Історія справи

Ухвала КАС ВП від 06.03.2019 року у справі №815/1554/17
Ухвала КАС ВП від 21.07.2019 року у справі №815/1554/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

24 квітня 2019 року

Київ

справа №815/1554/17

адміністративне провадження №К/9901/19951/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Стрелець Т.Г.,

суддів: Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л.,

за участю:

секретаря судового засідання: Головко О.В.

представника відповідача - Гудзя О.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу №815/1554/17

за позовом ОСОБА_3 до Прокуратури Одеської області про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_3 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року (головуючий суддя - Шляхтицького О.І., суддів: Запорожана Д.В., Романішина В.Л.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У березні 2017 року ОСОБА_3 звернувся з адміністративним позовом, в якому просив:

1.1. визнати протиправним і скасувати наказ прокурора Одеської області № 302к від 17 лютого 2017 року, яким ОСОБА_3 звільнено з посади начальника відділу матеріально-технічного забезпечення та соціально-побутових потреб та з органів прокуратури з 17 лютого 2017 року у зв'язку з реорганізацією та скороченням кількості прокурорів органу прокуратури (п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру»);

1.2. поновити ОСОБА_3 на посаді начальника відділу матеріально - технічного забезпечення та соціально - побутових потреб прокуратури Одеської області.

2. Позовна заява мотивована тим, що наказ про звільнення не відповідає вимогам Закону України «Про прокуратуру», оскільки відповідно до пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру» прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури. Відповідно до тексту закону звільнення можливе або в разі реорганізації або в разі скорочення кількості прокурорів. У той же час в тексті оскаржуваного наказу зазначено, що позивача звільнено з посади та з органів прокуратури «у зв'язку з реорганізацією та скороченням кількості прокурорів органу прокуратури». Таким чином, у наказі зазначено дві підстави для звільнення, замість однієї з них, як того вимагає закон.

Короткий зміст рішення суду І інстанції

3. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 14 червня 2017 року визнано протиправним і скасовано наказ прокурора Одеської області № 302к від 17 лютого 2017 року, яким ОСОБА_3 звільнено з посади начальника відділу матеріально-технічного забезпечення та соціально-побутових потреб та з органів прокуратури з 17 лютого 2017 року у зв'язку з реорганізацією та скороченням кількості прокурорів органу прокуратури (п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру»).

Поновлено ОСОБА_3 на посаді начальника відділу матеріально - технічного забезпечення та соціально - побутових потреб прокуратури Одеської області.

Допущено негайне виконання постанови суду в частині поновлення ОСОБА_3 на посаді начальника відділу матеріально - технічного забезпечення та соціально - побутових потреб прокуратури Одеської області.

4. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що наявність у одному пункті (пункт 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру») двох окремих підстав, які відокремлені сполучником «або» унеможливлює застосування двох підстав звільнення щодо однієї особи.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

5. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року скасовано постанову Одеського окружного адміністративного суду від 14 червня 2017 року та прийнято нову, якою у задоволенні позову відмовлено.

6. Рішення апеляційного суду мотивоване тим, що матеріали справи не містять доказів того, що оскаржуваний наказ про звільнення позивача був прийнятий з порушенням основоположних принців законності, юридичної визначеності, запобігання свавіллю, недискримінації та рівності всіх перед законом.

При вирішенні даної справи суд виходив з того, що позивач, займаючи таку високу посаду - начальника відділу матеріально-технічного забезпечення та соціально-побутових потреб прокуратури Одеської області у званні старшого радника юстиції, був пов'язаний обов'язком особливих відносин довіри і лояльності до держави в особі прокурора Одеської області, зважувати все, що стосувалося виконання його професійних завдань та правових наслідків щодо ознайомлення з попередженням про звільнення із зазначенням правової підстави та відмовою від пропозиції зайняти вакантні посади у прокуратурі Одеської області.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. Не погоджуючись рішенням суду апеляційної інстанції, ОСОБА_3 звернувся до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, в якій просить його скасувати, залишивши в силі рішення суду першої інстанції.

