Історія справи

Ухвала КАС ВП від 24.02.2019 року у справі №855/44/19

ПОСТАНОВА

Іменем України

23 лютого 2019 року

Київ

справа №855/44/19

адміністративне провадження №А/9901/39/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

Судді-доповідача- Бевзенка В.М.,

суддів - Данилевич Н.А., Шарапи В.М.

за участі:

секретаря судового засідання: Ігнатенко О.В.

представників позивача: ОСОБА_2, ОСОБА_3,

представників відповідача: Гугуєвої О.В., Ющенка О.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні

апеляційну скаргу кандидата на пост Президента України ОСОБА_6, в особі довіреної особи ОСОБА_7

на рішення Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2019 року

у справі №855/44/19

за позовом кандидата на пост Президента України ОСОБА_6, в особі довіреної особи ОСОБА_7

до Центральної виборчої комісії

про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог

1. Кандидат на пост Президента України ОСОБА_6, в особі довіреної особи ОСОБА_7, звернувся до Шостого апеляційного адміністративного суду з позовом до Центральної виборчої комісії, в якому просив:

1.1. визнати протиправною бездіяльність Центральної виборчої комісії щодо відсутності колегіального розгляду заяви кандидата на пост Президента України ОСОБА_6 від 11 лютого 2019 року на черговому засіданні Центральної виборчої комісії після отримання відповідної заяви суб'єкта виборчого процесу;

1.2. зобов'язати Центральну виборчу комісію повторно розглянути заяву кандидата на пост Президента України ОСОБА_6 від 11 лютого 2019 року на наступному засіданні Центральної виборчої комісії після прийняття судового рішення, з прийняттям рішення у вигляді постанови.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

2. Рішенням Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2019 року у задоволенні адміністративного позову кандидата на пост Президента України ОСОБА_6, в особі довіреної особи ОСОБА_7 до Центральної виборчої комісії про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії відмовлено.

3. Відмовляючи у задоволенні позову, суд мотивував своє рішення тим, що порядок розгляду поданої позивачем заяви та дії відповідача щодо її розгляду чітко визначені частинами 5, 6 та 7 статті 15 Закону України «Про Центральну виборчу комісію», а тому, надаючи відповідь на звернення позивача за підписом члена Центральної виборчої комісії, відповідач діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, не порушуючи прав позивача.

Короткий зміст вимог апеляційної скарги, узагальнені доводи скаржника та виклад позиції інших учасників справи

4. 21 лютого 2019 року позивач подав апеляційну скаргу на рішення Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2019 року, в якій просить його скасувати, адміністративний позов задовольнити повністю.

4.1. В доводах апеляційної скарги позивач не погоджується з рішенням суду першої інстанції, вважає його незаконним, винесеним з порушенням норм матеріального та процесуального права, а викладені у рішенні висновки такими, що не відповідають обставинам справи.

4.2. В обґрунтування вимог апеляційної скарги позивач зазначає, що згідно з Інструкцією з діловодства Центральної виборчої комісії, затвердженої постановою Центральної виборчої комісії від 13 лютого 1998 року №98 (далі - Інструкція з діловодства Центральної виборчої комісії), та враховуючи положення статті 15 Закону України «Про Центральну виборчу комісію», для виконання вимог статті 15 Закону України «Про Центральну виборчу комісію» має бути два процесуальних документи, один з яких контрольна картка реєстрації вхідної кореспонденції, інший доручення голови Центральної виборчої комісії про вчинення дій, що передбачені частиною сьомою статті 15 Закону України «Про центральну виборчу комісію». Також зазначає, що жодним належним та допустимим доказом не спростовано того, що заява вимагає прийняття рішення саме колегіальним складом Центральної виборчої комісії, адже питання викладене у заяві стосуються постанови Центральної виборчої комісії від 26 березня 2014 року №74, яка була прийнятою на її колегіальному засіданні з винесенням постанови, що регулює правила поведінки кандидатів на пост Президента України під час проведення виборів Президента України. Окрім того, питання викладенні у заяві є важливими для виборчого процесу з яким пов'язана реалізація кандидатом на пост Президента України свого права щодо контролю за повнотою та достовірністю даних відповідного Державного реєстру, здійснення заходів публічного характеру та контролю.

