Історія справи

Ухвала КАС ВП від 09.09.2018 року у справі №826/19540/16

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 травня 2021 року

м. Київ

справа №826/19540/16

адміністративне провадження №К/9901/60731/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Кашпур О. В.,

суддів - Радишевської О. Р., Уханенка С. А.,

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу № 826/19540/16

за позовом Сумської міської ради, ОСОБА_1 до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, за участю третьої особи - Товариства з обмеженою відповідальністю "Сумитеплоенерго" - про скасування постанови в частині,

за касаційною скаргою Сумської міської ради на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 квітня 2018 року, прийняте в складі головуючого судді Кармазіна О. А., та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2018 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Файдюка В. В., суддів Мєзєнцева Є. І., Чаку Є. В.

УСТАНОВИЛ:

І. Короткий зміст позовних вимог

1. У грудні 2016 року Сумська міська рада та Сумський міський голова ОСОБА_1 звернулися до суду з позовом, в якому просили визнати протиправною і скасувати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 09 червня 2016 року № 1102 "Про внесення змін до постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 31 березня 2015 року №1169" в частині внесення змін у пункті 1, а саме: "в абзацах другому і третьому підпункту 32 цифри "34,73" і "32,11" замінити відповідно цифрами "60,53" і "55,85"" та скасувати додаток 32 до постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 09 червня 2016 року № 1102 "Про внесення змін до постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 31 березня 2015 року №1169".

2. На обґрунтування позовних вимог позивачі посилалися на те, що оскаржувана постанова є протиправною, оскільки прийнята з порушенням процедури прийняття нормативно-правових актів, без належного економічного обґрунтування та без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких вона спрямована. У даному випадку не ставиться під сумнів повноваження відповідача щодо наявності компетенції по встановленню тарифу на теплову енергію для ТОВ "Сумитеплоенерго", але звертається увага на невідповідність форми нормативного акту діючим приписам законодавства. Тобто, на думку позивачів, постанова від 09.06.2016 № 1102 не повинна вносити зміни, а повинна встановлювати нові тарифи, як це зазначено в Законах України "Про природні монополії" та "Про державне регулювання у сфері комунальних послуг". Відносно поширення дії спірного акту на позивачів, то вони зазначали про те, що виконавчий комітет ради є безпосереднім учасником правовідносин із отримання послуг централізованого теплопостачання на підставі договору від 12.01.2016, а також звертається до суду в інтересах громади м.

Суми.

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 квітня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2018 року, у задоволенні позовних вимог відмовлено.

4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що позивачі не довели порушення відповідачем встановленої процедури та форми прийняття рішення. Спірне рішення за своєю форму відповідає встановленим вимогам та прийнято з дотриманням встановленої процедури. Під час розгляду справи позивачами не спростовано економічних чинників, застосованих показників, які враховувались при прийнятті оскаржуваного рішення.

Суд апеляційної інстанції також виходив з того, що постанова Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг № 1102 не є регуляторним актом в силу Закону України "Про природні монополії".

ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись із рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 квітня 2018 року та постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2018 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Сумська міська рада подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати зазначені судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове судове рішення яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.

6. Касаційна скарга обґрунтована тим, що суди попередніх інстанцій не дослідили належним чином норми матеріального права щодо постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 09 червня 2016 року № 1102, яка є регуляторним актом, видана без урахування вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" в частині порядку її розробки, оприлюдненням та погодження, тому є нечинною, незаконною та підлягає скасуванню. Посилається на те, що відповідач не здійснив перевірку економічної обґрунтованості тарифів на теплову енергію та комунальні послуги з централізованого опалення та гарячого водопостачання, за наявності встановленого граничного розміру природного газу на рівні 2 994,30 грн за 1000 м3 (на час прийняття діяла постанова Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 03 березня 2015 року № 584) при ухваленні тарифу брався показник моніторингу в 4 942 грн на 1000 м3.