8. Касаційна скарга аргументована тим, що відповідачем в оскаржуваному наказі про звільнення протиправно зазначено відразу дві підстави для звільнення, що відокремлюються сполучником «або» (пункт 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру»). Натомість, суд апеляційної інстанції не надав оцінку даній обставині, зазначивши лише про «пов'язаність позивача обов'язком особливих відносин довіри і лояльності до держави в особі прокурора Одеської області». Судом також залишено поза увагою посилання позивача на ту обставину, що фактично посада, яку займав позивач, перейменовувалась, проте, будь-яких змін в організації виробництва і праці не відбулось.

До того ж, відповідач, приймаючи оскаржуваний наказ про звільнення позивача, не врахував його переважного права на залишення на роботі, що передбачено статтею 42 КЗпП України.

9. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 21 листопада 2017 року відкрито провадження за касаційною скаргою ОСОБА_3 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року у справі за позовом ОСОБА_3 до прокуратури Одеської області про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді.

10. Верховний Суд ухвалою від 04 березня 2019 року прийняв до провадження вищезазначену касаційну скаргу.

11. Відповідач надав відзив на касаційну скаргу, в якій просив залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

12. ОСОБА_3 до 05 квітня 2016 року займав посаду начальника відділу матеріально-технічного забезпечення та соціально-побутових потреб прокуратури Одеської області.

13. Наказом прокурора Одеської області № 583к від 5 квітня 2016 року ОСОБА_3 звільнено з посади та з органів прокуратури.

14. Наказом прокурора Одеської області від 8 квітня 2016 року №631к внесено зміни у наказ прокурора Одеської області № 583к від 5 квітня 2016 року в частині звільнення з органів прокуратури та звільнено позивача з адміністративної посади начальника відділу матеріально-технічного забезпечення та соціально-побутових потреб.

15. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 1 липня 2016 року по справі №815/2107/16 визнано протиправним і скасовано наказ прокурора Одеської області № 583к від 05.04.2016 року із змінами, внесеними наказом від 08.04.2016 року №631к, яким старшого радника юстиції ОСОБА_3 звільнено з адміністративної посади начальника відділу матеріально-технічного забезпечення та соціально-побутових потреб прокуратури Одеської області з 05.04.2016 року і поновлено на посаді начальника відділу матеріально-технічного забезпечення та соціально-побутових потреб прокуратури Одеської області.

Вказана постанова залишена без змін Ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2016 року.

16. Наказом №2804к від 08 грудня 2016 року ОСОБА_3 поновлено на роботі на посаді начальника відділу матеріально-технічного забезпечення та соціально-побутових потреб прокуратури Одеської області на виконання рішення суду.

17. Наказом Генерального прокурора України від 19.07.2016 № 104ш у структурі та штатному розписі прокуратури області ліквідовано відділи інформаційних технологій, документального забезпечення і матеріально - технічного забезпечення та соціально-побутових потреб (загальна штатна чисельність 45,5 одиниць). Цим же наказом утворено управління інформаційних технологій, документального та матеріально-технічного забезпечення прокуратури області у складі:

- відділ інформаційних технологій;

- відділ документального забезпечення;

- відділ матеріально технічного забезпечення (штатна чисельність новоутвореного управління 50 одиниць).

18. Також встановлено, що на новостворену посаду (на яку вимагає поновлення позивач) згідно з наказом Генерального прокурора України від 19.07.2016 № 104ш, наказом прокурора області від 22.08.2016 № 363 оголошено конкурс на заміщення вакантних посад державної служби категорії «Б».

19. За наслідками конкурсного відбору на вказану посаду призначена ОСОБА_4 (Наказ № 2464к від 21.10.2016 р.).

20. 16.12.2016 р. ОСОБА_3 попереджено про наступне звільнення з роботи з 17.02.2017 року.

21. Наказом № 302к від 17 лютого 2017 року, керуючись пунктом 3 частини 1 статті 11 Закону України «Про прокуратуру» та на підставі наказу Генерального прокурора України від 19.07.2016 № 104ш, попередження про звільнення від 16.12.2016 р. - старшого радника юстиції ОСОБА_3 звільнено з посади начальника відділу матеріально-технічного забезпечення та соціально-побутових потреб прокуратури Одеської області та з органів прокуратури з 17 лютого 2017 року у зв'язку з реорганізацією та скороченням кількості прокурорів органу прокуратури (пункт 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру»).

РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

22. Конституція України.

22.1. Стаття 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

23. Кодекс адміністративного судочинства України.

