ПОСТАНОВА

Іменем України

26 грудня 2019 року

Київ

справа №640/13245/19

адміністративне провадження №К/9901/30724/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого Тацій Л. В.,

суддів: Рибачука А. І., Стеценка С. Г., -

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ) на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 липня 2019 року про забезпечення позову (прийняту судом у складі судді Вєкуа Н. Г. ) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2019 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Бєлової Л. В., суддів: Аліменка В. О., Безименної Н. В. ) у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "ГЕОС ДЕВЕЛОПМЕНТ" (далі - ТОВ) до ДАБІ, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "ЮНІКАГРО Україна", про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИВ:

У липні 2019 року до пред'явлення позову ТОВ звернулося до адміністративного суду із заявою про забезпечення позову.

Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою від 23 липня 2019 року заяву ТОВ задовольнив. До моменту набрання законної сили судовим рішенням у справі № 640/13245/19, у разі подання заявником відповідної позовної заяви, зупинив дію рішення ДАБІ від 21 червня 2019 року № 17 "Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт від 14 серпня 2018 року № ІV 113182261347 на об'єкт будівництва "Будівництво житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями під підземним паркінгом по вул. Казимира Малевича, 44,46 у Голосіївському районі міста Києва" (далі - рішення ДАБІ № 17).

Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 02 жовтня 2019 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.

Задовольняючи заяву про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, суди виходили із того, що застосуванням таких заходів не буде завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти, та дійшли висновку, що вжиття заходів забезпечення адміністративного позову шляхом зупинення дії рішення ДАБІ №17 буде мати наслідком збереження існуючого становища до розгляду справи по суті.

Не погодившись із цими рішеннями, ДАБІ звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою про скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалення нового рішення про відмову у забезпеченні позову.

Відповідно до автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 07 листопада 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л. В., судді: Стеценко С. Г., Стрелець Т. Г., справу передано головуючому судді.

У зв'язку із тимчасовою непрацездатністю судді Стрелець Т. Г. на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 03 грудня 2019 року № 2045/0/78-19 здійснено повторний автоматизований розподіл справи між суддями, згідно з яким визначено таку колегію суддів: головуючий суддя Тацій Л. В., судді:

Рибачук А. І., Стеценко С. Г.

Верховний Суд ухвалою від 11 грудня 2019 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ТОВ.

У касаційній скарзі ДАБІ посилається на те, що суди не взяли до уваги та не врахували співрозмірність вимог заяви про забезпечення позову заявленим позовним вимогам та обставинам справи. Вжиття заходів забезпечення позову не передбачає вжиття судом заходів щодо охорони матеріально-правових інтересів позивача проти несумлінних дій відповідача, що гарантує реальне виконання позитивно прийнятого рішення.

Вказаний інститут є елементом права на судовий захист і спрямований на те, щоб не допустити незворотності певних наслідків відповідних дій щодо відновлення порушеного права.

Позивачем наведені лише припущення щодо можливих наслідків заподіяння шкоди його правам, свободам та інтересам. Однак, не доведено існування обставин, визначених у статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).

Пропоноване позивачем забезпечення позову не є співмірним із заявленими позивачем вимогами.

У відзиві на касаційну скаргу ТОВ просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду з'ясував обставини, на підставі яких були прийняті оскаржувані судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.

Задовольняючи заяву про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, суди виходили із того, що застосуванням таких заходів не буде завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти, та дійшли висновку, що вжиття заходів забезпечення адміністративного позову шляхом зупинення дії рішення ДАБІ №17 буде мати наслідком збереження існуючого становища до розгляду справи по суті.

Також, апеляційний суд зазначив, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на вул. Казимира Малевича, 44,46, у м. Києві від 26.01.2017 № 89/17/012/009-16 скасовані, як такі що надані з порушенням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Представник ДАБІ в судовому засіданні суду апеляційної інстанції пояснив, що підставою для анулювання дозволу на виконання будівельних робіт від 14.08.2018 року № ІV 113182261347 на об'єкт будівництва "Будівництво житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями під підземним паркінгом по вул. Казимира Малевича, 44,46 у Голосіївському районі м. Києва" стало прийняття головним інспектором Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві рішення про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки. Докази належного повідомлення про розгляд та прийняття рішень про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки та в подальшому анулювання дозволу на виконання будівельних робіт представник інспекції не надала.

Зазначені доводи, як вказав апеляційний суд, дають підстави стверджувати про очевидну протиправність рішення інспекції про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт.

З такими висновками судів першої та апеляційної інстанцій колегія суддів не може погоджується з таких підстав.

