Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

27 квітня 2020 року

Київ

справа №826/20397/16

адміністративне провадження №К/9901/15967/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Кашпур О.В.,

суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.

розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу

за позовом депутата Київської міської ради ОСОБА_1 до Київської міської ради про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою депутата Київської міської ради ОСОБА_1 , поданою адвокатом - Кальком Дмитром Олексійовичем, на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 грудня 2018 року, ухвалене в складі головуючого судді Келеберди В.І., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2019 року, прийняту в складі колегії суддів: судді-доповідача Аліменка В.О., суддів Безименної Н.В., Кучми А.Ю.,

У С Т А Н О В И В :

І. Короткий зміст позовних вимог

1. У грудні 2016 року депутат Київської міської ради ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив:

- визнати протиправними дії Київської міської ради щодо неприйняття на пленарному засіданні ІІ сесії VІІІ скликання 15 вересня 2016 року рішення «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 01.12.2015 №4/4 «Про перелік та склад постійних комісій Київської міської ради VІІІ скликання»» щодо включення (обрання) депутата Київської міської ради ОСОБА_1. до складу постійної комісії Київської міської ради з питань містобудування, архітектури та землекористування згідно з проєктом рішення від 02 серпня 2016 року №08/231-3312/ПР;

- зобов`язати відповідача повторно винести на найближче чергове пленарне засідання проєкт зазначеного рішення та прийняти рішення, яким включити (обрати) ОСОБА_1 до складу постійної комісії Київської міської ради з питань містобудування, архітектури та землекористування.

2. На обґрунтування позовних вимог депутат Київської міської ради ОСОБА_1 зазначав про те, що 01 квітня 2016 року він звернувся до заступника Київського міського голови - секретаря Київської міської ради Прокопіва В.В. з листом щодо необхідності включення його до складу постійної комісії Київської міської ради з питань містобудування, архітектури та землекористування, як це вимагають норми чинного законодавства, оскільки його перебування поза складом постійних комісій не дозволяє в повній мірі виконувати обов`язки депутата Київської міської ради та представляти інтереси територіальної громади міста Києва. На виконання цього листа за дорученням ОСОБА_3 від 01 квітня 2016 року №08/5555 постійною комісією Київської міської ради з питань регламенту та депутатської етики, як суб`єктом розроблення проєктів рішень Київської міської ради з питань, що входять до її відання, було розроблено проєкт рішення від 02 серпня 2016 року №08/231-3312/ПР «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 01.12.2015 №4/4 «Про перелік та склад постійних комісій Київської міської ради VІІІ скликання»», пояснювальну записку та порівняльну таблицю до проєкту рішення щодо включення ОСОБА_1 до складу постійної комісії Київської міської ради з питань містобудування, архітектури та землекористування. 15 вересня 2016 року на пленарне засідання ІІ сесії VІІІ скликання Київської міської ради виносилося на розгляд та заслуховувалося питання щодо внесення змін до рішення Київської міської ради від 01 грудня 2015 року №4/4, проте після проведеного голосування по зазначеному питанню рішення не було прийнято, оскільки відповідно до протоколу №23 пленарного засідання ІІ сесії VІІІ скликання Київської міської ради «за» - 40 голосів, «проти» - 0 голосів, «утрималось» - 14 депутатів.

3. Посилаючись на норми Конституції України, Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №280/97-ВР), «Про статус депутатів місцевих рад» від 11 липня 2002 року №93-IV (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №93-IV), Регламенту Київської міської ради, затвердженого рішенням Київської міської ради від 07 липня 2016 року №579/579 (далі - Регламент), позивач уважає протиправними дії Київської міської ради щодо необрання (невключення) його до складу постійної комісії з питань містобудування, архітектури та землекористування і вважає відновлення своїх прав шляхом зобов`язання Київської міської ради повторно винести на найближче чергове пленарне засідання проєкт відповідного рішення, з чим і звернувся до суду.

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

4. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 грудня 2018 року в задоволенні позову відмовлено.