23.1. Частина 2 статті 2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

24. Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 року № 1697-VII( далі -Закон № 1697-VII).

24.1. Стаття 5. Функції прокуратури України здійснюються виключно прокурорами. Делегування функцій прокуратури, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускається.

24.2. Стаття 15. 1. Прокурором органу прокуратури є:

1) Генеральний прокурор;

2) перший заступник Генерального прокурора;

3) заступник Генерального прокурора;

4) заступник Генерального прокурора - Головний військовий прокурор;

4-1) заступник Генерального прокурора - керівник Спеціалізованої антикорупційної прокуратури;

5) керівник підрозділу Генеральної прокуратури України (у тому числі перший заступник та заступник Головного військового прокурора, керівник підрозділу Головної військової прокуратури на правах структурного підрозділу Генеральної прокуратури України);

6) заступник керівника підрозділу Генеральної прокуратури України (у тому числі Головної військової прокуратури та Спеціалізованої антикорупційної прокуратури на правах самостійних структурних підрозділів Генеральної прокуратури України);

7) прокурор Генеральної прокуратури України (у тому числі Головної військової прокуратури та Спеціалізованої антикорупційної прокуратури на правах самостійних структурних підрозділів Генеральної прокуратури України);

8) керівник регіональної прокуратури (у тому числі військової прокуратури на правах регіональної);

9) перший заступник керівника регіональної прокуратури (у тому числі військової прокуратури на правах регіональної);

10) заступник керівника регіональної прокуратури (у тому числі військової прокуратури на правах регіональної);

11) керівник підрозділу регіональної прокуратури (у тому числі військової прокуратури на правах регіональної);

12) заступник керівника підрозділу регіональної прокуратури (у тому числі військової прокуратури на правах регіональної);

13) прокурор регіональної прокуратури (у тому числі військової прокуратури на правах регіональної);

14) керівник місцевої прокуратури (у тому числі військової прокуратури на правах місцевої);

15) перший заступник керівника місцевої прокуратури (у тому числі військової прокуратури на правах місцевої);

16) заступник керівника місцевої прокуратури (у тому числі військової прокуратури на правах місцевої);

17) керівник підрозділу місцевої прокуратури (у тому числі військової прокуратури на правах місцевої);

18) заступник керівника підрозділу місцевої прокуратури (у тому числі військової прокуратури на правах місцевої);

19) прокурор місцевої прокуратури (у тому числі військової прокуратури на правах місцевої).

Прокурори в Україні мають єдиний статус незалежно від місця прокуратури в системі прокуратури України чи адміністративної посади, яку прокурор обіймає у прокуратурі.

24.3. Частина 3 статті 16. Прокурор призначається на посаду безстроково та може бути звільнений з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених цим Законом.

24.4. Стаття 51. Прокурор звільняється з посади у разі:

1) неможливості виконувати свої повноваження за станом здоров'я;

2) порушення ним вимог щодо несумісності, передбачених статтею 18 цього Закону;

3) набрання законної сили судовим рішенням про притягнення прокурора до адміністративної відповідальності за корупційне правопорушення, пов'язане з порушенням обмежень, передбачених Законом України "Про засади запобігання і протидії корупції";

4) неможливості переведення на іншу посаду або відсутності згоди на це у зв'язку з безпосереднім підпорядкуванням близькій особі;

5) набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо нього;

6) припинення громадянства України або набуття громадянства іншої держави;

7) подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням;

8) неможливості подальшого перебування на тимчасово вакантній посаді;

9) ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

Військовослужбовці військової прокуратури можуть бути звільнені з військової служби відповідно до законодавства, що регулює порядок її проходження, а також у зв'язку з переведенням на інші посади в органи прокуратури України або за власним бажанням.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

25. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

26. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для її задоволення з огляду на наступне.

27. Завданням адміністративного судочинства відповідно до статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Розглядаючи справи, предметом яких є вирішення питання правомірності рішення суб'єкта владних повноважень, суди мають встановити насамперед, чи прийняте таке рішення на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначений законом, а також, чи порушує воно права та охоронювані законом інтереси особи.

Крім того, суди повинні дослідити такі акти на предмет їх обґрунтованості, якщо об'єктивність та обґрунтованість даних актів є ключовим питанням правового спору.

