Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

26 березня 2020 року

Київ

справа №2040/6730/18

адміністративне провадження №К/9901/12427/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Дашутіна І.В.,

суддів: Шишова О.О., Яковенка М.М.,

розглянув в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Північно-східного офісу Державної аудиторської служби України на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 08.11.2018 у складі головуючого судді Зоркіної Ю.В. та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 26.03.2019 у складі колегії суддів: Григорова А.М. (головуючого), Тацій Л.В., Подобайло З.Г. у справі №2040/6730/18 за позовом Управління праці та соціального захисту населення адміністрації Холодногірського району Харківської міської ради до Північно-східного офісу Державної аудиторської служби України, третя особа - Комунальне підприємство «Харківські теплові мережі» про скасування вимоги, -

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. Управління праці та соціального захисту населення адміністрації Холодногірського району Харківської міської ради звернулося до суду з адміністративним позовом до Північно-східного офісу Державної аудиторської служби України, третя особа - Комунальне підприємство «Харківські теплові мережі» про скасування вимоги.

2. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 08.11.2018, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 26.03.2019, позов задоволено.

2.1. Скасовано вимогу Північно-східного офісу Державної аудиторської служби України від 24.05.2018 «№20-04-25/3502 «Про усунення порушень».

3. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:

3.1. На виконання пункту 1.2.2.2 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північно-східного офісу Державної аудиторської служби України на I квартал 2018 року головним державним фінансовим інспектором Північно-східного офісу Державної аудиторської служби України проведено ревізію окремих питань фінансово - господарської діяльності в частіші використання коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на надання житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло -, водопостачання і водовідведення в Управлінні праці та соціального захисту населення адміністрації Холодногірського району Харківської міської ради за період з 01.01.2014 року по 01.02.2018 року.

3.2. За результатами проведеної перевірки Управління 27.04.2018 року отримало Акт ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності в частині використання коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на надання житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло -, водопостачання і водовідведення в Управлінні праці та соціального захисту населення адміністрації Холодногірського району Харківської міської ради за період з 01.01.2014 року по 01.02.2018 року за № 04-24/09 від 27.04.2018 року (далі - Акт ревізії), в якому відображено порушення бюджетного законодавства, в т.ч. порушення правильності розрахунку та повноти повернення до бюджету невикористаних сум субсидій, перерахованих Управлінням на рахунки надавачів послуг у вигляді субвенції з державного Бюджету за бюджетною програмою КПКВК 3511150 "Субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на надання пільг та житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, квартирної плати (утримання будинків і споруд та прибудинкових територій), вивезення побутового сміття та рідких нечистот" з порушенням вимог п.15 Положення про порядок призначення та надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.10.1995 року № 848 (далі - Порядок № 848), та п.п. 2, 3, 4, 4-1 та 7 Порядку розрахунку та повернення до бюджету сум субсидії для відшкодування витрат на оплату послуг з централізованого опалення (теплопостачання), постачання холодної та гарячої води і водовідведення, послуг з газо -, електропостачання для індивідуального опалення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.08.2016 року №534 (зі змінами, далі - Порядок № 534).

3.3. Не погоджуючись з висновками, викладеними в акті ревізії, Управління 08.05.2018 року, керуючись пунктом 42 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 року № 550 (із змінами), надало заперечення на Акт ревізії за № 10-91/4061/02-18.

3.4. 29.05.2018 року Управління одержало вимогу про усунення порушень, якою його зобов`язано усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку.

4. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Тому, зазначення про обов`язковий характер спірної вимоги в частині корегування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги як акту індивідуальної дії. Крім того, судами зазначено, що спірна вимога, як індивідуально-правовий акт, в силу закону обов`язковий до виконання підконтрольною установою, винесена з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

5. Відповідач звернувся із касаційною скаргою, просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.

6. Касаційна скарга аргументована неправильним застосуванням судами норм матеріального права, а саме - приписів Бюджетного кодексу України. Зазначає, що спірна вимога, в якій зазначено про збитки Державному бюджету України, не порушує прав та законних інтересів позивача, тому Управління безпідставно звернулось до суду із вказаним позовом.

7. У відзиві на касаційну скаргу позивач просить залишити її без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін, як такі, що є законними та обгрунтованими.

