ПОСТАНОВА

Іменем України

24 квітня 2018 року

Київ

справа №802/1534/17-а

адміністративне провадження №К/9901/27898/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_3 до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області про визнання протиправною відмови та зобов'язання вчинити дії за касаційною скаргою ОСОБА_3 на постанову Вінницького окружного адміністративного суду в складі судді Дмитришеної Р.М. від 20 жовтня 2017 року та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Матохнюка Д.Б., Сапальової Т.В., Боровицького О.А. від 11 січня 2018 року,

В С Т А Н О В И В :

У вересні 2017 року ОСОБА_3 звернулася до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області (далі - ГУ Держгеокадастр у Вінницькій області) в якому просить:

- визнати протиправною відмову ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області, викладену в листі № Є-10884/0-5917/6-17 від 26 липня 2017 року, у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, державної форми власності, орієнтовною площею 2 га на території Іванівської сільської ради Калинівського району Вінницької області (за межами населеного пункту);

- зобов'язати ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, державної форми власності, орієнтовною площею 2 га на території Іванівської сільської ради Калинівського району Вінницької області (за межами населеного пункту);

- зобов'язати ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення в частині зобов'язання надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що в травні 2017 року ОСОБА_3 звернулась до ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтовною площею 2,00 га на території Іванівської сільської ради Калинівського району Вінницької області, однак, отримала відмову з підстави, яка не визначена частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України.

Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2017 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач діяв в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, оскільки земельна ділянка, щодо якої позивач заявив клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, вже сформована та їй присвоєно кадастровий номер, а тому надання її у власність або користування здійснюється за технічною документацією, а не за проектом землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2018 року апеляційну скаргу ОСОБА_3 задоволено частково, постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2017 року скасовано та прийнято нове рішення про часткове задоволення адміністративного позову, зокрема: визнано протиправною відмову ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області, викладену в листі №Є-10884/0-5917/6-17 від 26 липня 2017 року; зобов'язано ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області повторно розглянути заяву ОСОБА_3 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,0 га на території Іванівської сільської ради Калинівського району Вінницької області (за межами населеного пункту). В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Приймаючи таке рішення, апеляційний суд виходив з того, що клопотання позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з метою ведення особистого селянського господарства відповідачем не розглянуто та рішення на підставі частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України - не прийняте, а відтак, позовна вимога про визнання протиправною відмови відповідача, викладеної в листі № Є-10884/0-5917/6-17 від 26 липня 2017 року, підлягає задоволенню.

Не погоджуючись з постановами Вінницького окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2017 року та Вінницького апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_3 звернулася з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати наведені рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю.

У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суд першої інстанції не надав належної оцінки тому, що відмова ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області надана у неналежній формі (у формі листа, в той час, як за законодавством відмова має надаватися у формі наказу). В свою чергу, апеляційний суд, на думку скаржника, хоча й визнав протиправною відмову ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області у наданні дозволу, викладену в листі № Є-10884/0-5917/6-17 від 26 липня 2017 року, та зобов'язав відповідача повторно розглянути клопотання, однак, відмовляючи в задоволенні вимоги щодо зобов'язання ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області надати відповідний дозвіл ОСОБА_3, обрав неефективний спосіб захисту порушених прав позивача.

Від ГУ Держгеокадастр у Вінницькій області надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_3, в якому міститься заперечення проти вимог касаційної скарги та вказується на законність рішення суду першої інстанції.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що в червні 2017 року ОСОБА_3 звернулась до ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства, державної форми власності на території Іванівської сільської ради Калинівського району Вінницької області (за межами населеного пункту).

Проте, листом № Є-10884/0-5917/6-17 від 26 липня 2017 року ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області ОСОБА_3 відмовлено у наданні відповідного дозволу із посиланням на те, що земельна ділянка на яку вона бажає отримати дозвіл на розроблення документації, є сформованою, а тому її подальше формування (поділи чи об'єднання) здійснюється не на підставі проекту землеустрою, а за технічною документацією.

Вважаючи таку відповідь незаконною, ОСОБА_3 звернулася з адміністративним позовом до суду.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Вінницького апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2018 року, якою скасовано постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2017 року, відповідає, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож суди попередніх інстанцій мали з'ясувати, чи було оскаржуване рішення (лист) ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області прийняте, зокрема, в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи було таке рішення (лист) прийняте на законних підставах.

Повноваження ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області у спірних правовідносинах регулюються Земельним кодексом України, Законом України «Про землеустрій», постановою Кабінету Міністрів України «Про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру», Положенням про територіальні органи Держгеокадастру, затвердженим наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333.

Відповідно до частини шостої статті 118 Земельного Кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.

До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно з положеннями частини сьомої наведеної статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

В свою чергу, із положень статті 79-1 Земельного кодексу України слідує, що формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об'єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.

Сформовані земельні ділянки підлягають державній реєстрації у Державному земельному кадастрі.

Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера.

Формування земельних ділянок (крім випадків, визначених у частинах шостій - сьомій цієї статті) здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави колегії суддів дійти до висновку, що розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки необхідне для формування земельної ділянки.