При цьому, встановлення невідповідності діяльності суб'єкта владних повноважень хоча б одному із зазначених критеріїв для оцінювання його рішень, дій та бездіяльності може бути підставою для задоволення адміністративного позову, однак лише за умови, що встановлено порушення прав, свобод та інтересів позивача.

28. Пунктом 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру" № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) встановлено, що прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

29. Граматичний аналіз тексту наведеної вище норми дає підстави для висновку, що вжитий законодавцем роз'єднувальний сполучник «або» виділяє дві окремі підстави для звільнення прокурора із займаної ним посади:

1. ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду;

2. скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

Колегія суддів наголошує, що наявність у пункті 9 частини 1 статті 51 Закону № 1697-VII двох окремих підстав для звільнення, які відокремлені сполучником «або», покладає на роботодавця обов'язок щодо зазначення в наказі про звільнення конкретної підстави, визначеної цим пунктом.

З огляду на викладене, Суд зазначає, що вказівка відповідача в оскаржуваному наказі про звільнення № 302к від 17 лютого 2017 року на зазначену вище норму Закону № 1697-VII без відповідної конкретизації підстави для звільнення, породжує для позивача негативні наслідки у вигляді стану юридичної невизначеності щодо підстав такого звільнення.

Аналіз практики Європейського Суду з прав людини дає підстави для висновку, що дана стаття, поміж іншого, закріплює принцип юридичної визначеності, який, в свою чергу, є одним із суттєвих елементів принципу верховенства права.

Крім того, даний принцип є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання),

Таким чином, колегія суддів наголошує, що принцип правової визначеності має застосовуватись не лише на етапі нормотворчої діяльності, а й під час безпосереднього застосування існуючих норм права, що даватиме можливість особі в розумних межах передбачати наслідки своїх дій, а також послідовність дій держави щодо можливого втручання в охоронювані Конвенцією та Конституцією України права та свободи цієї особи.

Враховуючи вищезазначене, Суд приходить до висновку, що оскаржуваний наказ про звільнення позивача з посади № 302к від 17 лютого 2017 року не відповідає вимогам Закону України «Про прокуратуру» № 1697-VII та ставить позивача у стан правової невизначеності, оскільки його зміст не дозволяє позивачу встановити дійсні підстави звільнення та спрогнозувати подальші свої дії, зокрема, щодо оскарження такого наказу.

30. Крім того, колегія суддів наголошує, що твердження відповідача щодо скорочення чисельності прокурорів прокуратури Одеської області є необґрунтованими, оскільки, як встановлено судами та підтверджується матеріалами справи, відповідно до наказу № 104ш від 19.07.2016 р. штатна чисельність (ліквідованих структурних підрозділів) 45, 5 одиниць із відповідним фондом заробітної плати зарахована до резерву Генеральної прокуратури України і установлено у штатному розписі новоутвореного управління за рахунок резерву Генеральної прокуратури України 50 одиниць з відповідним фондом заробітної плати.

31. Посилання відповідача на ліквідацію та реорганізацію прокуратури Одеської області не знайшли свого відображення в ході розгляду справи, оскільки ліквідація відділів інформаційних технологій, документального забезпечення і матеріально - технічного забезпечення та соціально-побутових та утворення на їх базі управління інформаційних технологій, документального та матеріально-технічного забезпечення прокуратури області у складі відділу інформаційних технологій, відділу документального забезпечення та відділу матеріально технічного забезпечення по своїй суті не може вважатися ліквідацією чи реорганізацією всього органу прокуратури, що має наслідки застосування норми пункту 9 частини 1 статті 51 Закону № 1697-VII.

32. З огляду на вищенаведене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що спірний наказ прокурора Одеської області № 302к від 17 лютого 2017 року, яким ОСОБА_3 звільнено з посади начальника відділу матеріально-технічного забезпечення та соціально-побутових потреб та з органів прокуратури з 17 лютого 2017 року у зв'язку з реорганізацією та скороченням кількості прокурорів органу прокуратури (п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру») прийнятий із порушенням норм Закону України «Про прокуратуру» та підлягає скасуванню.

33. Частиною першою статті 352 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону..

34. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

35. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

36. Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу ОСОБА_3 - задовольнити.

2. Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року - скасувати.

3. Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 14 червня 2017 року - залишити без змін.

4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Т.Г.Стрелець

Судді О.В.Білоус

І.Л.Желтобрюх