Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 червня 2020 року

м. Київ

справа № 826/10788/17

адміністративне провадження № К/9901/46114/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О.П.,

судді - Желєзний І.В., Кравчук В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Київської міської ради на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 12.12.2017р. (суддя - Федорчук А.Б.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 21.02.2018р. (судді - Епель О.В., Карпушова О.В., Аліменко В.О.) у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Підрядне спеціалізоване ремонтно-будівельне управління №3 "Київзеленбуд" до Київської міської ради, Департаменту земельних ресурсів Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

встановив:

У серпні 2017 року ТОВ "Підрядне спеціалізоване ремонтно-будівельне управління №3 "Київзеленбуд" звернулось до суду з позовом, в якому просило:

визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо незатвердження "Проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки товариству з обмеженою відповідальністю "Підрядне спеціалізоване ремонтно-будівельне управління № 3 "Київзеленбуд" для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового комплексу по вул. Воскресенській, 2-А у Дніпровському районі м. Києва" №ПЗВ-1992 від 12.06.2017р. (кадастрова справа №Д-7681);

зобов`язати Департамент земельних ресурсів Виконавчого органу Київської міської ради у десятиденний термін з моменту набрання рішенням суду законної сили підготувати та подати на розгляд до Київської міської ради проект рішення Київської міської ради "Про передачу товариству з обмеженою відповідальністю "Підрядне спеціалізоване ремонтно-будівельне управління № 3 "Київзеленбуд" земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового комплексу по вул. Воскресенській, 2-А у Дніпровському районі м. Києва";

зобов`язати Київську міську раду у двотижневий термін з моменту отримання "Проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки товариству з обмеженою відповідальністю "Підрядне спеціалізоване ремонтно-будівельне управління №3 "Київзеленбуд" для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового комплексу по вул. Воскресенській, 2-А у Дніпровському районі м. Києва" прийняти рішення "Про передачу товариству з обмеженою відповідальністю "Підрядне спеціалізоване ремонтно-будівельне управління №3 "Київзеленбуд" земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового комплексу по вул. Воскресенській, 2-А у Дніпровському районі м. Києва", яким 1) затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки товариству з обмеженою відповідальністю "Підрядне спеціалізоване ремонтно-будівельне управління №3 "Київзеленбуд" для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового комплексу по вул. Воскресенській, 2-А у Дніпровському районі м. Києва"; 2) змінити цільове призначення земельної ділянки площею 1, 9506 га на вул. Воскресенській, 2-А у Дніпровському районі м. Києва, кадастровий номер 8 000 000 000:66:134:0005), яка перебуває в оренді у товариства з обмеженою відповідальністю "Підрядне спеціалізоване ремонтно-будівельне управління №3 "Київзеленбуд" відповідно до договору на право тимчасового довгострокового користування землею від 06 квітня 2001 р, що зареєстрований за № 66-5-00053, та віднести її до категорії земель житлової і громадської забудови та дозволити використання для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового комплексу; 3) внести зміни до договору на право тимчасового довгострокового користування землею від 06.04.2001р., що зареєстрований за №66-5-00053, а саме слова "для обслуговування та експлуатації виробничої бази" замінити словами "для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового комплексу". Інші умови договору залишити без змін.

В обґрунтування позовних вимог посилалось на те, що Департаментом земельних ресурсів Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) порушено порядок розгляду документації із землеустрою та неправомірно повернуто Позивачу належним чином розроблений та оформлений «Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки товариству з обмеженою відповідальністю «Підрядне спеціалізоване ремонтно-будівельне управління №3 «Київзеленбуд» для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового комплексу по вул. Воскресенській, 2-А у Дніпровському районі м. Києва» №ПЗВ-1992 від 12.06.2017р. Невиконання покладених на Департамент обов`язків щодо підготовки проекту рішення по Проекту землеустрою №ПЗВ-1992 від 12.06.2017р. та направлення його на розгляд до Київської міської ради порушило принцип правової визначеності та призвело до порушення прав позивача на ефективне використання орендованої земельної ділянки.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.12.2017р., залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 21.02.2018р., позов задоволено частково.

Визнано протиправною бездіяльність Київської міської ради та Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо розгляду "Проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ТОВ "Підрядне спеціалізоване ремонтно-будівельне управління №3 "Київзеленбуд" для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового комплексу по вул. Воскресенській, 2-А у Дніпровському районі м. Києва" №ПЗВ-1992 від 12.06.2017р. (кадастрова справа № Д-7681).

