Історія справи

Ухвала КАС ВП від 21.11.2019 року у справі №640/8471/19

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 квітня 2021 року

м. Київ

справа № 640/8471/19

адміністративне провадження № К/9901/31928/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Тацій Л. В.,

суддів: Стрелець Т. Г., Рибачука А. І.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Київської міської ради на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24.07.2019 (головуючий суддя Вовк П. В. ) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.10.2019 (прийняту судом у складі: головуючого судді Файдюка В. В., суддів: Мєзєнцева Є. І., Чаку Є. В. ) по справі за позовом ОСОБА_1 до Київської міської ради про визнання незаконним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У травні 2019 року ОСОБА_1 (далі також - позивач, ОСОБА_1) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Київської міської ради (далі також-відповідач), в якому просив:

- визнати незаконним рішення відповідача № 20/82 від 25.09.2018 в частині повернення проекту Київської міської ради "Про приватизацію земельної ділянки громадянину ОСОБА_1 для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд на АДРЕСА_1";

- зобов'язати відповідача провести процедуру приватизації земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1, на користь позивача, результатом якої стане безкоштовна передача земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1, у приватну власність позивача.

Позовні вимоги ОСОБА_1 обґрунтовані безпідставністю оскаржуваного рішення, прийнятого з огляду на віднесення земельної ділянки, згідно з Генеральним планом розвитку міста Києва, до земель комунально-складських територій, оскільки видом використання земельної ділянки є "будівництво і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд".

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 24.07.2019 позов ОСОБА_1 задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано рішення Постійної комісії Київської міської ради з питань містобудування, архітектури та землекористування, оформлене протоколом № 20/82 від 25.09.2018 в частині повернення проекту рішення Київської міської ради "Про приватизацію земельної ділянки громадянину ОСОБА_1 для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд на АДРЕСА_1" до Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

Зобов'язано Постійну комісію Київської міської ради з питань містобудування, архітектури та землекористування повторно розглянути проект рішення Київської міської ради "Про приватизацію земельної ділянки громадянину ОСОБА_1 для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд на АДРЕСА_1", результати чого оформити у відповідності до вимог Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 22.10.2019 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24.07.2019 залишено без змін.

Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що прийняте відповідачем рішення стосується прав та інтересів позивача з огляду на те, що воно прийняте в процедурі вирішення питання про приватизацію визначеної земельної ділянки, а тому таке рішення впливає як на результат вирішення такого питання, так і на його строки.

Короткий зміст вимог касаційних скарг

У листопаді 2019 року Київська міська рада звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від
24.07.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від
22.10.2019.

Київська міська рада у своїй касаційній скарзі просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24.07.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.10.2019 в частині задоволення позовних вимог, ухвалити в цій частині нове рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити.

Відповідач у касаційній скарзі посилається на те, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків відносно того, що протокол постійної комісії стосується прав та інтересів позивача, оскільки впливає на результат і на строки вирішення такого питання, так як на права та інтереси позивача може вплинути тільки рішення колегіального органу в особі Київської міської ради про приватизацію або відмову в приватизації земельної ділянки.

ОСОБА_1 подав відзив на касаційну скаргу, відповідно до якого заперечує проти задоволення скарги відповідача, просить відмовити у її задоволенні.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Верховний Суд ухвалою від 21.11.2019 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Київської міської ради.

Ухвалою від 23.04.2021 по справі призначено попереднє судове засідання.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 на праві приватної власності належить будинок за адресою: АДРЕСА_1 та господарські споруди.

Позивач 06.08.2014 подав до Київської міської ради заяву № 08/БП-2001, в якій просив надати доручення на організацію робіт із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) площею 0,10 га за адресою: АДРЕСА_1 з метою подальшої приватизації земельної ділянки, на якій розташований житловий будинок, що перебуває у власності ОСОБА_1, для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).

На вказану заяву відповідач надав відповідь, за змістом якої задовольнив заяву ОСОБА_1.

