Історія справи

Ухвала КАС ВП від 22.01.2020 року у справі №580/2481/19

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 листопада 2021 року

м. Київ

справа № 580/2481/19

адміністративне провадження № К/9901/36507/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стеценка С. Г.,

суддів: Желєзного І. В., Рибачука А. І.,

розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 580/2481/19

за позовом ОСОБА_1

до Білозірської сільської ради Черкаського району Черкаської області

про визнання протиправним рішення та зобов'язання вчинити певні дії

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2019 року (колегія у складі: головуючого судді Костюк Л. О., суддів: Бужак Н. П., Кобаля М. І.)

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У серпні 2019 року ОСОБА_1 звернулася до Черкаського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Білозірської сільської ради Черкаського району Черкаської області, в якому просила:

- визнати протиправним рішення Білозірської сільської ради Черкаського району Черкаської області від 22 лютого 2019 року № 81-45/VII "Про надання земельної ділянки у власність гр. ОСОБА_1", яким відмовлено позивачу у наданні земельної ділянки площею 0,12 га для ведення індивідуального садівництва у приватну власність;

- зобов'язати відповідача прийняти рішення про передачу позивачу у приватну власність земельної ділянки площею 0,12 га з кадастровим номером 7124981000:01:006:0572 для ведення індивідуального садівництва в адміністративних межах Білозірської сільської ради Черкаського району Черкаської області (за межами населеного пункту);

- стягнути з відповідача на користь позивача суму в розмірі 1 921 грн, моральної шкоди, завданої суб'єктом владних повноважень внаслідок прийняття протиправного рішення.

2. Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач зазначає про те, що відповідач всупереч вимогам Земельного кодексу України протиправно прийняв оскаржуване рішення, оскільки резервування земельного масиву за учасниками АТО та ООС, згідно з рішенням сесії Білозірської сільської ради від 26 вересня 2018 року №71-43 не може бути підставою для відмови позивачу в наданні у власність земельної ділянки площею 0,12 га з кадастровим номером 7124981000:01:006:0572 для ведення індивідуального садівництва в адміністративних межах Білозірської сільської ради (за межами населеного пункту).

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Черкаський окружний адміністративний суд рішенням від 11 жовтня 2020 року позов задовольнив частково. Визнав протиправним та скасував рішення Білозірської сільської ради Черкаського району Черкаської області від 22 лютого 2019 року № 81-45/VII "Про надання земельної ділянки у власність гр. ОСОБА_1". Зобов'язав Білозірську сільську раду Черкаського району Черкаської області на черговій сесії повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 14 лютого 2019 року про передачу у власність земельної ділянки площею 0,12 га з кадастровим номером 7124981000:01:006:0572 для ведення індивідуального садівництва в адмінмежах Білозірської сільської ради (за межами населеного пункту). У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

4. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що обґрунтування прийнятого рішення по заяві позивача не містить визначених положеннями Земельного кодексу України підстав для відмови у задоволенні такої заяви та вмотивованої відмови у її задоволенні, що є порушенням вказаної норми Земельного кодексу України.

5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2019 року рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2019 року скасовано. Провадження у справі № 580/2481/19 закрито.

6. Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що цей спір не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. Не погоджуючись з вказаним судовим рішенням, 26 грудня 2019 року ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2019 року та направити справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

8. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції допустив порушення норм процесуального права. Так, суд апеляційної інстанції безпідставно закрив провадження, оскільки спір не є приватноправовим.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

9. В автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду 26 грудня 2019 року зареєстровано вказану касаційну скаргу.

10. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08 січня 2020 року, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя: ОСОБА_2, судді: Кравчук В. М., Бучик А. Ю.

11. Ухвалою Верховного Суду від 22 січня 2020 року відкрито провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2019 року.

12. Розпорядженням в. о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 22 квітня 2020 року № 633/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями, у зв'язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 09 квітня 2020 року № 923/0/15-20 "Про звільнення ОСОБА_2 з посади судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у зв'язку з поданням заяви про відставку", що унеможливлює її участь у розгляді даної справи.

13. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22 квітня 2020 року визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Стеценко С. Г. - головуючий суддя, судді: Желєзний І. В., Рибачук А. І.