5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2019 року апеляційну скаргу представника депутата Київської міської ради ОСОБА_1 - Калька Д.О. залишено без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 грудня 2018 року - без змін.

6. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідачем здійснено належну процедуру, передбачену Регламентом щодо внесення проєкту рішення про внесення змін до рішення Київської міської ради від 01 грудня 2015 року №4/4 «Про перелік та склад постійних комісій Київської міської ради VІІІ скликання», проте зазначений проєкт рішення не був підтриманий необхідним числом депутатів за результатами голосування. За таких обставин суд не встановив протиправності в діях відповідача, у тому вигляді як її формулює в позові позивач, зокрема протиправності у неприйнятті на пленарному засіданні ІІ сесії VІІІ скликання Київської міської ради 15 вересня 2016 року рішення «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 01.12.2015 №4/4 «Про перелік та склад постійних комісій Київської міської ради VІІІ скликання»», оскільки таке рішення приймається відповідно до Регламенту на засіданні шляхом голосування, яке відбулося та за результатами якого рішення не було прийнято.

ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, адвокат Калько Д.О., який діє в інтересах депутата Київської міської ради ОСОБА_1., подав касаційну скаргу, у якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 грудня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2019 року і прийняти нове рішення, яким позов задовольнити в повному обсязі.

8. Касаційна скарга мотивована тим, що оскаржувані судові рішення ухвалені з порушенням норм матеріального і процесуального права. У касаційній скарзі, серед іншого, вказано про те, що ОСОБА_1 , як депутат Київської міської ради, повинен входити до складу однієї з постійних комісій, що утворюються радою, а необрання (невключення) його до складу постійної комісії Київської міської ради з питань містобудування, архітектури та землекористування є протиправною бездіяльністю відповідача. Скаржник просить Верховний Суд, з урахуванням цілей адміністративного судочинства, у необхідності, вийти за межі позовних вимог для забезпечення гарантії ефективного поновлення порушеного права позивача, не обмежуючись лише конкретно заявленими позовними вимогами до відповідача. Наголошує керуватися принципом законності, згідно з яким Суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також до міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

IV. Позиція інших учасників справи

9. Київською міською радою відзив на касаційну скаргу не подано.

V. Рух справи у суді касаційної інстанції

10. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 12 червня 2019 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

11. Ухвалою Верховного Суду від 24 квітня 2020 року справу призначено до розгляду в попередньому судовому засіданні на 27 квітня 2020 року.

VI. Стислий виклад обставин справи, установлених судами першої та апеляційної інстанцій

12. У жовтні 2015 року ОСОБА_1 був обраний депутатом Київської міської ради VІІІ скликання. 01 грудня 2015 року йому видано посвідчення депутата Київської міської ради VІІІ скликання №35.

13. Рішенням Київської міської ради від 01 грудня 2015 року №4/4 «Про перелік та склад постійних комісій Київської міської ради VІІІ скликання» затверджено перелік та персональний склад постійних комісій Київської міської ради VІІІ скликання згідно з додатком до цього рішення, зокрема утворено 13 постійних комісій Київської міської ради.

14. На підставі заяви депутата Київської міської ради ОСОБА_4 рішенням Київської міської ради від 11 лютого 2016 року №74/74 було внесено зміни до переліку та складу постійних комісій Київської міської ради VIII скликання, затвердженого вказаним рішенням від 01 грудня 2015 року №4/4.

15. 01 квітня 2016 року депутат Київської міської ради ОСОБА_1 звернувся із заявою про включення його до складу постійної комісії Київської міської ради з питань містобудування, архітектури та землекористування.

16. Із заявою про включення депутата Київської міської ради ОСОБА_1 до складу постійної комісії Київської міської ради з питань містобудування, архітектури та землекористування також звернувся голова фракції «ВО «Батьківщина» В.Бондаренко.

