Історія справи

Ухвала КАС ВП від 01.02.2018 року у справі №804/1365/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

25 квітня 2018 року

Київ

справа №804/1365/16

провадження №К/9901/10466/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Білоуса О. В., Стрелець Т. Г.,

розглянувши у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 до Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області про визнання протиправним та скасування наказу, визнання дій протиправними, зобов'язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20 травня 2016 року, прийняту у складі головуючого судді Барановського Р. А., та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2016 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Панченко О. М., суддів: Чередниченка В. Є., Іванова С. М.,

в с т а н о в и в :

У березні 2016 року ОСОБА_1 звернулась до суду з адміністративним позовом до Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області, в якому просила:

визнати незаконним та скасувати наказ Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області № 4335-к від 18 грудня 2015 року про звільнення ОСОБА_1;

визнати незаконними дії Головного управління юстиції у Дніпропетровській області щодо безпідставного звільнення ОСОБА_1 на підставі пункту 6 частини першої статті 30 Закону України "Про державну службу" та статті 7 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України), за порушення Присяги державного службовця з 18 грудня 2015 року;

зобов'язати Головне територіальне управління юстиції у Дніпропетровській області протягом 10 календарних днів з дня набрання рішенням суду законної сили, внести відповідний запис до трудової книжки позивача про її звільнення з посади начальника реєстраційної служби Криворізького міського управління юстиції у Дніпропетровській області з 11 лютого 2016 року за пунктом 1 статті 40 КЗпП України за скороченням;

стягнути з Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області на користь позивача невиплачену заробітну плату за період з 19 грудня 2015 року по 11 лютого 2016 року, включаючи компенсації за дні невикористаної відпустки та вихідну допомогу, виплата якої передбачена статтею 44 КЗпП України;

зобов'язати Головне територіальне управління юстиції у Дніпропетровській області видати ОСОБА_1 довідку про нараховані та виплачені їй кошти за період з 01 січня 2016 року по 11 лютого 2016 року.

В обґрунтування позову позивач зазначає, що починаючи з січня 2012 року на підставі наказу № 16-к від 05 січня 2012 року вона обіймала посаду начальника реєстраційної служби Криворізького міського управління юстиції у Дніпропетровській області.

05 січня 2012 року позивачем прийнято Присягу державного службовця.

Однак, наказом Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області від 18 грудня 2015 року № 4335-к позивача звільнено із займаної посади з 18 грудня 2015 року за порушення Присяги державного службовця відповідно до пункту 6 статті 30 Закону України "Про державну службу".

Позивач стверджує, що наказ про звільнення не містить жодних обставин скоєння нею проступку проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків.

Позивач вказує, що Кабінет Міністрів України постановою від 21 січня 2015 року № 17 "Питання оптимізації діяльності центральних органів виконавчої влади системи юстиції" розпорядився ліквідувати Державну реєстраційну службу України. Враховуючи це, всі працівники були попереджені про скорочення.

Вважаючи наказ про звільнення від 18 грудня 2015 року № 4335-к протиправним, ОСОБА_1 звернулась до суду з вимогою про зобов'язання звільнити її з посади за пунктом 1 статті 40 КЗпП України, тобто за скороченням штату.

Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20 травня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2016 року, позовні вимоги задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано наказ Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області № 4335-к від 18 грудня 2015 року про звільнення ОСОБА_1.

Зобов'язано Головне територіальне управління юстиції у Дніпропетровській області протягом 10 днів з дня набрання рішення суду законної сили, внести відповідний запис до трудової книжки ОСОБА_1 про звільнення з посади начальника реєстрації служби Криворізького міського управління юстиції у Дніпропетровській області з 11 лютого 2016 року за пунктом 1 статті 40 КЗпП України, за скороченням.

Зобов'язано Головне територіальне управління юстиції у Дніпропетровській області нарахувати та виплатити ОСОБА_1 невиплачену заробітну плату за період з 19 грудня 2015 року по 11 лютого 2016 року, враховуючи компенсації за дні невикористаної відпустки та вихідну допомогу, виплата якої передбачена статтею 44 КЗпП України.