Зобов`язано відповідача підготувати та подати на розгляд до Київської міської ради проект рішення "Про передачу ТОВ "Підрядне спеціалізоване ремонтно-будівельне управління № 3 "Київзеленбуд" земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового комплексу по вул. Воскресенській, 2-А у Дніпровському районі м. Києва", розробленого на підставі "Проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ТОВ "Підрядне спеціалізоване ремонтно-будівельне управління №3 "Київзеленбуд" для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового комплексу по вул. Воскресенській, 2-А у Дніпровському районі м. Києва" №ПЗВ-1992 від 12.06.2017 (кадастрова справа № Д-7681).

Зобов`язано Київську міську раду розглянути "Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ТОВ "Підрядне спеціалізоване ремонтно-будівельне управління № 3 "Київзеленбуд" для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового комплексу по вул. Воскресенській, 2-А у Дніпровському районі м. Києва" №ПЗВ-1992 від 12.06.2017 (кадастрова справа №Д-7681) та прийняти відповідне рішення.

В іншій частині позовних вимог відмовлено.

З ухваленими судовими рішеннями не погодився відповідач, звернувся з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права просив скасувати оскаржувані рішення та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

В обґрунтування касаційної скарги особа, яка подає касаційну скаргу посилається на те, що заявлені позивачем позовні вимоги суперечать предмету позовних вимог, оскільки стосуються саме господарських і земельних питань та жодним чином не зачіпають сферу публічно-правових відносин.

Також посилається на те, що позивач має право звернутись до адміністративного суду з позовом лише у разі, якщо рішенням, дією чи бездіяльністю відповідача (суб`єкта владних повноважень) порушено його права, свободи чи інтереси у сфері саме публічно-правових відносин. При цьому, обставину дійсного (фактичного) порушення відповідачами прав, свобод чи інтересів позивача має довести належними та допустимими доказами саме позивач. Натомість, позивач не надав жодного доказу про порушення своїх прав та інтересів у сфері публічно-правових відносин, наведена обставина залишилася поза увагою судових інстанцій, рішення яких оскаржується.

У відзиві на касаційну скаргу позивач просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 18.09.2019р. передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 13.11.2019р. справу №826/10788/17 повернуто відповідній колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду, з огляду на те, що Великою Палатою Верховного Суду вже висловлена правова позиція щодо юрисдикції спору у подібних правовідносинах, зокрема у постанова від 27.02.2019р. у справі №344/11630/17 та від 03.04.2019р. у справі №921/158/18.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі пункту 12 рішення Київської міської ради від 27.04.2000р. №110/831 «Про оформлення права користування земельними ділянками» та укладеного на його виконання договору від 06.04.2001р., Київська міська рада передала, а ТОВ «Підрядне спеціалізоване ремонтно-будівельне управління №3 «Київзеленбуд» (позивач) прийняло у тимчасове довгострокове користування строком на 24 роки земельну ділянку загальною площею 1,9506 га для обслуговування та експлуатації виробничої бази за адресою: м. Київ, Дніпровський район, вул. Воскресенська, 2-а.

У грудні 2014 року позивачем було подано до Київської міської ради клопотання №К-23773 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення в орендне користування вказаної земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового комплексу.

У місячний термін позивачу не було надано відповіді про розгляд зазначеного клопотання, у зв`язку з чим на підставі пункту 3 частини 3 статті 123 Земельного кодексу України він замовив розроблення проекту землеустрою у ТОВ «Український центр реконструкції та розвитку», про що повідомив Київську міську раду листом від 26.01.2015р. №3.

На замовлення позивача ТОВ «Український центр реконструкції та розвитку» було розроблено «Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки товариству з обмежено відповідальністю «Підрядне спеціалізоване ремонтно-будівельне управління №3 «Київзеленбуд» для будівництва експлуатації та обслуговування житлового комплексу на вул. Воскресенській, 2-А в Дніпровському районі м. Києва».

19.06.2017р. уповноваженим представником позивача до Центру надання адміністративних послуг було подано заяву про надання адміністративної послуги, а саме, прийняття «Рішення про передачу у власність, надання у постійне користування та оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності», до якої долучено оригінал розробленого Проекту землеустрою від 12.06.2017р. №ПЗВ-1992.

Листом від 24.07.2017р. №057024-12737 Департамент земельних ресурсів Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) повідомив позивача про те, що відповідно до частини третьої статті 24 та підпункту 6.1 Прикінцевих положень Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» питання про видачу рішення Київської міської ради про передачу в оренду земельної ділянки по вул. Воскресенській, 2-А в Дніпровському районі м. Києва може бути розглянуто лише в разі наявності розроблених та затверджених плану зонування території (зонінг) або детального плану території, у межах якої розташована зазначена земельна ділянка.