Відповідно до частини 2 статті 150 КАС забезпечення позову допускається як до пред'явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:

1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або

2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Так, як зазначили суди попередніх інстанції у рішеннях, приймаючи рішення № 17 ДАБІ керувалася пунктом 4 частини 6 статті 37 Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності", згідно з яким дозвіл на виконання будівельних робіт може бути анульовано органом державного архітектурно-будівельного контролю у разі скасування містобудівних умов та обмежень.

Із змісту заяви про забезпечення позову вбачається, що ТОВ посилалось на те, що оскаржуване рішення ДАБІ порушує його права, оскільки винесено безпідставно без додержання норм Законів України "Про регулювання містобудівної діяльності, "Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності", оскільки жодних підстав для анулювання дозволу наразі не існує. Скасування містобудівних умов та обмежень здійснено неповноважним органом з порушенням закону, а тому не можуть бути підставою для анулювання дозволу.

Водночас повноваження відповідача, як суб'єкта владних повноважень у сфері здійснення державного архітектурно-будівельного контролю спрямовані на забезпечення дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

На відміну від господарської діяльності позивача державний архітектурно-будівельний контроль покликаний забезпечити додержання вимог спеціального законодавства, а, враховуючи потенційну небезпеку та наслідки, які можуть виникнути у зв'язку з недотриманням вимог містобудівного законодавства і які можуть нести загрозу життю та здоров'ю людей, вжиття заходів контролю не може ставитись у залежність від можливості здійснювати позивачем його господарської діяльності.

До того ж, прийняття оскаржуваного рішення і мало за мету зупинення діяльності позивача з метою недопущення подальшого порушення законодавства.

У питанні вжиття заходів забезпечення позову у подібних правовідносинах Верховний Суд у постанові від 20.03.2019 у справі № 826/14951/18 дійшов наступних висновків:

"Щодо ускладнення чи унеможливлення ефективного захисту чи поновлення порушених прав та інтересів, Суд звертає увагу, що підприємницька діяльність передбачає ведення господарської діяльності на власний ризик, який включає в себе можливі втрати інвестицій, виникнення додаткових витрат та інше.

Відповідно до статті 1173 Цивільного кодексу України шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цих органів.

У разі оскарження відповідного акту суб'єкта владних повноважень, особа має право разом з іншими позовними вимогами заявити вимоги про відшкодування спричиненої таким актом шкоди. Тому, відсутність особливого порядку відшкодування шкоди внаслідок необґрунтованого зупинення дії спеціального дозволу, на що посилався суд, не може бути підставою вжиття заходів забезпечення позову.

Безумовно, рішення чи дії суб'єктів владних повноважень справляють певний вплив на суб'єктів господарювання. Такі рішення можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які позивач оцінює негативно. Проте Суд звертає увагу, що відповідно до статті 150 КАС зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, не є підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі.

Застосовуючи заходи забезпечення позову з підстав, які законом не передбачені, суд втрутився у компетенцію Державної служби геології та надр України, зупинив дію наказу та фактично надав можливість позивачу, як надрокористувачеві, продовжувати користування надрами. Суд фактично погодився із збереженням стану триваючого порушення (на думку відповідача) вимог законодавства у сфері надрокористування, які виявлені відповідачем."

Враховуючи такий висновок Верховного Суду, колегія суддів вважає, що суди попередніх інстанції дійшли хибного висновку про те, що виконання оскаржуваного рішення ДАБІ до ухвалення рішення в адміністративній справі, створює очевидну небезпеку та може істотно ускладнити чи взагалі унеможливити виконання рішення суду, що відповідно, позбавить позивача (в даному випадку заявника) ефективного захисту (поновлення) порушених чи оспорюваних прав та інтересів, за захистом яких останній може звернутися до суду.

Щодо доводів на обгрунтування задоволення заяви про забезпечення позову з підстави очевидності ознак протиправності рішення суб'єкта владних повноважень слід зазначити таке.

Суд звертає увагу, що позивач, як на підставу про вжиття заходів забезпечення позову, покликався на протиправність рішення ДАБІ № 17, яким анульовано дозвіл на виконання будівельних робіт у зв'язку із скасуванням містобудівних умов та обмежень.

Вирішуючи заяву, суд повинен проаналізувати та оцінити ці доводи заявника щодо "очевидності" ознак протиправності рішення та порушення прав позивача, при цьому, пропри те, що такі ознаки не мають окреслених меж, йдеться насамперед про їх "якість": вони повинні свідчити про протиправність оскаржуваного рішення поза обґрунтованим сумнівом.