7.1. Третя особа також звернулась до суду із відзивом на касаційну скаргу відповідача та просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін з огляду на їх законність та обгрунтованість.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

8. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

9. Як встановлено судами, повноваження Управління визначені Положенням про Управління праці та соціального захисту населення адміністрації Холодногірського району Харківської міської ради, затвердженим рішенням 1 сесії Харківської міської ради 7 скликання від 20.11.2015 року № 7/15 "Про затвердження положень виконавчих органів Харківської міської ради 7 скликання" (в редакції рішення 19 сесії Харківської міської ради 7 скликання від 18.04.2018 року №1045/18), а також у сфері призначення субсидій постановами Кабінету Міністрів України № 848 від 21.10.1995 року, № 534 від 23.08.2016 року, № 256 від 04.03.2002 року.

10. Відповідно до пункту 15 Положення №848 розрахунок та повернення до бюджету невикористаних сум субсидій для відшкодування витрат на оплату послуг з централізованого опалення (теплопостачання), постачання холодної та гарячої води і водовідведення, послуг з газо-, електропостачання для індивідуального опалення здійснюються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

11. Механізм розрахунку та повернення до бюджету невикористаних сум субсидій визначено Порядку № 534.

12. Пунктом 2 Порядку № 534 передбачено, що розрахунок невикористаних сум субсидії проводиться виробниками/виконавцями послуг з централізованого опалення (теплопостачання), постачання холодної та гарячої води і водовідведення, газо- та електропостачання у разі використання природного газу/електричної енергії для індивідуального опалення (далі - надавачі послуг) станом на 1 травня нового неопалювального сезону за особовим рахунком споживача - громадянина, якому призначено субсидію на опалювальний сезон, що закінчився (далі - одержувач субсидії). 13. За результатами розрахунку загального обсягу невикористаних сум субсидій, що підлягає поверненню до бюджету, надавачі послуги складає акт розрахунку загального обсягу невикористаних сум субсидій у трьох примірниках, один з яких залишає у себе, а два інших подає до 1 червня до структурного підрозділу з питань фінансів та до структурного підрозділу з питань соціального захисту населення районної, районної у мм. Києві і Севастополі держадміністрацій, виконавчого органу міської, районної у місті (у разі їх створення) ради (п. 8 Порядку № 534).

14. Згідно з пунктом 12 Порядку № 534 відповідальність за правильність розрахунку невикористаних сум субсидій за опалювальний сезон за кожним особовим рахунком одержувача субсидій та за повноту відображення їх в актах розрахунку загального обсягу невикористаних сум субсидій покладається на надавачів послуг в особі їх керівників та посадових осіб, що проводили такий розрахунок.

15. Як встановлено судами попередніх інстанцій, безпосереднє положення норм, на які посилається відповідач в вимозі не встановлюють (покладають) обов`язку здійснювати контроль саме на позивача. При цьому, посилань на інші нормативні акти контролюючим органом в вимозі не зазначено.

16. Суд також зазначає, що Закон України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року № 2939-XII, визначаючи правові та організаційні засади здійснення такого контролю, встановлює, серед іншого, завдання, функції та права органу державного фінансового контролю.

17. До того ж власне фінансовий контроль цим Законом визначений і як головне завдання (стаття 1), і як основна функція (стаття 2) органу державного фінансового контролю.

18. Відповідне завдання реалізується компетентним органом через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування (частина друга статті 2 Закону), а відповідна функція полягає у здійсненні фінансового контролю, зокрема, за усуненням виявлених недоліків і порушень (абз. 7 пункту 1 частини першої статті 8 Закону).

19. Тобто, суб`єктами виконання положень цього пункту є суб`єкти, визначені у статті 2 Закону, зокрема підконтрольні установи.

20. Водночас, суб`єктом вжиття в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та суб`єктом притягнення до відповідальності винних осіб, що пунктом 3 частини першої статті 8 Закону віднесено до основних функцій контролюючого органу, є власне контролюючий орган.

21. Функція вжиття контролюючим органом заходів щодо усунення виявлених порушень законодавства є похідною (вторинною) функцією порівняно із функцією контролю, в тому разі, якщо вона передбачає надання підконтрольній установі в порядку закону можливості належного реагування на вимогу компетентного органу. Однак, саме така процедура (надання обов`язкової можливості самостійно усунути порушення законодавства) Законом не передбачена, тобто вона може або мати місце, або контролюючий орган може одразу вжити самостійно заходів для усунення порушень.

22. З метою виконання вказаних Законом завдань і функцій контролюючий орган в силу положень статті 10 Закону наділений правами, зокрема пред`являти підконтрольним суб`єктам обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (пункт 7 частини першої статті 10), порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (пункт 8 частини першої статті 10), звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10 частини першої статті 10), при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (пункт 13 частини першої статті 10).