Водночас, відповідно до витягу з протоколу № 20/82 Постійної комісії Київської міської ради з питань містобудування, архітектури та землекористування (далі також - постійна комісія) від 25.09.2018, постійною комісією вирішено повернути проект рішення Київської міської ради "Про приватизацію земельної ділянки громадянину ОСОБА_1 для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд на АДРЕСА_1" разом з матеріалами кадастрової справи П-9482 до Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) для з'ясування відповідності заявленої ініціативи містобудівній документації.

Як на підставу повернення проекту постійна комісія послалась на те, що відповідно до Генерального плану розвитку міста Києва, затвердженого рішенням Київської міської ради від 18.09.2008 № 262/262, земельна ділянка розташована на комунально-складській території.

Не погоджуючись з вказаним рішенням відповідача та вважаючи свої права порушеними, позивач звернувся до суду з цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

В силу вимог частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до вимог статті 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.

Постійні комісії обираються радою на строк її повноважень у складі голови і членів комісії. Всі інші питання структури комісії вирішуються відповідною комісією.

До складу постійних комісій не можуть бути обрані сільський, селищний, міський голова, секретар сільської, селищної, міської ради, голова районної у місті (у разі її створення), районної, обласної ради, їх заступники.

Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.

Постійні комісії попередньо розглядають кандидатури осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення або погодження відповідною радою, готують висновки з цих питань.

Постійні комісії за дорученням ради, голови, відповідно заступника голови районної у місті, районної ради чи першого заступника, заступника голови обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради або за власною ініціативою вивчають діяльність підзвітних і підконтрольних раді та виконавчому комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради органів, а також з питань, віднесених до відання ради, місцевих державних адміністрацій, підприємств, установ та організацій, їх філіалів і відділень незалежно від форм власності та їх посадових осіб, подають за результатами перевірки рекомендації на розгляд їх керівників, а в необхідних випадках - на розгляд ради або виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради; здійснюють контроль за виконанням рішень ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради.

Постійні комісії у питаннях, які належать до їх відання, та в порядку, визначеному законом, мають право отримувати від керівників органів, підприємств, установ, організацій та їх філіалів і відділень необхідні матеріали і документи.

Організація роботи постійної комісії ради покладається на голову комісії. Голова комісії скликає і веде засідання комісії, дає доручення членам комісії, представляє комісію у відносинах з іншими органами, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями, а також громадянами, організує роботу по реалізації висновків і рекомендацій комісії. У разі відсутності голови комісії або неможливості ним виконувати свої повноваження з інших причин його функції здійснює заступник голови комісії або секретар комісії.

Засідання постійної комісії скликається в міру необхідності і є правомочним, якщо в ньому бере участь не менш як половина від загального складу комісії.

За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації.

Рекомендації постійних комісій підлягають обов'язковому розгляду органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, яким вони адресовані. Про результати розгляду і вжиті заходи повинно бути повідомлено комісіям у встановлений ними строк.

Рішенням Київської міської ради від 19.06.2014 № 9/9 затверджено Положення про постійні комісії Київської міської ради, яким Постійну комісію Київської міської ради з питань містобудування, архітектури та землекористування, оформлене протоколом наділено повноваженнями вивчати, попередньо розглядати, брати участь у підготовці та готувати проекти рішень Київської міської ради, надавати висновки та рекомендації з питань, зокрема, володіння, користування та розпорядження землями територіальної громади міста (включаючи питання передачі земельних ділянок у власність чи користування, приватизації земельних ділянок).

Згідно з пунктом 10 вказаного Положення, за результатами розгляду питань порядку денного комісія готує і ухвалює рекомендації, висновки і інші рішення, які приймаються більшістю голосів від загального складу комісії і підписуються головою комісії, а в разі його відсутності або неможливості виконання ним своїх обов'язків - заступником голови або секретарем постійної комісії.

З приводу доводів касаційної скарги про те, що протокол постійної комісії має рекомендаційний характер, тому не може порушувати прав позивача, колегія суддів зазначає наступне.

Так, відповідно до частин 10, 11 статті 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" за результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації.

Рекомендації постійних комісій підлягають обов'язковому розгляду органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, яким вони адресовані. Про результати розгляду і вжиті заходи повинно бути повідомлено комісіям у встановлений ними строк.