Вважаючи протиправною бездіяльність відповідачів щодо незатвердження «Проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки товариству з обмеженою відповідальністю «Підрядне спеціалізоване ремонтно-будівельне управління №3 «Київзеленбуд» для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового комплексу по вул. Воскресенській, 2-А у Дніпровському районі м. Києва» від 12.06.2017р. №ПЗВ-1992 (кадастрова справа № Д-7681) у порядку, визначеному законодавством, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Частково задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій, зокрема, виходили з того, що цей спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

З висновками судів попередніх інстанцій в частині віднесення справи до юрисдикції адміністративного судочинства колегія не погоджується з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

За правилами частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до пунктів 1, 2, 7 частини 1 статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

За правилами пункту 1 частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції.

Зокрема, у постанові від 27.02.2019р. у справі №344/11630/17, правовідносини у якій є подібними до правовідносин у справі, що розглядається, Велика Палата Верховного Суду дійшла наступних висновків:

«До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Відповідно до статті 373 Цивільного кодексу України право власності на землю гарантується Конституцією України. Право власності на землю (земельну ділянку) набувається і здійснюється відповідно до закону. Власник земельної ділянки має право використовувати її на свій розсуд відповідно до її цільового призначення.

Оскільки позовні вимоги ТОВ «Буд-ІФ» фактично направлені на зміну цільового призначення земельної ділянки, яка перебуває у приватній власності юридичної особи, тобто стосуються права власності на земельну ділянку, то суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про закриття провадження в адміністративній справі, роз`яснивши право на вирішення існуючого спору в порядку господарського судочинства.»

Зважаючи на те, що саме Велика Палата Верховного Суду є судом, уповноваженим вирішувати юрисдикційні спори, колегія суддів не має підстав не погодитися із запропонованим підходом.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, у справі що розглядається, на підставі пункту 12 рішення Київської міської ради від 27.04.2000р. №110/831 «Про оформлення права користування земельними ділянками» та укладеного на його виконання договору від 06.04.2001р., Київська міська рада передала, а ТОВ «Підрядне спеціалізоване ремонтно-будівельне управління №3 «Київзеленбуд» (позивач) прийняло у тимчасове довгострокове користування строком на 24 роки земельну ділянку загальною площею 1,9506 га для обслуговування та експлуатації виробничої бази за адресою: м. Київ, Дніпровський район, вул. Воскресенська, 2-а.

В подальшому, позивачем було подано до Київської міської ради клопотання №К-23773 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення в орендне користування вказаної земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового комплексу, яке у визначений законодавством строк розглянуто відповідачем не було, у зв`язку з чим на підставі пункту 3 частини 3 статті 123 Земельного кодексу України позивачем замовлено та розроблено «Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки товариству з обмеженою відповідальністю «Підрядне спеціалізоване ремонтно-будівельне управління №3 «Київзеленбуд» для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового комплексу по вул. Воскресенській, 2-А у Дніпровському районі м. Києва» від 12.06.2017р. №ПЗВ-1992 (кадастрова справа № Д-7681), який відповідачами затверджений не був, що спричинило звернення позивача до суду з даним позовом.

Тобто, фактично, позов у даній справі було пред`явлено з метою захисту саме цивільного права та інтересу позивача - зміни цільового призначення земельної ділянки з «обслуговування та експлуатації виробничої бази» на «будівництво, експлуатацію та обслуговування житлового комплексу», яка перебуває у його користуванні, що свідчить про приватноправовий характер правовідносин.

Враховуючи викладене, а також правову позицію Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів дійшла висновку, що спір у справі, що розглядається, не є спором між учасниками публічно-правових відносин та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Зважаючи на суб`єктний склад та характер спірних у цій справі правовідносин, даний спір підлягає розгляду за правилами господарського судочинства.

Відповідно до частини 3 статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених статтями 238, 240 КАС України.

Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги (стаття 354 КАС України).

Пунктом 5 частини першої статті 349 цього ж Кодексу передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

З огляду на зазначене, рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.

Відповідно до статті 239 КАС України позивач має право протягом десяти днів з дня отримання ним цієї постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі.

Керуючись ст. 238, 239, 341, 345, 349, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

постановив:

Касаційну скаргу Київської міської ради - задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 12.12.2017р. та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 21.02.2018р. - скасувати.

Провадження у справі №826/10788/17 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Підрядне спеціалізоване ремонтно-будівельне управління №3 "Київзеленбуд" до Київської міської ради, Департаменту земельних ресурсів Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, - закрити.

Протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови позивач вправі звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

І.В. Желєзний

В.М. Кравчук