23. З огляду на предмет і метод правового регулювання адміністративного права зазначені права контролюючого органу є одночасно і його обов`язками, які мають бути реалізовані за наявності визначених законом підстав, у визначений законом спосіб та у визначеній законом формі. Так, непред`явлення контролюючим органом "законної вимоги" у разі дійсного встановлення ним порушень законодавства підконтрольним суб`єктом, зокрема визначення у встановленому порядку розміру заподіяних збитків, може мати наслідком юридичну відповідальність посадових осіб самого контролюючого органу.

24. У силу положень статей 2, 10, 11 Закону, а також підпунктів 5 (Постанова № 310), 15 пункту 5 Положення про державну фінансову інспекцію (Постанова № 310) (затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 6 серпня 2014 року № 310, далі - Положення) правообов`язком в описаному вище значенні є і проведення за наявності законних підстав ревізій контролюючим органом, і пред`явлення керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства (пункт 15 пункту 5 Положення).

25. Закон № 2939 розрізняє два види ревізій: планові виїзні і позапланові виїзні.

26. За змістом статті 4 Закону ревізія є формою інспектування і полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

27. Відповідно до пункту 3 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (далі - Порядок), акт ревізії - документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід`ємною частиною акта.

28. Вимоги до форми і змісту акта ревізії детально регламентовані у пунктах 35 - 44 Порядку проведеня інспектування, зокрема він повинен містити наряду із обов`язковими реквізитами (підписи посадових осіб об`єкта контролю, візи ревізора) опис виявлених порушень законодавства (пункт 35 Порядку).

29. Як обгрунтовано зазначено судами, акт ревізії не є документом, що створює правові наслідки для суб`єкта інспектування, але є документом, що фіксує певні факти і обставини, які можуть стати підставою для "законної вимоги" контролюючого органу на адресу підконтрольного суб`єкту або для здійснення цим органом самостійно заходів до усунення виявлених порушень законодавства шляхом звернення до суду в інтересах держави (пункт 8 або 10 частини першої статті 10 Закону). Про це також свідчать положення пункту 42 Положення щодо того, що якщо протягом 5 робочих днів після повернення органу державного фінансового контролю акта ревізії заперечення (зауваження) щодо акта не надійдуть, то орган державного фінансового контролю має право вжити відповідних заходів для реалізації результатів ревізії.

30. Відповідно до пункту 46 Порядку якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

31. Судами попередніх інстанцій вірно враховано, що "законна вимога" контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб`єкту (об`єкту контролю, його посадових осіб), які є обов`язковими до виконання останнім.

32. З урахуванням того, що суб`єкти владних повноважень можуть приймати управлінські рішення двох видів: нормативно-правові та акти індивідуальної дії, які рівною мірою можуть бути предметом адміністративного судового розгляду, обов`язкове до виконання рішення компетентного органу (спірна вимога) повинне підпадати під одну з двох вказаних категорій рішень.

33. Таким чином, рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

34. Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу (зокрема стягнення збитків у судовому порядку - на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону № 2939, з чим кореспондується абз. 4 пункту 50 Порядку) жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.

35. За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.

36. Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у рішенні відвід 08.05.2018 року у справі 826/3350/17, від 26.02.2019 р. у справі № 810/1050/18.

37. Крім того, як встановлено судами, спірна вимога, як індивідуально-правовий акт, в силу закону обов`язковий до виконання підконтрольною установою, винесена з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою.

38. За таких умов, спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства.

39. Враховуючи вищенаведене, Верховний суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками суду першої та апеляційної інстанції у справі про наявність правових підстав для задоволення позовних вимог.

40. Доводи касаційної скарги зводяться до переоцінки встановлених судами попередніх інстанцій обставин.

41. Натомість, за змістом частини 2 статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

42. Частиною 1 статті 350 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

43. З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанції - залишенню без змін.

44. Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

45. Касаційну скаргу Північно-східного офісу Державної аудиторської служби України - залишити без задоволення.

46. Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 08.11.2018 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 26.03.2019 у справі №2040/6730/18 за позовом Управління праці та соціального захисту населення адміністрації Холодногірського району Харківської міської ради до Північно-східного офісу Державної аудиторської служби України, третя особа - Комунальне підприємство «Харківські теплові мережі» про скасування вимоги - залишити без змін.

47. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Cуддя-доповідач І.В. Дашутін

Судді О.О. Шишов

М.М. Яковенко