Проте, як вірно встановлено судами попередніх інстанцій, протокол постійної комісії № 20/82 від 25.09.2018 за змістом є саме рішенням, що містить імперативні приписи про повернення проекту рішення Київської міської ради "Про приватизацію земельної ділянки громадянину ОСОБА_1 для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд по АДРЕСА_1".

Водночас Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачає можливість підготовки постійними комісіями рад висновків і рекомендацій, але не прийняття рішень.

За наведених підстав, Верховний Суд погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що протокол постійної комісії не може бути оформлений за змістом у формі рішення, оскільки це не відповідає положенню частини 10 статті 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Доводи заявника касаційної скарги про те, що приписами пункту 10 Положення про постійні комісії Київської міської ради, затвердженого Рішенням Київської міської ради від 19.06.2014 № 9/9 (далі -Положення), передбачена можливість прийняття постійною комісією інших рішень, колегія суддів вважає безпідставними, виходячи з наступного.

Відповідач, як суб'єкт владних повноважень не має прав, у розумінні міри свободи поведінки, а лише наділений законодавцем певними повноваженнями, необхідними для реального виконання завдань та функцій держави, що покладені на нього.

З цього приводу колегія суддів вважає за потрібне наголосити на тому, що Закон України "Про місцеве самоврядування" не наділяє постійні комісії повноваженнями щодо прийняття рішень, а отже пункт 10 Положення не відповідає в цій частині вимогам Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Змістом пункту 3 частини 1 статті 85 та статті 92 Конституції України визначено, що прийняття законів здійснюється щодо певного кола питань (суспільних відносин) та належить до виключних повноважень Верховної Ради України.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 17.10.2002 17-рп (щодо повноважності Верховної Ради України) визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони.

Вища юридична сила закону полягає у тому, що всі підзаконні нормативно-правові акти приймаються на основі законів та за своїм змістом не повинні суперечити їм.

Вказаним положенням кореспондують приписи частини 3 статті 7 КАС України, які визначають ієрархію джерел права і встановлюють, що підлягає застосуванню джерело, яке має найвищу юридичну силу.

Крім того, колегія суддів також вважає за потрібне застосувати в даному випадку принцип lex superior derogat inferiori (лат. "вищий за силою закон відміняє закон, нижчий за силою"). Колізійний принцип lex superior ґрунтується на закономірностях побудови ієрархічної системи законодавства та принципі законності, який, у тому числі, передбачає, що норми акта нижчестоящого органу не повинні суперечити нормам акта вищестоящого органу. Відтак, колізійний принцип lex superior необхідно розглядати як конкретизацію принципу законності у правозастосовній сфері, що зумовлює необхідність його використання у своїй діяльності всіма суб'єктами правозастосування, а не тільки судами при розгляді адміністративних справ.

Слушного висновку суди попередніх інстанцій дійшли також зазначивши, що прийняте рішення стосується прав та інтересів позивача через те, що таке рішення прийняте в процедурі вирішення питання про приватизацію визначеної ним земельної ділянки, а тому таке рішення впливає як на результат, так і на строки його вирішення.

Наведене узгоджується з позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від
17.12.2018 по справі № 583/1212/16-а.

З огляду на встановлені обставини, колегія суддів погоджується з судами першої та апеляційної інстанції з приводу того, що в даному випадку має місце невідповідність дій постійної комісії вимогам пункту 1 частини 2 статті 2 КАС України стосовно необхідності діяти на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України.

Отже, суди належним чином проаналізував норми матеріального права, повно та всебічно з'ясували обставини в справі, ретельно дослідили надані на підтвердження цих обставин докази, надали відповідну оцінку всім аргументам учасників справи та дійшли обґрунтованого висновку про часткове задоволення позову.

Доводи касаційної скарги не спростовують правильність висновків судів першої та апеляційної інстанції.

В аспекті наведеного слід зазначити, що відповідно до статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Частиною 1 статті 350 КАС передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального права, судові рішення прийняті з дотриманням норм процесуального права, а тому відсутні підстави для їх скасування чи зміни.

Зважаючи на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

З огляду на викладене, керуючись статтями 341, 342, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Київської міської ради залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24.07.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.10.2019 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Л. В. Тацій

Судді: А. І. Рибачук

Т. Г. Стрелець