Такий висновок також узгоджується з положеннями статті 50 Закону України «Про землеустрій», відповідно до якої проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок складаються у разі зміни цільового призначення земельних ділянок або формування нових земельних ділянок.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що земельна ділянка на території Іванівської сільської ради Калинівського району Вінницької області (за межами населеного пункту) є сформованою та їй присвоєно кадастровий номер 0521682800:04:002:0054.

Стаття 25 Закону України «Про землеустрій» визначає види документації із землеустрою, до яких, крім проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, належать, зокрема, технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості); технічна документація із землеустрою щодо поділу та об'єднання земельних ділянок.

Частиною другою статті 55 Закону України «Про землеустрій» передбачено, що встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) здійснюється на основі технічної документації із землеустрою, якою визначається місцеположення поворотних точок меж земельної ділянки в натурі (на місцевості).

Відповідно до частини першої статті 123 Земельного кодексу України надання у користування земельної ділянки в інших випадках здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). У такому разі розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, крім випадків, коли особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки у користування, набуває право замовити розроблення такої документації без надання такого дозволу.

З аналізу наведених правових норма вбачається, що для розроблення технічної документації із землеустрою зацікавлена особа звертається до органу місцевого самоврядування або органу виконавчої влади щодо отримання дозволу.

За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що оскільки земельна ділянка орієнтовною площею 2,00 га на території Іванівської сільської ради Калинівського району Вінницької області (за межами населеного пункту) є сформованою, її подальше виділення здійснюється лише за технічною документацією, а не за проектом землеустрою, про що просить позивач.

Разом з тим, суд першої інстанції дійшов до передчасного висновку про необґрунтованість посилання позивача на ту обставину, що ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області при розгляді клопотання позивача має приймати не лист, а наказ як це передбачено пунктом 8 Положення про територіальні органи Держгеокадастру, з огляду на таке.

Положенням про територіальні органи Держгеокадастру, затвердженим наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333, чітко визначені для відповідача порядок, строки, відповідна процедура та підстави для відмови у наданні такого дозволу, зокрема і форма прийнятих відповідних рішень.

Пунктом 8 Положення визначено, що головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

В свою чергу, відповідно до статті 118 Земельного кодексу України за результатами розгляду відповідного клопотання громадянина, зацікавленого в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної власності для ведення особистого селянського господарства у межах норм безоплатної приватизації, відповідач у місячний строк повинен або надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки або надати відмову у наданні такого дозволу.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, позивач звернувся до відповідача з клопотаннями в порядку статті 118 Земельного кодексу України про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з метою ведення особистого селянського господарства, проте за результатами розгляду клопотання ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області ОСОБА_3 був направлений лист «Щодо розгляду клопотання», а не наказ про відмову в наданні дозволу. Крім того, в листі не було надано роз'яснень щодо того, в якому порядку позивачем може бути отримано у власність земельна ділянка, яка сформована (за присвоєнням кадастрового номера) та належить до земель державної власності.

З огляду на це, колегія суддів погоджується з висновком апеляційного суду про те, що позовна вимога про визнання протиправною відмови відповідача, викладену в листі № Є-10884/0-5917/6-17 від 26 липня 2017 року, підлягає задоволенню.

Отже, відповідно до вимог статті 118 Земельного кодексу України ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області має прийняти рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або прийняти мотивоване рішення про відмову із чітким визначенням однієї з підстав, передбачених статтею 118 Земельного кодексу України. При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування.

Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду України від 13 грудня 2016 року в справі № 815/5987/14 та Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі № 545/808/17.

Стосовно доводів скаржника про застосування неефективного способу захисту його прав судом апеляційної інстанції колегія суддів зазначає наступне.

Конституційний Суд України в своєму рішенні від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003 зазначив, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (стаття 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (стаття 13).

На цій підставі адміністративні суди, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим статтею 2 КАС України критеріям, не втручаються у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. У зв'язку з цим, апеляційним судом було обрано найбільш ефективний із можливих способів захисту порушеного права - визнано відмову протиправною та зобов'язано розглянути клопотання ОСОБА_3 повторно.

Отже, доводи скаржника про застосування неефективного способу судового захисту колегія суддів відхиляє.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.

В справі «East/West Alliance Limited» проти України» (№ 19336/04) Суд вказує, що дія статті 13 вимагає надання національного засобу юридичного захисту у спосіб, який забезпечує вирішення по суті поданої за Конвенцією «небезпідставної скарги» та відповідне відшкодування, хоча договірним державам надається певна свобода дій щодо вибору способу, в який вони виконуватимуть свої конвенційні зобов'язання за цим положенням. Межі обов'язків за статтею 13 різняться залежно від характеру скарги заявника відповідно до Конвенції. Незважаючи на це, засоби юридичного захисту, які вимагаються за статтею 13 Конвенції, повинні бути ефективними як у теорії, так і на практиці (Kudla v. Polandа № 30210/96).

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення суду апеляційної інстанції, яким скасоване рішення суду першої інстанції, у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в рішенні апеляційного суду повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення апеляційного суду, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_3 залишити без задоволення.

Постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2018 року про скасування постанови Вінницького окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко