Історія справи

Ухвала КАС ВП від 29.01.2018 року у справі №800/385/17

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 квітня 2018 року

Київ

справа №800/385/17

адміністративне провадження №А/9901/80/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

Бившевої Л.І. (суддя доповідач), Хохуляка В.В., Шипуліної Т.М., розглянув справу за позовом Громадської організації «Жити чесно» до Верховної Ради України про визнання дій протиправними, рішення незаконним та зобов'язання вчинити певні дії,

У С Т А Н О В И В:

Громадська організація «Жити чесно» у вересні 2017 року звернулась до Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції з позовною заявою до Верховної Ради України, в якій просить:

визнати протиправними дії Верховної Ради України щодо прийняття в другому читанні та в цілому проекту Закону «Про освіту» від 04.04.2016 № 3491-д;

визнати незаконним та скасувати рішення Верховної Ради України у формі прийнятого в другому читанні та в цілому проекту Закону «Про освіту» від 04.04.2016 № 3491-д;

зобов'язати Уповноважену особу Комітету з питань науки і освіти Верховної Ради України утриматися від візування та передання на підпис голові Верховної Ради України проекту Закону «Про освіту» від 04.04.2016 №3491-д;

зобов'язати Верховну Раду України здійснити повторний розгляд поправок та голосування про прийняття в другому читанні та в цілому проекту Закону «Про освіту» від 04.04.2016 №3491-д із суворим дотриманням вимог законодавства України щодо особистого голосування.

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 20.09.2017 відмовив у відкритті провадження у справі за позовом Громадської організації «Жити чесно» до Верховної Ради України про визнання дій протиправними, рішення незаконним та зобов'язання вчинити певні дії на підставі пункту 1 частини першої статті 109 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній до 15.12.2017).

Відмовляючи у відкритті провадження у справі, Вищий адміністративний суд України застосував положення статті 75 Конституції України, частини першої статті 2, пункту 6 частини першої статті 3, пункту 1 частини третьої статті 17, частини четвертої статті 18, статті 171-1 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній до 15.12.2017), розділу IV Регламенту Верховної Ради України, рішення Конституційного Суду України від 27.03.2002 № 7-рп/2002 та дійшов висновку, що позовні вимоги до Верховної Ради України, що обґрунтовані порушенням процедури прийняття законів, не належать до юрисдикції Вищого адміністративного суду України.

Громадська організація «Жити чесно» 06.10.2017 подала до Верховного Суду України заяву про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України від 20.09.2017 з підстави, встановленої пунктом 4 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України, в якій просить скасувати ухвалу та ухвалити нове судове рішення, яким зобов'язати суд відкрити провадження у справі та призначити дату розгляду справи.

Свої вимоги позивач обґрунтовує тим, що Вищий адміністративний суд України порушив норми матеріального та процесуального права. Посилаючись на положення статті 91 Конституції України, зазначає, що Верховна Рада України є суб'єктом, який здійснює управлінські функції на основі законодавства, відтак справа є справою адміністративної юрисдикції, що визначена у пункті 1 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній до 15.12.2017). Зазначає, що зміст статті 75 Конституції України не обмежує функції Верховної Ради України лише законодавчою функцією. Наголошує на тому, що предметом позову є вимоги про визнання протиправними дій та скасування рішень Верховної Ради України, прийнятих внаслідок указаних дій, і такі вимоги передбачені у пункті 3 частини першої статті 171-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Верховний Суд України ухвалою від 20.10.2017 відкрив провадження у справі.

Відповідач у письмових запереченнях проти заяви позивача про перегляд ухвали просить відмовити в задоволенні цієї заяви. Зазначає, що висновки Верховного Суду України у справах про оскарження позивачами дій, бездіяльності або рішень Верховної Ради України при здійсненні законотворчої діяльності, свідчать, що дії, бездіяльність чи рішення парламенту при реалізації ним законодавчої функції, не є здійсненням владних управлінських функцій. Позивач наводить обставини щодо застосування парламентом повноважень у правовідносинах конституційно-правового характеру. Спір не має установлених нормами Кодексу адміністративного судочинства України ознак справи адміністративної юрисдикції.

Відповідно до підпункту 1 пункту 1 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України у редакції Закону України від 03.10.2017 № 2147-VIII, який набрав чинності з 15.12.2017, заяви про перегляд судових рішень Верховним Судом України в адміністративних справах, які подані та розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку колегією у складі трьох або більшої непарної кількості суддів за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу. Такі заяви розглядаються без повідомлення та виклику учасників справи, за винятком випадку, коли суд з огляду на обставини справи ухвалить рішення про інше.