Суд, який застосовує заходи забезпечення позову з підстав очевидності ознак протиправності оскарженого рішення, на основі наявних у справі доказів повинен бути переконаний, що рішення явно суперечить вимогам закону за критеріями, передбаченими частиною 2 статті 2 КАС, порушує права, свободи або інтереси позивача і вжиття заходів забезпечення позову є способом запобігання істотним та реальним негативним наслідкам цього порушення.

Твердження про "очевидність" порушення до розгляду справи по суті є висновком, який свідчить про правову позицію суду наперед. Тому застосування заходів забезпечення позову з цієї підстави допускається у виключних випадках.

Безумовно, рішення чи дії суб'єктів владних повноважень справляють певний вплив на суб'єктів господарювання. Такі рішення можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які позивач оцінює негативно. Проте Суд звертає увагу, що відповідно до статті 150 КАС зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, не є підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі.

Такий правовий висновок міститься у постанові Верховного Суду від 10 квітня 2019 року (справа № 826/16509/18).

Проте суд апеляційної інстанції зазначивши, що є очевидні ознаки протиправності оскаржуваного рішення ДАБІ № 17, послався на такі обставини.

Підставною для прийняття оскаржуваного рішення ДАБІ було скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на вул. Казимира Малевича, 44,46 у м. Києві від 26 січня 2017 року № 89/17/012/009-16, як таких, що надані з порушенням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

У судовому засіданні суду апеляційної інстанції представник ТОВ "ГЕОС ДЕВЕЛОПМЕНТ" пояснив, що у липні 2019 року довідався про існування рішення ДАБІ №17 з листа інспекції, який знаходився у поштовій скриньці. Про розгляд питання про скасування наданого раніше у 2018 році дозволу на виконання будівельних робіт жодним чином не повідомлявся, до відповідальності у сфері містобудівної діяльності не притягався. На даний час заявником вже поданий позов про скасування рішення №17 від 21.06.2019 року Державної архітектурно-будівельної інспекції України "Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт від
14.08.2018 року № ІV 113182261347 на об'єкт будівництва "Будівництво житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями під підземним паркінгом по вул.

Казимира Малевича, 44,46 у Голосіївському районі м. Києва" та провадження у справі відкрито.

Крім того, представник ТОВ "ГЕОС ДЕВЕЛОПМЕНТ" пояснила, що на даний час в провадженні Окружного адміністративного суду міста Києва відкрито провадження у справі за позовом до ДАБІ про скасування рішення головного інспектора будівельного нагляду про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки для будівництво житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями та підземним паркінгом по вул. Казимира Малевича, 44,46 у Голосіївському районі м. Києва від 26.01.2017.

Представник ДАБІ в судовому засіданні суду апеляційної інстанції пояснив, що підставою для анулювання дозволу на виконання будівельних робіт від 14.08.2018 року № ІV 113182261347 на об'єкт будівництва "Будівництво житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями під підземним паркінгом по вул. Казимира Малевича, 44,46 у Голосіївському районі м. Києва" стало прийняття головним інспектором Департаменту Державної архітектурно-будівельної у м. Києві про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки. Докази повідомлення щодо належного повідомлення про розгляд та прийняття рішень про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, та в подальшому анулювання дозволу на виконання будівельних робіт представник інспекції не надала.

Проте колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду вважає, що вказані обставини не дають підстав для переконання в тому, що рішення явно суперечить вимогам закону за критеріями, передбаченими частиною 2 статті 2 КАС, порушує права, свободи або інтереси позивача і вжиття заходів забезпечення позову є способом запобігання істотним та реальним негативним наслідкам цього порушення. Понад те, висновок суду апеляційної інстанції про очевидність протиправності рішення ДАБІ ґрунтується лише на поясненнях позивача та відповідача.

З огляду на викладене, забезпечуючи позов шляхом зупинення дії рішення ДАБІ № 17 до набрання законної сили рішенням у справі, суди внаслідок неправильного застосування норм процесуального права дійшли помилкового висновку про необхідність застосування цього заходу.

Відповідно до частини 1 статті 351 КАС підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що заходи забезпечення позову вжито судами у цій справі за відсутності передбачених для пунктом 4 частини 6 статті 37 Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" підстав, а тому судові рішення підлягають скасуванню із прийняттям у справі нової постанови про відмову в задоволенні заяви про забезпечення позову.

Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, -

постановив:

Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України задовольнити.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 липня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2019 року скасувати.

У задоволенні заяви Товариства з обмеженою відповідальністю "ГЕОС ДЕВЕЛОПМЕНТ" про забезпечення позову відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Л. В. Тацій

Судді: А. І. Рибачук

С. Г. Стеценко