Історія справи

Ухвала КАС ВП від 26.09.2018 року у справі №813/4615/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

26 вересня 2018 року

м. Київ

справа №813/4615/16

адміністративне провадження №К/9901/44773/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Кравчука В.М.,

суддів: Анцупової Т.О., Стародуба О.П.,

розглянув в порядку письмового провадження справу №813/4615/16 за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 03 липня 2017 року (колегія у складі суддів: Ільчишин Н.В., Пліша М.А., Шинкар Т.І.,) у справі № 813/4615/16 за позовом ОСОБА_1 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправними дій.

І. РУХ СПРАВИ

1. ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1.) звернувся до суду із позовом до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області, в якому, із урахуванням заяв про уточнення до адміністративного позову від 13.01.2017 за вх. №833 (а.с. 14) та заяви від 16.02.2017 за вх. №3504 (а.с. 28), просив:

- визнати неправомірним проведення перевірки згідно пред'явленої позивачу ксерокопії направлення;

- стягнути з відповідача судовий збір у розмірі 551,20 грн., а також компенсацію за відрив від звичайних занять у розмірі 160,00 грн.

2. Суд першої інстанції, з врахуванням позиції позивача, в порядку, передбаченому ст. 52 КАС України допустив заміну первинного відповідача - департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області на належного - Державну архітектурно-будівельну інспекцію України (далі - відповідач, ДАБІ України) (а.с. 20-22, 29).

3. Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 06.04.2017 в задоволенні позову відмовлено. Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу.

4. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 03 липня 2017 року апеляційну скаргу задоволено частково. Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 06.04.2017 у справі № 813/4615/16 - скасовано та прийнято нову, якою позов ОСОБА_1 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправними дій - задоволено частково. Визнано протиправним проведення перевірки головним інспектором будівельного нагляду ОСОБА_3, яка проведена в АДРЕСА_1. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

5. 24.07.2017 до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Відповідача на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 03 липня 2017 року.

6. У касаційній скарзі Відповідач із посиланням на порушення судом апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права просив скасувати постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 03 липня 2017 року та залишити в силі постанову Львівського окружного адміністративного суду від 06.04.2017.

7. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 04.09.2017 відкрито провадження у справі. Станом на 26.09.2018 відзив від Позивача не надходив.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 08.11.2016 Департаментом ДАБІ у Львівській області видано направлення для проведення позапланової перевірки додержання вимог містобудівного законодавства на будівництві житлового будинку по АДРЕСА_1 гр. ОСОБА_4 в смт. Розділ Миколаївського району на підставі наказу ДАБІ України від 08.09.2015 № 976. Підставою позапланової перевірки стало звернення Роздільської селищної ради № 02/18/520 за № 1013/16/4-897 від 12.10.2016. Строк дії направлення: з 09 листопада по 12 листопада 2015 року (а.с.4).

9. 10.11.2016 за результатами перевірки складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівною діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил № 18/1730-Ф (а.с.5).

10. Цього ж дня уповноваженими особами відповідача, за результатами зафіксованих у акті перевірки порушень складено протокол про адміністративне правопорушення № 18/15-Ф та припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, державним стандартам і правилам, архітектурним вимогам, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт № 18/15-Ф (а.с.6-7, 8). Від підписання усіх вказаних документів позивач відмовився, що підтверджується відповідними відмітками.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

11. В обґрунтування позовних вимог Позивач зазначав, що на підтвердження повноважень на проведення перевірки позивачу надано, на його переконання, неюридичної сили ксерокопію направлення для проведення позапланової перевірки, де власником будівництва зазначено ОСОБА_4 та строк дії направлення з 09.11-12.11.2015.

12. Крім того, у направленні зазначено наказ № 976 від 08.09.2015, який не є наказом про проведення позапланової перевірки, а наказ Держархбудінспекції України «Про удосконалення роботи із здійсненням заходів державного архітектурно-будівельного контролю».

13. З врахуванням викладеного та змісту пред'явленого направлення на проведення позапланової перевірки, з позиції позивача, у інспектора не було повноважень на проведення перевірки (власник об'єкта та строк дії направлення не співпадають). Отже, проведення позапланової перевірки неправомірне.

14. Відповідач проти позову заперечував. Зазначив, що за результатами перевірки встановлено, що гр. ОСОБА_1 на власній земельній ділянці проводить будівництво індивідуального житлового будинку розміром в плані 10х9м без розробленої проектної документації та без документа, що дає право на виконання будівельних робіт, чим порушено ст. 27 Закону України «Про архітектурну діяльність», ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Зокрема, будівництво не завершене, здійснено роботи з влаштуванням фундаментів, вимуровано цегляну коробку та здійснено шиферне накриття по дерев'яних конструкціях, частково на другому поверсі встановлено віконні блоки, що зафіксовано у відповідних документах-рішеннях, які позивачем не оскаржено. Вважає дії уповноважених осіб відповідача законними, просив у задоволенні позву відмовити повністю.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

15. Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позову, зазначив, що згідно із ч. 1 ст. 10 Закону України «Про архітектурну діяльність» № 687-XIV від 20.05.1999 для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об'єктів архітектури додержання суб'єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд. Ст. 7 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» № 3038-VI від 17.02.2011 визначено, що управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється, серед іншого, шляхом здійснення державного архітектурно-будівельного контролю щодо об'єктів, розташованих в межах та за межами населених пунктів, на території кількох адміністративно-територіальних одиниць, зазначених у п. 7 ч. 1 цієї статті.

16. Процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначає Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553).

17. Відповідно до п. 5 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом. Підставами для проведення позапланової перевірки є, серед іншого, звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства (пункт 7 Порядку № 553).

18. Порядком № 553 передбачено, зокрема, і належну процедуру проведення позапланових перевірок органами державного архітектурно-будівельного контролю з гарантуванням прав суб'єктів містобудування. Так, під час проведення перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов'язана пред'явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки (ч. 4 п. 7 Порядку); державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб'єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об'єкт будівництва (п. 9 Порядку).

19. У п. 13 Порядку № 553 визначено, що суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право: вимагати від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю дотримання вимог законодавства; перевіряти наявність у посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю службових посвідчень; бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю; подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки. Акт перевірки підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку та суб'єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль (п. 18 Порядку).

20. Щодо покликання позивача на відсутність у посадових осіб відповідача на проведення перевірки, з огляду на невідповідність зазначеної у направленні на перевірку від 08.11.2016 інформації фактичним обставинам справи судом встановлено, що зі змісту вказаного направлення з'ясовано, що при його оформленні допущено невідповідності, зокрема, в частині зазначення імені та по-батькові позивача, а саме: замість ОСОБА_6 зазначено ОСОБА_4, прізвище вірне; та строк дії направлення: з 09 листопада по 12 листопада 2015 року, замість 2016 року.

21. Суд зважив на покликання позивача що вказане направлення від 08.11.2016 містить недоліки, але зазначив, що за існуючої можливості ідентифікації об'єкта перевірки, а саме, житлового будинку по вул. Шевченка,9 в смт. Розділ Миколаївського району, а також факту неможливості видання направлення від 08.11.2016 з терміном дії з 09.11 - 12.11.2015, тобто наявність технічної арифметичної описки, неможливо констатувати невідповідність направлення вимогам законодавства.

22. До матеріалів справи долучено копію службової записки головного інспектора ОСОБА_3 від 09.11.2016 за вх. № 1013/17/7-3385, відповідно до якої повідомлено про те, що під час виїзду на об'єкт будівництва, за адресою: АДРЕСА_1, смт. Розділ Миколаївського району Львівської області, будівництво здійснює ОСОБА_1. Таким чином у направленні на проведення позапланової перевірки № 1730/16-пз від 08.11.2016 допущено описку в частині зазначення ім'я та по-батькові особи замовника будівництва. Просив внести зміни до направлення в частині зазначення правильного ім'я та по-батькові особи замовника будівництва. Так, до матеріалів справи на підтвердження виправлення допущених помилок у направленні, долучено направлення для проведення позапланової перевірки від 08.11.2016 за № 1730/16-пз, в якому виправлено не лише особу замовника, а й строк дії направлення з 09 листопада до 12 листопада 2016 року.

23. Суд першої інстанції звернув увагу, що підставою для проведення позапланової перевірки є звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства, у даному випадку - голови Роздільської селищної ради. За таких обставин, проведення позапланової перевірки у зв'язку з вказаним зверненням не суперечить вказаним законодавчим приписам.

24. Крім того, проаналізувавши вказані вище приписи чинного законодавства, суд першої інстанції констатував відсутність у відповідача при проведенні позапланової перевірки обов'язку пред'являти будь-який наказ.

25. За таких обставин відсутні підстави для визнання дій відповідача щодо проведення позапланової перевірки неправомірними.

26. Суд апеляційної інстанції не погодився з висновком суду першої інстанції. При цьому суд застосував Порядок № 698 та дійшов висновку, що направлення на перевірку не відповідає вимогам цього Порядку, оскільки не зазначено наказу Держархбудінспекції та направлення на проведення позапланової перевірки за формою згідно з додатком 1. З цих підстав суд апеляційної інстанції рішення суду першої інстанції скасував і задовольнив позов частково.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

27. Відповідач у касаційній скарзі не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції та вважає, що судом було допущено неправильне застосування норм матеріального права, оскільки суд апеляційної інстанції застосував до спірних правовідносин Порядок здійснення державного архітектурно будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 19.08.2015 №698, а повинен був застосовувати Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553.

VI. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

28. Оцінюючи наведені сторонами аргументи, Суд не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції та зазначає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про відмову в задоволенні позову.

