разом з тим, вказана підстава для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою не передбачена ст. 123 ЗК України.

26. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

27. Згідно з ч. 1 ст. 11 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції до 15 грудня 2017 року) (далі - КАС України) розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

28. Відповідно до вимог ч. 2 ст. 71 КАС України (в редакції до 15 грудня 2017 року) в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

29. Судам попередніх інстанцій, відповідач не довів, що у спірних відносинах він діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

30. Відмовляючи у задоволенні вимог позивача про зобов'язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою, суди попередніх інстанції виходив з того, що надання дозволу на розробку проекту землеустрою відноситься до дискреційних повноважень відповідача.

31. Згідно зі змістом Рекомендації Комітету Міністрів Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

32. Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим ч. 3 ст. 2 КАС України (в редакції до 15 грудня 2017 року) критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності.

Іншими словами, під дискреційним повноваженням розуміють таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення.

33. Виходячи зі змісту положень КАС України щодо компетенції адміністративного суду, останній не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади.

34. Головне управління Держгеокадастру у Сумській області, як суб'єкт владних повноважень, повинен діяти виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а його дискреційні повноваження обмежені вимогами цих законів.

Під час вирішення питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою відповідач може прийняти рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою або обґрунтовану відмову у наданні такого дозволу.

А тому суд першої та апеляційної інстанції дійшли висновку, що відмова ГУ Держгеокадастру у Сумській області у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою є невмотивованою та не містить аналізу підстав необхідних для такої відмови, що визначені безпосередньо у законі.

35. Також, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що повноваження Головного управління Держгеокадастру у Сумській області щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, є дискреційними повноваженнями такого органу державної влади, тобто відносяться до його виключної компетенції, а тому адміністративний суд не може перебирати на себе його функцій.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

36. Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судами першої та апеляційної інстанцій у зазначених судових рішеннях неправильно застосовані норми матеріального права, а саме ч. 3 ст. 123 ЗК України, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Відмовляючи у задоволенні вимог позивача про зобов'язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою, суд першої інстанції помилково виходив з того, що надання дозволу на розробку проекту землеустрою відноситься до дискреційних повноважень відповідача. Апеляційний суд помилково погодився з такими висновками суду першої інстанції.

Скаржник вважає, що в питанні надання дозволу на виготовлення технічної документації щодо відведення земельної ділянки, законодавство, зокрема, ст. 123 ЗК України, не наділяє відповідача - Головне управління Держгеокадастру у Сумській області дискреційними повноваженнями, тобто можливістю діяти на власний розсуд, а навпаки чітко визначає варіанти вирішення для конкретної ситуації, які не підлягають розширеному тлумаченню.

Такий спосіб захисту, як зобов'язання відповідача повторно розглянути клопотання позивача, не буде ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень - відповідача Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, адже не виключає повторну відмову з боку відповідача в наданні позивачу - ДП «ДГ Агрофірма «Надія» ІСГ ПС НААН України» дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок в постійне користування для дослідних і навчальних цілей, але вже з інших протиправних причин.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

37. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального права у спірних правовідносинах виходить з наступного.

38. Враховуючи висновки судів попередніх інстанцій та доводи скаржника колегія суддів дійшла висновку, що Головним управлінням Держгеокадастру у Сумській області при прийнятті оскаржуваної відмови було порушено норми ст. 122, 123 ЗК України, а саме процедуру розгляду клопотання в частині неналежного її обґрунтування.

Вказане свідчить про необґрунтованість відмови відповідача, а тому, не втручаючись в дискреційні повноваження Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції щодо зобов'язання відповідача повторно розглянути клопотання позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою.

39. Інші доводи, які містяться в касаційній скарзі, досліджувалися судами першої та апеляційної інстанцій з наданням їм належної правової оцінки, висновків судів попередніх інстанції та обставин справи не спростовують.

40. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального та процесуального права при ухваленні судами першої та апеляційної інстанцій рішень.

41. Відповідно до ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

42. Згідно ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

43. З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

Керуючись ст. 242, 341, 345, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд -

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу Державного підприємства «Дослідне господарство Агрофірма «Надія» Інституту сільського господарства Північного Сходу Національної академії аграрних наук України» залишити без задоволення.

Постанову Сумського окружного адміністративного суду від 04 вересня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2017 року у цій адміністративній справі № 818/1066/17 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Т. О. Анцупова

Суддя В. М. Кравчук

Суддя О. П. Стародуб