IV. Позиція інших учасників справи

7. Відповідач надав до суду відзив на касаційну скаргу, в якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

V. Рух справи у суді касаційної інстанції

8. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 07 вересня 2018 року відкрив касаційне провадження за вказаною скаргою.

9. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 15 березня 2021 року задоволено заяви суддів Бучик А. Ю., Кравчука В. М., Тацій Л. В. про самовідвід. Відведено суддів Бучик А. Ю., Кравчука В. М., Тацій Л. В. від участі у розгляді касаційної скарги Сумської міської ради на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 квітня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2018 року у справі № 826/19540/16.

10. За результатом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями справу передано 16 березня 2021 року для розгляду колегії суддів у складі: Кашпур О. В. (головуючому судді), Радишевській О. Р., Уханенку С. А., на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду Н. Богданюк від 16 березня 2021 року № 433/0/78-21.

11. Ухвалою Верховного Суду в складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду від 25 травня 2021 року справу призначено до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами на 27 травня 2021 року.

VІ. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій

12. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій, Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг 31 березня 2015 року прийнято постанову № 1169 "Про встановлення тарифів на послугу з централізованого постачання гарячої води для потреб управителів багатоквартирних будинків".

13. Відповідно до пп.32 п.1 зазначеної постанови встановлено тариф на послугу з централізованого постачання гарячої води, що надається для потреб управителів багатоквартирних будинків ТОВ "Сумитеплоенерго" зі структурою, наведеною в додатку 32 до цієї постанови:

- за умов підключення рушникосушильників до систем гарячого водопостачання - 37,19 грн за 1 куб. м (без ПДВ);

- за відсутності рушникосушильників - 34,37 грн за 1 куб. м (без ПДВ).

14. Відповідно до додатку № 32 до цієї постанови визначено "Структура тарифів на послугу з централізованого постачання гарячої води для потреб управителів багатоквартирних будинків ТОВ "Сумитеплоенерго", що наведена в оскаржуваному рішенні.

15. Надалі, згідно з постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 18 лютого 2016 року № 201 внесено зміни до абзацу другому пп.32 п.1, у зв'язку з чим визначено, що тариф встановлено на такому рівні:

- за умов підключення рушникосушильників до систем гарячого водопостачання - 34,73 грн за 1 куб. м (без ПДВ);

- за відсутності рушникосушильників - 32,11 грн за 1 куб. м (без ПДВ), тобто по суті тариф було знижено.

16. Зазначена постанова позивачами не оскаржується.

17.25 травня 2016 року Комісією на своєму сайті розміщено оголошення та оприлюднено проект постанови "Про внесення змін до постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 31 березня 2015 року № 1169", схвалений 05 травня 2016 року.

18. На сайті Комісії 06 червня 2016 року розміщено оголошення про проведення засідання Комісії з порядком денним та, серед іншого, повідомлено про розгляд питань скасування тарифів на теплову енергію, про встановлення тарифів на теплову енергію для потреб населення ліцензіатам, про встановлення тарифів на послуги з центрального опалення та централізованого постачання гарячої води для потреб населення, що надаються населенню суб'єктами господарювання, які є виконавцями цих послуг, ліцензіатам Комісії.

19. Як вбачається з протоколу № 28 від 09 червня 2016 року засідання Комісії, на підставі якого було ухвалено оскаржувану постанову, в ній приймали участь: лідер Партії "Батьківщина", заступник голови Громадської ради, директор Інституту технічної теплофізики, заступник голови КМДА, екс-голова енергетичного регулятора Литви, директор департаменту Міністерства соціальної політики, заступник голови правління Громадської ради, експерт громадського сектору "Реанімаційний пакет реформ ", експерт ВГО Громадської мережі "Опора", представник Федерації профспілок, представник об'єднання профспілок м. Києва.

Крім того, були присутні ЗМІ.