В решті позову - відмовлено.

Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позову.

В обґрунтування касаційної скарги вказує, що наказ від № 4335-к від 18 грудня 2015 року в частині звільнення позивача із займаної посади є правомірним, оскільки нестача матеріальних цінностей виникла у зв'язку із незабезпеченням контролю за збереженням майна державної власності позивачем, що свідчить про порушення позивачем Присяги державного службовця. Твердження судів першої та апеляційної інстанцій про те, що повинно було бути проведено службове розслідування відповідач вважає таким, що не відповідає Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 2000 року № 950, оскільки рішення щодо проведення службового розслідування приймається виключно на розсуд начальника Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області.

Касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення з таких підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 на підставі наказу № 16-к від 05 січня 2012 року призначена на посаду начальника реєстраційної служби Криворізького міського управління юстиції у Дніпропетровській області 05 січня 2012 року з присвоєнням 13 рангу державного службовця.

05 січня 2012 року позивачем прийнято Присягу державного службовця.

На виконання наказів Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області № 752/8 від 24 вересня 2015 року "Про проведення повної річної інвентаризації 2015 року у територіальних управліннях юстиції, державних нотаріальних конторах та державному нотаріальному архіві Дніпропетровської області", № 940/8 від 02 грудня 2015 року "Про проведення інвентаризації у відділі державної реєстрації речових прав на нерухоме майно Криворізького міського управління юстиції", наказу Криворізького міського управління юстиції № 219/07 від 02 грудня 2015 року "Про затвердження складу комісії з проведення інвентаризації у відділі державної реєстрації речових прав на нерухоме майно Криворізького міського управління юстиції", 03 грудня 2015 року проведено повну інвентаризацію необоротних активів, запасів, грошових документів у відділі державної реєстрації речових прав на нерухоме майно Криворізького міського управління юстиції з перевіркою їх фактичної наявності та документального підтвердження станом на 01 грудня 2015 року, про що складено відповідний акт.

Так, постійно діючою інвентаризаційною комісією в Головному територіальному управлінні юстиції у Дніпропетровській області виявлено нестачу матеріальних цінностей у відділі державної реєстрації речових прав на нерухоме майно Криворізького міського управління юстиції на загальну суму 83397,83 гривень.

Наказом Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області № 4335-к від 18 грудня 2015 року позивача звільнено з посади начальника реєстраційної служби Криворізького міського управління юстиції у Дніпропетровській області з 18 грудня 2015 року за порушення Присяги державного службовця на підставі пункту 6 частини першої статті 30 Закону № 3723-ХII.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції вважав їх обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню, оскільки звільнення позивача відбулося з порушенням чинного законодавства.

Зазначена позиція була підтримана і Дніпропетровським апеляційним адміністративним судом, який переглянув постанову суду першої інстанції та залишив її без змін.

Верховний Суд висновки судів попередніх інстанцій вважає вірними та такими, що зроблені на підставі правильно застосованих норм матеріального та процесуального права.

Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Порядок проходження державної служби, особливості дисциплінарної відповідальності державних службовців на момент виникнення спірних правовідносин врегульовано Законом № 3723-ХІІ.

Статтею 5 Закону № 3723-ХІІ визначено, що державний службовець повинен: сумлінно виконувати свої службові обов'язки; шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників, дотримуватися високої культури спілкування; не допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця.

Основні обов'язки державного службовця закріплені у статті 10 Закону № 3723-ХІІ та передбачають: додержання Конституції України та інших актів законодавства України; забезпечення ефективної роботи та виконання завдань державних органів відповідно до їх компетенції; недопущення порушень прав і свобод людини та громадянина; безпосереднє виконання покладених на них службових обов'язків, своєчасне і точне виконання рішень державних органів чи посадових осіб, розпоряджень і вказівок своїх керівників; збереження державної таємниці, інформації про громадян, що стала їм відома під час виконання обов'язків державної служби, а також іншої інформації, яка згідно з законодавством не підлягає розголошенню; постійне вдосконалення організації своєї роботи і підвищення професійної кваліфікації; сумлінне виконання своїх службових обов'язків, ініціатива і творчість в роботі.