5. 22 лютого 2019 року відповідачем до суду надано відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

5.1. У відзиві на апеляційну скаргу відповідач, зокрема, погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що Законом України «Про Центральну виборчу комісію» передбачено право, а не обов'язок члена Центральної виборчої комісії рекомендувати Центральній виборчій комісії розглянути заяву на її засіданні та прийняти рішення з приводу такої заяви. Крім того, Закон України «Про Центральну виборчу комісію» не містить переліку підстав, коли вимагається прийняти колегіальне рішення Центральної виборчої комісії за заявою.

6. У судовому засіданні представники позивача підтримали вимоги з мотивів, наведених в апеляційній скарзі, та просив їх задовольнити.

7. Представники відповідача в судовому засіданні проти задоволення вимог апеляційної скарги заперечували з підстав, наведених у відзиві на апеляційну скаргу, та просили оскаржуване судове рішення суду першої інстанції залишити без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення.

Встановлені судами обставини

8. 25 жовтня 2018 року Центральна виборча комісія прийняла постанову №170 «Про внесення змін до постанови Центральної виборчої комісії від 26 березня 2014 року №74», згідно якої пункт 3.5 постанови Центральної виборчої комісії №74 викладено у наступній редакції: «Перегляд електронної копії бази даних Реєстру здійснюється представником фракції, кандидатом у приміщенні Центральної виборчої комісії, де розміщено автоматизоване робоче місце, обладнане спеціалізованим програмним забезпеченням для перегляду копій бази даних Реєстру.

Носій ключової інформації надається представнику фракції, кандидату на час перегляду електронної копії бази даних Реєстру.

Про дату та час перегляду електронної копії бази даних Реєстру представник фракції, кандидат письмово повідомляє Центральну виборчу комісію.

Під час перегляду електронної копії бази даних Реєстру представнику фракції, кандидату заборонено копіювати чи передавати наявну в ній інформацію з використанням будь-яких технічних засобів або програмного забезпечення, здійснювати фото- та відеозйомку».

9. Позивач, вважаючи, що внесені до постанови Центральної виборчої комісії від 26 березня 2014 року №74 зміни нівелюють мету перевірки повноти та достовірності Державного реєстру виборців та засад проведення публічного контролю, порушують принципи виборчого законодавства, передбачені Законом України «Про вибори Президента України», Законом України «Про державний реєстр виборців», обмежують та безпідставно обтяжують законні права кандидата на пост Президента України, звернувся 11 лютого 2019 року із заявою до Центральної виборчої комісії.

10. У заяві викладено прохання розглянути питання внесення змін до пункту 3.5 постанови Центральної виборчої комісії від 26 березня 2014 року №74, в межах строку, визначеного частиною другою статті 15 Закону України «Про Центральну виборчу комісію», у п'ятиденний термін, розгляд вказаної заяви здійснювати за участі уповноваженого представника кандидата на пост Президента України ОСОБА_6 у Центральній виборчій комісії з правом дорадчого голосу, якого завчасно повідомити про засідання комісії з розгляду вказаної заяви, внести зміни до пункту 3.5 постанови Центральної виборчої комісії від 26 березня 2014 року №74 та викласти його в редакції, за яким дозволити кандидату на пост Президента України ознайомлюватися з електронною копією бази даних Державного реєстру виборців поза межами приміщення Центральної виборчої комісії без доступу третіх осіб для його перегляду, про прийняте рішення повідомити уповноваженого представника кандидата на пост Президента України ОСОБА_6 у Центральній виборчій комісії з правом дорадчого голосу, шляхом надання копії рішення нарочно.

11. На вказану заяву Центральна виборча комісія 16 лютого 2019 року листом, за підписом члена Центральної виборчої комісії ОСОБА_8, надала відповідь, згідно якої підстав для розгляду Центральною виборчою комісією питання щодо внесення змін до пункту 3.5 Порядку немає. Чим фактично відмовила у задоволенні заяви позивача від 11 лютого 2019 року.

Норми права, якими керувався суд апеляційної інстанції:

12.Конституція України:

«Стаття 19. …Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України».

13. Закон України «Про Центральну виборчу комісію» від 30 червня 2004 року №1932-IV:

«Стаття 1. Статус Центральної виборчої комісії

1. Центральна виборча комісія (далі - Комісія) є постійно діючим колегіальним державним органом, який діє на підставі Конституції України, цього та інших законів України і наділений повноваженнями щодо організації підготовки і проведення виборів Президента України, народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, всеукраїнського і місцевих референдумів в порядку та в межах, встановлених цим та іншими законами України».

«Стаття 3. Незалежність Комісії

… 2. Комісія та її члени зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України, цим та іншими законами України».

«Стаття 10. Організація діяльності Комісії

… 3. Порядок організації роботи Комісії визначається цим Законом, Регламентом Центральної виборчої комісії, а також іншими актами, що приймаються Комісією на виконання цього та інших законів України».

«Стаття 11. Засідання Комісії

1. Основною організаційною формою діяльності Комісії є її засідання. На засіданні Комісії може бути розглянуто будь-яке питання, яке відповідно до цього та інших законів України належить до повноважень Комісії».

«Стаття 13. Обов'язковість рішень Комісії

1. Рішення Комісії, прийняте в межах її повноважень, є обов'язковим для виконання всіма суб'єктами відповідного виборчого процесу чи процесу референдуму, в тому числі відповідними виборчими комісіями і комісіями з референдумів нижчого рівня, а також органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями усіх форм власності та громадянами України».

«Стаття 14. Порядок подання звернення до Комісії

1. Виборці, виборчі комісії, комісії з референдумів, інші суб'єкти виборчого і референдумного процесів, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, об'єднання громадян, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, іноземці та особи без громадянства, а також органи влади іноземних держав, міжнародні організації мають право звернутися до Комісії із зверненнями з питань, що належать до повноважень Комісії, в порядку, встановленому цим Законом, Законом України «Про звернення громадян» та іншими законами України. Звернення може бути подано як окремою особою (індивідуальне), так і групою осіб (колективне).

2. Звернення, подані до Комісії, підлягають реєстрації в порядку, встановленому Комісією».

«Стаття 15. Порядок та строки розгляду звернень, поданих до Комісії

1. Заяви та скарги, подані до Комісії, розглядаються у порядку, встановленому цим та іншими законами, а також Регламентом Центральної виборчої комісії.

2. Заяви та скарги, які подані до Комісії під час виборчого процесу чи процесу референдуму та стосуються цього процесу, розглядаються Комісією протягом п'яти днів з дня надходження заяви або скарги, якщо інший строк не встановлено відповідним законом України про вибори або референдуми. Днем подачі такої заяви чи скарги вважається день фактичного отримання скарги Комісією.

… 5. Заява, подана до Комісії, за дорученням Голови Комісії або одного із його заступників попередньо розглядається членом Комісії.

6. За підсумком попереднього розгляду заяви член Комісії може рекомендувати Комісії розглянути її на засіданні Комісії та прийняти рішення з приводу такої заяви.

7. Якщо заява не вимагає прийняття рішення Комісії, член Комісії за дорученням Голови Комісії або одного з його заступників може надати відповідь заявнику від свого імені».

«Стаття 17. Загальні повноваження Комісії

Комісія:

…8) є розпорядником Державного реєстру виборців, забезпечує його ведення та функціонування відповідно до закону».