20. Згідно протоколу учасникам засідання були надані матеріали з наступних питань: "Нормативна база для прийняття рішення"; "Прозорість процедури затвердження", "Відкритість та доступність інформації", "Ключові фактори зміни тарифів" (зростання з травня 2016 цін на природний газ для виробників теплової енергії, з метою надання послуг населенню з ЦО та ГВП; прогнозне (на 3 кв. 2016) зростання тарифу на електроенергію, зростання мінімальної заробітної плати - березень 2015, травень 2016, грудень 2016), "Як зміниться структура тарифу на теплову енергію? ", "Роль місцевих органів самоврядування у формування тарифів", "Приклад некомпетентних пропозицій".

21. Під час засідання Комісії учасникам надана деталізована інформація щодо економічних чинників, які впливають на прийняття оскаржуваного рішення.

22. Звернута увага, що на офіційному сайті Комісії розміщена презентація "Крок на зустріч до прозорості і доступності сприйняття тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування, постачання послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води", якою з прикладами розрахунків кожної складової тарифів, з посиланням на нормативні документи викладено методику формування тарифів на теплову енергію.

23. Крім того, під час засідання Комісії звернута увага учасників і на запроваджений механізм субсидіювання для громадян.

24. Відповідно до пп.1 п.1 оскаржуваної (у частині) постанови Комісії від 09 червня 2016 року № 1102 "Про внесення змін до постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 31 березня 2015 року № 1169" внесено до постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 31 березня 2015 року № 1169 "Про встановлення тарифів на послугу з централізованого постачання гарячої води для потреб управителів багатоквартирних будинків" такі зміни, зокрема у пункті 1:

в абзацах другому і третьому підпункту 32 цифри "34,73" і "32,11" замінити відповідно цифрами "60,53" і "55,85".

25. Таким чином, з урахуванням оскаржуваних змін, тариф був змінений та визначений для постачання гарячої води ТОВ "Сумитеплоенерго" на такому рівні (зі структурою, наведеною в додатку 32 до цієї постанови (у новій редакції):

- за умов підключення рушникосушильників до систем гарячого водопостачання - 60,53 грн. за 1 куб. м (без ПДВ);

- за відсутності рушникосушильників - 55,85 грн за 1 куб. м (без ПДВ).

26. Не погоджуючись з прийнятою відповідачем постановою, вважаючи свої права порушеними, позивачі звернулися до суду з цим позовом.

VІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ

27. Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

28. Кодекс адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на момент звернення до суду з цим позовом, далі - КАС України)

Частина 2 статті 2 КАС України. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

29. Відповідно до частин 1, 2 статті 2 Закону України "Про державне регулювання у сфері комунальних послуг" органом державного регулювання у сфері комунальних послуг є національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг.

Відповідно до частин 1, 2 статті 6 Закону України "Про державне регулювання у сфері комунальних послуг" Комісія, зокрема: бере участь у формуванні та реалізації державної політики у сфері теплопостачання і централізованого водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів; здійснює встановлення тарифів на комунальні послуги суб'єктам природних монополій та суб'єктам господарювання на суміжних ринках, ліцензування діяльності яких здійснюється національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг.

30. Порядок організації діяльності національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, визначається Законом України "Про природні монополії".

Згідно з пунктом 4 частини 1 статті 3 Законом України "Про природні монополії" завданням національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, є здійснення державного регулювання діяльності суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання на суміжних ринках шляхом формування і забезпечення прогнозованості цінової і тарифної політики на ринках, які перебувають у стані природної монополії, та суміжних ринках у сфері теплопостачання і централізованого водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, сприяння впровадженню стимулюючих методів регулювання цін.

Частиною 1 статті 4 Закону України "Про природні монополії" визначено, що державне регулювання діяльності суб'єктів природних монополій у сферах, визначених у Частиною 1 статті 4 Закону України "Про природні монополії", здійснюється національними комісіями регулювання природних монополій, які утворюються і функціонують відповідно до Частиною 1 статті 4 Закону України "Про природні монополії".