Відповідно до статті 14 Закону № 3723-ХІІ дисциплінарні стягнення застосовуються до державного службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з проходженням державної служби, а також за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює.

До службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу: попередження про неповну службову відповідність; затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.

За приписами статті 30 Закону № 3723-ХІІ державна служба може бути припинена у разі: порушення умов реалізації права на державну службу; недотримання пов'язаних із проходженням державної служби вимог, передбачених статтею 16 Закону України "Про державну службу"; досягнення державним службовцем граничного віку проходження державної служби; відставки державних службовців, які займають посади першої або другої категорії; виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню державного службовця на державній службі; відмови державного службовця від прийняття або порушення Присяги, передбаченої статтею 17 Закону України "Про державну службу"; неподання або подання державним службовцем неправдивих відомостей щодо його доходів, передбачених статтею 13 Закону України "Про державну службу".

При цьому в пункті 6 частини першої статті 30 Закону № 3723-ХІІ визначено не окремий вид відповідальності державних службовців за порушення Присяги, а спеціальну підставу для припинення державної служби, що відбувається у формі звільнення.

В силу частини другої статті 17 Закону № 3723-ХІІ присяга державного службовця полягає в обов'язку вірно служити народові України, суворо дотримуватися Конституції та законів України, сприяти втіленню їх у життя, зміцнювати їх авторитет, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, з гідністю нести високе звання державного службовця, сумлінно виконувати свої обов'язки.

З тексту Присяги вбачається, що в основі поведінки державного службовця закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, недодержання яких утворює факт порушення Присяги. Тому, складаючи Присягу, державний службовець покладає на себе не тільки певні службові зобов'язання, але й моральну відповідальність за їх виконання.

Присяга має правову природу одностороннього, індивідуального, публічно-правового характеру, конституційного зобов'язання державного службовця.

Аналогічний висновок міститься у рішення Конституційного Суду України від 11 березня 2011 року у справі № 2-рп/2011.

За такого правового врегулювання порушення Присяги слід розуміти як скоєння державним службовцем проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків.

Присяга державного службовця передбачає зобов'язання виконувати обов'язки сумлінно.

Тобто порушення Присяги - це несумлінне, недобросовісне виконання обов'язків державного службовця. Про несумлінність дій (бездіяльності) державного службовця свідчить невиконання обов'язків умисно або внаслідок недбалого ставлення до них.

За таких обставин, звільнення за порушення Присяги може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків.

Отже, звільнення за порушення присяги має застосовуватися за конкретні надзвичайно тяжкі проступки, як за фактом їх вчинення, так і за наслідками, до яких вони призводять.

Передумовою звільнення державного службовця за вчинення дисциплінарного правопорушення, пов'язаного зі здійсненням службової діяльності, з підстави припинення державної служби за порушення Присяги мають бути порушення, встановлені внаслідок ретельного службового розслідування.

При цьому необхідно враховувати, що наслідком вчинення дисциплінарного правопорушення можуть бути припинення державної служби за порушення Присяги або звільнення, які є санкціями різних рівнів відповідальності і не можуть застосовуватись як альтернативні.

Державний службовець, який вчинив дисциплінарний проступок, не може бути звільнений за порушення Присяги, якщо цей проступок не можна кваліфікувати як порушення Присяги.

Припинення державної служби за порушення Присяги є найсуворішою санкцією відповідальності державного службовця, який вчинив діяння, несумісне з посадою. Тому рівень юридичних гарантій захисту прав зазначеної особи в процедурах вирішення питань застосування такої відповідальності має бути не меншим, ніж під час звільнення з державної служби за вчинення дисциплінарного правопорушення, з дотриманням порядку та строків притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Верховний Суд України неодноразово, аналізуючи текст Присяги державних службовців, зазначав, що в основі поведінки державного службовця закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, недодержання яких утворює факт порушення Присяги.