29. Статтею 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» № 3038-VI від 17.02.2011 передбачено визначення двох понять, а саме: державний архітектурно-будівельний контроль та державний архітектурно-будівельний нагляд.

30. Державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

31. Державний архітектурно-будівельний нагляд - сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об'єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

32. На виконання вищенаведеної статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» № 3038-VI від 17.02.2011 Кабінет Міністрів України прийняв дві постанови: «Про затвердження Порядку здійснення державного архітектурно будівельного нагляду» від 19.08.2015 №698 та «;Про затвердження Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю» від 23 травня 2011 року № 553.

33. Норми Порядку № 698 регулюють дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об'єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

34. Відповідно до п.3 Порядку № 698 3 основними завданнями нагляду є:

1) виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України "Про архітектурну діяльність", органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об'єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності;

2) скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об'єктами нагляду, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначених документів;

3) притягнення посадових осіб об'єктів нагляду до відповідальності відповідно до закону.

35. Згідно із ст. 13 Закону України «Про архітектурну діяльність» до уповноважених органів містобудування та архітектури належать:

- центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері архітектури;

- центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері архітектури;

- орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань архітектури;

- структурні підрозділи обласних, районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій з питань архітектури;

- виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури.

36. Тобто Позивач не належить до уповноважених органів містобудування та архітектури, а значить на нього не може розповсюджуватися Порядок №698.

37. Судами попередніх інстанцій було встановлено, що 08.11.2016 Департаментом ДАБІ у Львівській області видано направлення для проведення позапланової перевірки додержання вимог містобудівного законодавства на будівництві житлового будинку по АДРЕСА_1 в смт. Розділ Миколаївського району на підставі наказу ДАБІ України від 08.09.2015 № 976. Тобто, зазначена позапланова перевірка щодо Позивача є заходом, спрямованим на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Тобто відповідає положенням пункту 5 Порядку №553.

38. Суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку, що відповідач не дотримався типової форми направлення для проведення перевірки, затвердженої у Порядку № 698, оскільки зазначений правовий акт на спірні правовідносини не поширюється.

39. Вимоги щодо оформлення направлення для проведення позапланової перевірки визначаються Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 15.05.2012 № 240 «Про затвердження форм актів та інших документів, які складаються під час або за результатами здійснення державного архітектурно-будівельного контролю».

40. Оскільки апеляційний суд скасував рішення першої інстанції виключно через вищенаведені підстави, Суд дійшов висновку про необхідність задоволення касаційної скарги Державної архітектурно-будівельної інспекції України.

41. Відповідно до ст. 24 КАС України Верховний Суд переглядає судові рішення місцевих та апеляційних адміністративних судів у касаційному порядку як суд касаційної інстанції.

42. Як зазначено у ч. 4 ст. 328 КАС України, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.

43. Відповідно до ч. 1 ст. 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом. До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об'єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

44. Відповідно до ст. 24 КАС України Верховний Суд переглядає судові рішення місцевих та апеляційних адміністративних судів у касаційному порядку як суд касаційної інстанції.

45. Як зазначено у ч. 4 ст. 328 КАС України, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.

46. Відповідно до ст. 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

47. Враховуючи виявлене, Суд встановив неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права при ухваленні оскаржуваного судового рішення.

48. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

49. Позивачем було сплачено судовий збір за подання позовної заяви у розмірі 551 грн. 20 коп. (п'ятсот п'ятдесят одна гривня двадцять копійок), за подання апеляційної скарги - у розмірі - 606 грн. 32 коп. (шістсот шість гривень тридцять дві копійки), який в подальшому відповідно до постанови Львівського апеляційного адміністративного суду від 03 липня 2017 року було стягнено за рахунок бюджетних асигнувань Державної архітектурно-будівельної інспекції України на користь ОСОБА_1.

Крім того, Відповідачем відповідно квитанції від 18.08.2017 №19628185-1 було сплачено судовий збір за подання касаційної скарги у розмірі 661 грн. 44 коп. (шістсот шістдесят одна гривня сорок чотири копійки).

Загальна сума судових витрат складає 1818,96 грн.

Керуючись ст. 345, 349, 352, 355, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України задовольнити.

2. Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 03 липня 2017 року у справі № 813/4615/16 скасувати.

3. Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 06.04.2017 у справі № 813/4615/16 залишити в силі.

4. Стягнути з ОСОБА_1 (АДРЕСА_1, 81650) витрати по сплаті судового збору у сумі 1818 грн. 96 коп. (одна тисяча вісімсот вісімнадцять гривень дев'яносто шість копійок) на користь Державної архітектурно-будівельної інспекції України (б-р Лесі Українки, буд. 26, м. Київ, 01133, ЄДРПОУ 37471912).

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.М. Кравчук

Суддя Т.О. Анцупова

Суддя О.П. Стародуб