Відповідно до абзацу 5 частини 1 статті 15 Закону України "Про природні монополії" рішення комісій, які відповідно до закону є регуляторними актами (крім рішень щодо встановлення тарифів), розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

31. Відповідно до положень постанови Кабінету Міністрів України 01 жовтня 2015 року № 758 "Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов'язків на суб'єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу (відносини у перехідний період)" (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2016 року № 315) з 1 травня 2016 року ціна, за якою НАК "Нафтогаз України" постачатиме природний газ для виробництва теплової енергії з метою надання послуг з опалення та постачання гарячої води населенню встановлена на рівні 4942 грн за 1000 куб метрів (без ПДВ). З урахуванням тарифів на послуги з транспортування та розподілу природного газу ціна природного газу становить 5674,7 грн за 1000 куб метрів (без ПДВ).

32. Законом України "Про Державний бюджет України на 2016 рік" встановлено у 2016 році мінімальну заробітну плату у місячному розмірі на рівні з 1 січня - 1378 грн, з 1 травня- 1450 грн, з 1 грудня - 1550 грн.

33. Законом України "Про внесення змін до податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо забезпечення збалансованості бюджетних надходжень у 2016 році" внесені зміни до пункту 5 статті 8 Закону України "Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування", відповідно до яких для платників податків з 1 січня 2016 року зменшено розмір ЄСВ до 22 %.

34. Процедури встановлення тарифів на послуги централізованого опалення та централізованого постачання гарячої води, затвердженої постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг від 20 червня 2014 року № 766.

Відповідно до пункту 4.3. Процедури підставою для зміни тарифів за ініціативою Комісії можуть бути такі обставини:

1) обставини, які зазначені в підпунктах 1,3 пункту 4.2 цього розділу, зокрема: зміна протягом строку дії тарифів обсягу окремих витрат, пов'язаних із наданням послуг централізованого опалення та централізованого постачання гарячої води, з причин, які не залежать від виконавця послуг, зокрема збільшення або зменшення ставок податків і зборів, розмірів мінімальної заробітної плати, орендної плати та амортизаційних відрахувань, підвищення або зниження цін і тарифів на паливно-енергетичні та інші матеріальні ресурси, якщо це в сукупності призводить до зміни тарифів більше ніж на 2 % від установленого рівня;

2) невиконання виконавцем послуг інвестиційної програми, яка була врахована в діючих тарифах, що є підставою для вилучення із структури тарифів невикористаних коштів, які були передбачені на реалізацію інвестиційної програми, або врахування цих коштів як джерела фінансування інвестиційної програми на планований період;

3) наявність у діяльності з централізованого опалення та централізованого постачання гарячої води перехресного субсидіювання між нею та іншими видами господарської діяльності виконавця послуг;

4) недотримання виконавцем послуг умов проведення закупівель товарів, робіт і послуг, визначених чинними нормативно-правовими актами;

5) надання виконавцем послуг до Комісії недостовірної інформації при обґрунтуванні і розрахунках тарифів.

35. Згідно статті 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" регуляторний акт - це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

36. Указом Президента України від 10 вересня 2014 року № 715/2014 на виконання Закону України "Про природні монополії ", "Про електроенергетику", "Про державне регулювання у сфері комунальних послуг" затверджено Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Положення № 715/2014) відповідно до пункту 3 якого основними завданнями НКРЕКП, зокрема, є державне регулювання діяльності суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання, що провадять діяльність на суміжних ринках, у сферах електроенергетики, теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення, на ринках природного газу, нафтового (попутного) газу, газу (метану) вугільних родовищ та газу сланцевих товщ (далі - природний газ), нафти та нафтопродуктів, а також перероблення та захоронення побутових відходів; забезпечення проведення цінової і тарифної політики у сферах електроенергетики, теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, у нафтогазовому комплексі, сприяння впровадженню стимулюючих методів регулювання цін.