17. Постійною комісією Київської міської ради з питань регламенту та депутатської етики (як суб`єктом подання) було підготовлено проєкт рішення «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 01.12.2015 №4/4 «Про перелік та склад постійних комісій Київської міської ради VIII скликання»», а також пояснювальну записку, в якій зазначено обґрунтування необхідності прийняття цього рішення, та порівняльну таблицю до зазначеного проєкту рішення.

18. Цей проєкт рішення відповідно до процедури, передбаченої нормами Регламенту, був погоджений та винесений на розгляд пленарного засідання Київської міської ради 15 вересня 2016 року.

19. 15 вересня 2016 року після обговорення проєкту рішення «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 01.12.2015 №4/4 «Про перелік та склад постійних комісій Київської міської ради VIII скликання»» на пленарному засіданні ІІ сесії VIII скликання Київської міської ради зазначений проєкт рішення депутатами не підтримано, за результатами голосування рішення не прийнято (обрано депутатів - 121, в голосуванні взяло участь - 54, «за» - 40 голосів, «проти» - 0 голосів, «утрималось» - 14 депутатів, не голосували - 40 депутатів).

VІІ. Джерела права й акти їхнього застосування

20. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

21. Спірні правовідносини врегульовано Конституцією України, Законом №280/97-ВР, Законом №93-IV та Регламентом.

22. Відповідно до частини другої статті 20 Закону №93-IV депутат місцевої ради, крім секретаря ради, голови районної у місті, районної, обласної ради та їх заступників, повинен входити до складу однієї з постійних комісій, що утворюються радою.

23. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 28 Закону №93-IV депутатські групи, фракції мають право на пропорційне представництво в постійних та тимчасових комісіях ради (квотний принцип).

24. Частиною другою статті 19 Закону №93-IV визначено права депутата місцевої ради, зокрема і право вносити на розгляд ради та її органів пропозиції з питань, пов`язаних з його депутатською діяльністю (пункт 5).

25. Згідно з частиною першою статті 26 Регламенту суб`єктами подання проєктів рішень виступають Київський міський голова, депутати Київради, заступник міського голови - секретар Київради, постійні комісії Київради, виконавчий орган Київради (Київська міська державна адміністрація), загальні збори громадян в порядку, визначеному законодавством та цим Регламентом, а також члени територіальної громади міста Києва в порядку місцевої ініціативи відповідно до вимог, передбачених законодавством та цим Регламентом.

26. Статтею 18 Закону №93-IV закріплено обов`язки депутата місцевої ради у раді та її органах, зокрема нормами цієї статті передбачено, що депутат зобов`язаний додержуватися Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, регламенту ради та інших нормативно-правових актів, що визначають порядок діяльності ради та її органів; брати участь у роботі ради, постійних комісій та інших її органів, до складу яких він входить, всебічно сприяти виконанню їх рішень.

VІІІ. Позиція Верховного Суду

27. Верховний Суд наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.

28. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 15 вересня 2016 року після обговорення проєкту рішення «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 01.12.2015 №4/4 «Про перелік та склад постійних комісій Київської міської ради VIII скликання»» на пленарному засіданні Київської міської ради зазначене рішення не прийнято, оскільки «за» проголосувало лише 40 депутатів, а тому Верховний Суд погоджується із висновком судів про те, що з боку Київської міської ради відсутній будь-який прояв бездіяльності, оскільки заява депутата ОСОБА_1 була розглянута відповідно до норм Регламенту на пленарному засіданні шляхом голосування, яке відбулося та за результатами якого рішення не було прийнято, оскільки вказаний проєкт рішення не був підтриманий більшістю голосів депутатів від загального складу Київської міської ради.

29. Приписами Закону №93-IV та Регламенту визначено, що позивач наділений правом бути суб`єктом подання проєктів рішень, вносити на розгляд Київської міської ради та її органів пропозиції з питань, пов`язаних з його депутатською діяльністю, тобто правом на реалізацію свого депутатського права щодо включення (обрання) його до складу постійних комісій Київської міської ради.