14. Ухвалою Верховного Суду від 22 листопада 2021 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 23 листопада 2021 року.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

15. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.

16. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

17. Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних та юридичних осіб, державних та суспільних інтересів.

Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства: цивільного, кримінального, господарського та адміністративного.

18. Завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (ч. 1 ст. 2 КАС України).

19. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (ч. 2 ст. 2 КАС України).

20. Справою адміністративної юрисдикції у розумінні п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

21. За правилами п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

22. Ужитий у цій процесуальній нормі термін "суб'єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України).

23. Наведені норми узгоджуються з положеннями ст. 2, 4 та 19 КАС України якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

24. Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

25. Відповідно до статті 3 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, Конституцією України, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

26. Положеннями частини 3 статті 22 ЗК України передбачено, що землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування, зокрема, громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

27. За змістом частин 1, 2, 3 статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених частин 1, 2, 3 статті 116 ЗК України, або за результатами аукціону.

28. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених частин 1, 2, 3 статті 116 ЗК України.

29. Повноваження відповідних органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122, 123 ЗК України.

30. За змістом положень ст. 122 ЗК України вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.

31. Частинами 6, 7 статті 118 ЗК України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених Частинами 6, 7 статті 118 ЗК України. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених Частинами 6, 7 статті 118 ЗК України, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

32. Колегія суддів звертає увагу, що якщо особа звертається до відповідних органів із заявою для отримання у власність земельної ділянки, за результатами розгляду якої ці органи приймають відповідні рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.

33. Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів.

34. Конституційний Суд України у рішенні від 1 квітня 2010 року № 10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини 1 статті 143 Конституції України, пунктів "а ", "б ", "в ", "г" статті 12 ЗК України, пункту 1 частини 1 статті 17 КАС України вирішив, що:

- положення пунктів "а ", "б ", "в ", "г" статті 12 ЗК України у частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до статті 12 ЗК України вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб'єкти владних повноважень;

- положення пункту 1 частини 1 статті 17 КАС України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на "спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності" слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.

35. При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

36. Тобто рішення суб'єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 Цивільного кодексу України та пред'являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред'явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права особи (наприклад, права власності на землю), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб'єкта владних повноважень.

37. Якщо ж особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у користування, за результатами розгляду яких ці органи приймають відповідні рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.

36. Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб'єктного складу сторін спору.

37. У цій справі ОСОБА_1 звернулася до суду із позовом на захист свого інтересу в отриманні земельної ділянки у власність. Її право не було реалізоване внаслідок відмови Білозірської сільської ради Черкаського району Черкаської області в наданні у власність земельної ділянки площею 0,12 га з кадастровим номером undefined.

38. Колегія суддів звертає увагу, що відмова особі в наданні земельної ділянки у власність не є порушенням цивільного права цієї особи за відсутності обставин, які свідчать про наявність у неї або інших заінтересованих осіб відповідного речового права щодо такої земельної ділянки.

39. Отже, ОСОБА_1 в цій справі звернулася до суду із позовом про захист свого інтересу в отриманні земельної ділянки у власність, а не за захистом наявного в неї майнового права на цю земельну ділянку.

40. Про наявність існуючого речового права позивача або інших осіб на земельну ділянку в позовній заяві не зазначено, судами існування такого права не встановлено.

41. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми права, оскільки цей судовий спір не має ознак приватноправового і підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

42. Верховний Суд вже викладав висновок щодо суб'єктної юрисдикції у спорах за подібних правовідносин, у яких одним із учасників є суб'єкт владних повноважень.

Зокрема, такий висновок викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 21 березня 2018 року у справі № 536/233/16-ц (провадження № 14-5 зц 18) та від 03 жовтня 2018 року у справі № 820/4149/17 (провадження № 11-759 апп 18).

43. У вказаних постановах Велика Палата Верховного Суду зазначила, що завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (частина 1 статті 2 КАС України).

44. Відповідно до частин 1 , 4 статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанції і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

45. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

46. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає, що постанову апеляційного суду про закриття провадження у справі слід скасувати, а справу направити на продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

47. З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2019 року скасувати.

Справу направити для продовження розгляду до Шостого апеляційного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.

СуддіС. Г. Стеценко І. В. Желєзний А. І. Рибачук