У зв'язку з припиненням діяльності Верховного Суду України, згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 12.01.2018 для розгляду справи визначено колегію суддів Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду: Бившева Л.І. (суддя-доповідач), Шипуліна Т.М., Хохуляк В.В.

Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Бившевої Л.І. ухвалою від 29.01.2018 прийняв до провадження заяву Громадської організації «Жити чесно» про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України від 20.09.2017, ухвалою від 16.04.2018 - призначив справу до розгляду без повідомлення та виклику учасників справи на 23.04.2018.

Верховний Суд заслухав доповідь судді-доповідача, дослідив письмові пояснення, викладені у заявах по суті справи, та дійшов висновку, що в ухвалі, про перегляд якої подано заяву, норми права застосовано правильно.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній до 15.12.2017) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Частиною другою статті 2 цього Кодексу визначено, що до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Відповідно до частини першої статті 17 цього Кодексу юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку з здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.

Пунктом першим частини другої статті 17 цього Кодексу передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Пунктом 1 частини 3 статті 17 цього Кодексу визначено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.

Відповідно до частини четвертої статті 18 цього Кодексу Вищому адміністративному суду України як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.

За змістом пункту 1 частини першої статті 3 цього Кодексу справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи у публічно-правових відносинах з відповідачем і саме при здійсненні ним визначених чинним законодавством владних управлінських функцій.

Таким чином, Кодекс адміністративного судочинства України регламентує порядок розгляду публічно-правових спорів, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких не віднесено до інших юрисдикцій.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України визначені у статті 171-1 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній до 15.12.2017).

Згідно з пунктами 1 і 3 частини першої зазначеної статті правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, дій чи бездіяльності Верховної Ради України.

За принципом поділу державної влади в України, закріпленому у статті 6 Конституції України, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах відповідно до законів України.

Відповідно до статті 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.

Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти (стаття 91 Конституції України).

Відповідно до Розділу ІV Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10.02.2010 №1861-VI, стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення.

У відповідності до частини 1 статті 147 Конституції України Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до цієї Конституції.

Положенням цієї норми Конституції України щодо вирішення Конституційним Судом України питання про відповідність Конституції України законів України кореспондують положення пункту 1 статті 150 Конституції України, пункту 1 частини першої статті 7 Закону України «Про Конституційний Суд України».

Частиною першою статті 152 Конституції України визначено, що закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.

Конституційний Суд України у рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Кодекс адміністративного судочинства України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

Конституційний Суд України у рішенні від 27.03.2002 № 7-рп/2002 зазначив, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та, відповідно до частини 2 статті 147, частини 1 статті 150 Конституції України, є об'єктом судового конституційного контролю.

Таким чином, Верховна Рада України - єдиний орган законодавчої влади в Україні, здійснюючи нормотворчу діяльність, не виконує владних управлінських функцій.

Отже, юрисдикція Вищого адміністративного суду України не поширювалася на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із Верховною Радою України щодо вчинення нею дій чи бездіяльності та її актів в рамках процедур нормотворчого процесу.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 109 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній до 15.12.2017) суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі якщо заяву не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Враховуючи наведене, Верховний Суд вважає, що Вищий адміністративний суд України правильно застосував зазначені норми матеріального і процесуального права та постановив законну і обґрунтовану ухвалу про відмову у відкритті провадження у справі.

Аргументи, якими позивач обґрунтовує вимоги заяви про перегляд ухвали суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження у справі, ґрунтуються на помилковому розумінні положень законів. Визначення позивачем у позовній заяві вимог у передбачений Кодексом адміністративного судочинства України спосіб не спростовує того, що цей спір не є справою адміністративної юрисдикції через відсутність такої ознаки як здійснення суб'єктом владних повноважень у спірних правовідносинах владних управлінських функцій.

Підстави для задоволення заяви позивача про перегляд ухвали про відмову у відкритті провадження у справі відсутні.

Керуючись підпунктом 1 пункту 1 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ :

У задоволенні заяви Громадської організації «Жити чесно» про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України від 20.09.2017 відмовити.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді

Верховного Суду Л.І. Бившева

В.В. Хохуляк

Т.М. Шипуліна