Пп. 7 п. 4 Положення, НКРЕКП установлює, серед іншого, тарифи на теплову енергію, що виробляється на теплоелектроцентралях, ТЕС, АЕС та когенераційних установках і установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії; тарифи на комунальні послуги для суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання на суміжних ринках, ліцензування діяльності яких здійснюється НКРЕКП.

НКРЕКП для забезпечення виконання покладених на неї завдань і функцій має право приймати з питань, що належать до компетенції НКРЕКП, нормативно-правові акти.

Пунктом 13 Положення №715/2014 визначено, що рішення НКРЕКП приймаються на засіданнях, які проводяться у формі відкритих або закритих слухань. У разі розгляду питань, що мають важливе суспільне значення, засідання проводяться у формі відкритих слухань, в яких беруть участь представники суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання, що здійснюють діяльність на суміжних ринках, об'єднань споживачів і громадськості.

Рішення, прийняті НКРЕКП, оформлюються постановами і розпорядженнями.

Рішення НКРЕКП, прийняті у межах її повноважень, обов'язкові до виконання суб'єктами природних монополій.

Рішення НКРЕКП можуть бути оскаржені в установленому законодавством порядку.

Рішення НКРЕКП, які є нормативно-правовими актами, підлягають обов'язковій державній реєстрації в установленому законодавством порядку, за винятком рішень з питань установлення цін та тарифів (крім установлення цін та тарифів для населення) та рішень з питань функціонування оптового ринку електричної енергії.

Рішення НКРЕКП, які є нормативно-правовими актами, не потребують узгодження з іншими органами державної влади, крім випадків, передбачених законом.

VІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

37. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, здійснюється у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

38. Як правильно встановлено судами попередніх інстанцій, позивачі не ставлять під сумнів повноваження відповідача щодо наявності компетенції по встановленню тарифу на теплову енергію для ТОВ "Сумитеплоенерго", однак посилаються на невідповідність форми нормативного акту, на їх думку оскаржувана постанова не повинна вносити зміни, а повинна встановлювати нові тарифи.

39. Так, на засіданні Комісії від 05 червня 2016 року було схвалено тарифи на послуги з центрального опалення і центрального постачання гарячої води для потреб населення та управителів багатоквартирних будинків, що підтверджується відповідним повідомленням на сайті Комісії.

40. Касатор стверджує, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, не здійснила належним чином перевірку економічної обґрунтованості тарифів на теплову енергію та комунальні послуги з централізованого опалення та гарячого водопостачання, за наявності встановленого граничного розміру природного газу на рівні 2 994,30 грн за 1000 м3 (на час прийняття діяла постанова НКРЕКП від 03 березня 2015 року № 584) при ухваленні тарифу брався показник моніторингу в 4 942 грн на 1000 м3.

41. Як вбачається з аналізу статті 10 Закону України "Про державне регулювання у сфері комунальних послуг", статті 31 Закону України "Про житлово-комунальні послуги" та статті 20 Закону України "Про теплопостачання" тарифи на комунальні послуги суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання на суміжних ринка повинні забезпечувати відшкодування всіх економічно обґрунтованих планованих витрат на їх виробництво з урахуванням планованого прибутку.

Встановлення цін/тарифів на житлово-комунальні послуги нижче розміру економічно обґрунтованих витрат на їх виробництво не допускається. Тарифи повинні враховувати собівартість теплової енергії і забезпечувати рентабельність суб'єкта господарювання.

42. При цьому, Комісія відповідно до пункту 4.3. Процедури встановлення тарифів на послуги централізованого опалення та централізованого постачання гарячої води, затвердженої постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг від 20 червня 2014 року № 766, має право змінювати/коригувати тарифи, що, відповідно, здійснюється за процедурою внесення змін до акту, яким ці тарифи встановлені.