Тобто, як порушення Присяги, так і дисциплінарне правопорушення, можуть бути наслідком недодержання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) засад проходження публічної служби.

Таким чином, припинення державної служби у зв'язку з порушенням Присяги та дисциплінарна відповідальність можуть бути наслідком існування схожих фактичних підстав у разі вчинення достатньо близьких за характером одне до одного дисциплінарного або іншого правопорушень.

Однак, вони не є ідентичними, а є заходами різних видів відповідальності.

Звільнення за порушення Присяги може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків.

Державний службовець, який вчинив дисциплінарний проступок, не може бути звільнений за порушення Присяги, якщо цей проступок не можна кваліфікувати як порушення Присяги.

Постановою Кабінету Міністрів України № 950 від 13 червня 2000 року затверджено Порядок проведення службових розслідувань стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - Порядок № 950), пунктом 1 якого передбачено, що стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може бути проведено службове розслідування: у разі невиконання або неналежного виконання ними службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, що призвело до людських жертв або заподіяло значну матеріальну чи моральну шкоду громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об'єднанню громадян.

Пунктами 7, 10 Порядку № 950 обумовлено, що особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, стосовно якої проводиться службове розслідування, має право: отримувати інформацію про підстави проведення такого розслідування; надавати усні або письмові пояснення, робити заяви, подавати документи, які мають значення для проведення службового розслідування; звертатися з клопотанням про опитування інших осіб, яким відомі обставини, що досліджуються під час проведення службового розслідування, а також про залучення до матеріалів розслідування додаткових документів, видань, інших матеріальних носіїв інформації стосовно предмета службового розслідування; подавати у письмовій формі зауваження щодо проведення службового розслідування, дій або бездіяльності осіб, які його проводять; звертатися з обґрунтованим клопотанням у письмовій формі до керівника органу державної влади, який приймає рішення щодо складу комісії з проведення службового розслідування, про виведення з її складу осіб, які особисто заінтересовані в результатах такого розслідування. Про прийняте за результатами розгляду клопотання рішення письмово повідомляється особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

За результатами розгляду керівник органу державної влади (посадова особа), який прийняв рішення щодо проведення службового розслідування, приймає в десятиденний термін з дати надходження акта службового розслідування відповідне рішення, з яким ознайомлюється особа, стосовно якої проводилося службове розслідування. За матеріалами службового розслідування особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може бути притягнута до відповідальності згідно із законодавством.

Аналіз наведених норм законодавства щодо порядку притягнення державних службовців до відповідальності за дисциплінарні проступки дає підстави для висновку, що дисциплінарне провадження передбачає порушення дисциплінарної справи, розслідування обставин проступку, прийняття рішення за наслідками такого розгляду.

З оскаржуваного наказу № 4335-к від 18 грудня 2015 року про звільнення ОСОБА_1 вбачається, що відповідачем взагалі не обґрунтовано підстави застосування крайнього заходу відповідальності державного службовця. Разом з цим не наведено й мотивів неможливості застосування будь-якого іншого, менш суворого дисциплінарного стягнення, що свідчить про незаконність оскаржуваного рішення.

Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про звільнення позивача без достатніх на це підстав.

Необхідно зауважити про порушення відповідачем процедури у зв'язку з непроведенням службового розслідування, оскільки звільнення за порушення Присяги державного службовця є найсуворішою санкцією відповідальності, а відтак вчинення проступку такого характеру необхідно встановлювати в ході службового розслідування.

З матеріалів справи вбачається, що 12 червня 2015 року позивача попереджено про скорочення посади начальника реєстраційної служби Криворізького міського управління юстиції у Дніпропетровській області, яку обіймала на той час.

Такі обставини свідчать про наявність всіх підстав для звільнення позивача відповідно до пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України.

Доводи ж касаційної скарги не спростовують висновків судів попередніх інстанцій і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.

Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

Доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновків судів та обставин справи не спростовують.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області залишити без задоволення.

Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20 травня 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2016 року у цій справі залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді О. В. Білоус

Т. Г. Стрелець