30. Зі встановлених судами першої та апеляційної інстанцій обставин справи вбачається, що проєкт рішення про внесення змін до рішення Київської міської ради від 01 грудня 2015 року №4/4 «Про перелік та склад постійних комісій Київської міської ради VIII скликання» депутат ОСОБА_1 не подавав і після розгляду вищевказаного проєкту рішення на пленарному засіданні Київської міської ради 15 вересня 2016 року він не звертався до суб`єкта подання щодо повторного розгляду на пленарному засіданні Київської міської ради його заяви про включення до складу постійної комісії Київської міської ради з питань містобудування, архітектури та землекористування.

31. Водночас у грудні 2016 року депутат ОСОБА_1 звернувся до заступника міського голови - секретаря Київської міської ради і голови постійної комісії Київської міської ради з питань регламенту та депутатської етики із заявою про включення його до складу постійної комісії Київської міської ради з питань власності, а також із позовом про зобов`язання Київської міської ради повторно винести на найближче чергове пленарне засідання проєкт рішення про внесення змін до рішення Київської міської ради від 01 грудня 2015 року №4/4 «Про перелік та склад постійних комісій Київської міської ради VІІІ скликання» та прийняти рішення, яким включити (обрати) його до складу постійної комісії Київської міської ради з питань містобудування, архітектури та землекористування.

32. З огляду на викладені обставини Верховний Суд уважає, що суд першої інстанції, висновок якого підтримав суд апеляційної інстанції, правильно вказав на те, що зазначені дії депутата ОСОБА_1 свідчать про те, що він остаточно не визначився із реалізацією свого депутатського права. Водночас Київська міська рада не наділена повноваженнями самостійно визначати питання (поза волею депутата) щодо включення (обрання) депутата до складу постійної комісії, якщо депутат не вчиняє жодних дій.

33. За таких обставин, Верховний Суд погоджується із висновком судів першої та апеляційної інстанцій про те, що відповідачем здійснено належну процедуру, передбачену Регламентом щодо внесення проєкту рішення про внесення змін до рішення Київської міської ради від 01 грудня 2015 року №4/4 «Про перелік та склад постійних комісій Київської міської ради VІІІ скликання», проте цей проєкт рішення не був підтриманий необхідним числом депутатів за результатами голосування. А тому суди обґрунтовано вказали на відсутність протиправності в діях відповідача, у тому вигляді як її формулює в позові позивач, зокрема протиправності у неприйнятті на пленарному засіданні Київської міської ради 15 вересня 2016 року рішення про внесення змін до рішення Київської міської ради від 01 грудня 2015 року №4/4 «Про перелік та склад постійних комісій Київради VІІІ скликання», оскільки зазначене рішення приймається відповідно до Регламенту на засіданні шляхом голосування, яке відбулося та за результатами якого рішення не було прийнято.

34. Висновок судів попередніх інстанцій про відмову в задоволенні позову є законним та обґрунтованим і наведені в касаційній скарзі мотиви та доводи його не спростовують, як і встановлених судами обставин справи.

35. Також Верховний Суд констатує, що аналіз практики Європейського суду з прав людини щодо застосування статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод свідчить про те, що право на мотивоване (обґрунтоване) судове рішення є частиною права на справедливий і публічний розгляд справи. Водночас вимога статті 6 Конвенції щодо обґрунтовування судових рішень не може розумітися як обов`язок суду детально відповідати на кожен довід заявника. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтованості рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

36. Судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій ухвалені з додержанням норм матеріального і процесуального права, з повним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, в зв`язку з чим підстави для скасування або зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

37. За таких обставин, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

IХ. Судові витрати

38. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 341 343 349 350 355 356 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційну скаргу депутата Київської міської ради ОСОБА_1, подану адвокатом - Кальком Дмитром Олексійовичем, залишити без задоволення.

2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 грудня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2019 року в справі №826/20397/16 залишити без змін.

3. Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий: О. В. Кашпур

Судді: О. Р. Радишевська

С. А. Уханенко