43. Як правильно встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, коригування тарифів на послуги з централізованого опалення та послуги з централізованого постачання гарячої води, що надаються населенню суб'єктами господарювання, які є виконавцями цих послуг викликано в першу чергу із зміною тарифів на теплову енергію з липня 2016 року, що було обумовлено відповідними змінами до діючого законодавства України, які суттєво вплинули на рівень зазначених тарифів.

44. Колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, керуючись вимогами чинного законодавства, зокрема, статтею 15 Закону України "Про теплопостачання", згідно з якою державне регулювання діяльності у сфері теплопостачання провадиться у формі регулювання тарифів на виробництво, транспортування та постачання теплової енергії з урахуванням змін цін на енергоносії та інших витрат, та повноваженнями, визначеними Положенням про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, встановлені економічно обґрунтовані тарифи на теплову енергію для суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання на суміжних ринках, ліцензування діяльності яких здійснюється Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг.

45. Разом з тим, колегія суддів Верховного Суду не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що постанова Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг № 1102 не є регуляторним актом з огляду на наступне.

46. Зі змісту Положення № 715/2014 вбачається, що рішення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг з питань установлення цін та тарифів, у тому числі на послуги з централізованого постачання гарячої води для потреб управителів багатоквартирних будинків, є за своєю юридичною природою нормативно-правовим актом.

47. Аналіз змісту спірної постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг свідчить, що ця постанова встановлює тарифи на послуги з централізованого постачання гарячої води для потреб управителів багатоквартирних будинків, її норми поширюються на невизначене коло осіб та розраховані на неодноразове застосування, що в свою чергу дає підстави вважати, що така постанова є нормативно-правовим актом.

48. Загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов'язкове правило поведінки загального характеру (юридична норма). Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб'єктом за встановленою процедурою.

49. Загальний характер юридичних норм, встановлених або санкціонованих державою у нормативно-правових актах, полягає у тому, що ці норми розраховані на регулювання групи (виду) кількісно невизначених суспільних відносин, адресовані кількісно невизначеному колу неперсоніфікованих суб'єктів, не вичерпують свою обов'язковість певною кількістю її застосувань, тобто юридично діють безперервно, а їх чинність скасовується за спеціальною процедурою чи припиняється через настання певної події або дати.

50. Натомість індивідуально-правові акти, як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов'язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб'єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб'єктивні права та/чи обов'язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

51. З огляду на вказане нормативно-правовий акт містить загальнообов'язкові правила поведінки (юридичні норми), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акту стосуються всіх суб'єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб'єктам і створює права та/чи обов'язки лише для цих суб'єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид (групу) суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується, вичерпується у зв'язку з його застосуванням до конкретних правовідносин.

52. Аналогічна правова позиція міститься у постановах Верховного Суду від 14 грудня 2020 року у справі № 640/12695/19, від 31 березня 2021 року у справі № 640/17408/19 та постановах Великої Палати Верховного Суду від 16 жовтня 2018 року у справі № 9901/415/18 та від 18 грудня 2018 року у справі № 9901/657/18.

53. Враховуючи викладене безпідставним є висновок суду апеляційної інстанції про те, що постанова Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг № 1102 не є регуляторним актом.

54. За таких обставин, з огляду на приписи статті 351 КАС України, Верховний Суд уважає за необхідне змінити постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2018 року в частині мотивування підстав для відмови в задоволенні позовних вимог і викласти відповідне мотивування у редакції цієї постанови з посиланням. У іншій частині рішення суду апеляційної інстанції підлягає залишенню без змін.

ІХ. Судові витрати

55. Зміна рішення суду апеляційної інстанції в частині мотивування не вплинула на розподіл судових витрат.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

постановив:

1. Касаційну скаргу Сумської міської ради задовольнити частково.

2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 квітня 2018 року в справі № 826/19540/16 залишити без змін. Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2018 року в справі № 826/19540/16 змінити в частині мотивування. В решті - залишити без змін.

3. Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий: О. В. Кашпур

Судді: О. Р. Радишевська

С. А. Уханенко