14. Регламент Центральної виборчої комісії, затверджений постановою Центральної виборчої комісії від 26 квітня 2005 року №72

«Стаття 25

Реєстрація, розгляд та подальше проходження в Комісії документів здійснюються відповідно до Інструкції з діловодства Центральної виборчої комісії».

«Стаття 21

Одержані Комісією звернення в день реєстрації подаються Голові Комісії, який дає відповідні доручення членам Комісії та працівникам Секретаріату Комісії, Служби розпорядника Реєстру щодо їх попереднього розгляду та надання відповіді».

«Стаття 22

1. Член Комісії вивчає порушені у зверненні питання та готує пропозиції щодо його розгляду.

2. За підсумками розгляду звернення член Комісії доповідає Голові Комісії щодо доцільності внесення питання на розгляд Комісії. У разі визнання такої доцільності цей член Комісії готує відповідний проект постанови, до якого долучає всі необхідні документи та матеріали, а також перелік осіб, які повинні бути викликані (запрошені) на засідання Комісії».

15. Інструкція з діловодства Центральної виборчої комісії

« 2. Приймання, реєстрація і направлення кореспонденції, що надходить

2.1. Вся кореспонденція, що надходить до Комісії, приймається і реєструється в управлінні документального забезпечення Секретаріату за винятком окремих документів (додаток 1)».

« 17. Упорядкування номенклатури справ

17.1. Номенклатура справ - це систематизований перелік заголовків справ, що формуються в Секретаріаті Комісії, з визначенням термінів їх зберігання».

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги:

16. Судом першої інстанції встановлено, що заява позивача була зареєстрована відповідачем 11 лютого 2019 року за вх. №21-36-2651.

17. Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи 11 лютого 2019 року голова Центральної виборчої комісії ОСОБА_9 письмовим дорученням довірила ОСОБА_8 попередньо розглянути заяву позивача для відповідного реагування, згідно з частинами п'ятою-сьомою статті 15 Закону України «Про Центральну виборчу комісію».

18. Позивач у заяві від 11 лютого 2019 року, зокрема, просив внести зміни до пункту 3.5 постанови Центральної виборчої комісії від 26 березня 2014 року №74 та викласти його в редакції за яким дозволити кандидату на пост Президента України ознайомлюватися з електронною копією бази даних Державного реєстру виборців поза межами приміщення ЦВК без доступу третіх осіб для його перегляду.

19. У відповіді від 16 лютого 2019 року на заяву позивача від 11 лютого 2019 року Центральна виборча комісія листом, за підписом члена Центральної виборчої комісії ОСОБА_8, зазначила, що підстав для розгляду Центральною виборчою комісією питання щодо внесення змін до пункту 3.5 Порядку немає. Також, у відповіді було зазначено, що під час розгляду справи №855/17/19 (за позовом кандидата на пост Президента України ОСОБА_6 в особі довіреної особи ОСОБА_7 до Центральної виборчої комісії, третя особа - керівник Служби розпорядника Державного реєстру виборців ОСОБА_10 про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії) Верховним Судом встановлено, що «стосовно посилань на порушення Центральною виборчою комісією правомочності здійснення кандидатом на пост Президента України публічного контролю в інтересах виборців, колегія суддів зазначила, що «нормою частини 8 статті 3 Закону України «Про Державний реєстр виборців» передбачено публічний характер Реєстру, який забезпечує доступність для кожного виборця відомостей з Реєстру в обсязі та в порядку, встановлених цим Законом. Законом встановлені й інші форми публічного контролю за дотриманням засад ведення Реєстру».

20. Постанова Центральної виборчої комісії від 26 березня 2014 року №74 була прийнята Комісією на її засіданні, відповідно до приписів Закону України «Про Центральну виборчу комісію».

21. Європейська Комісія за демократію через право (Венеціанська Комісія) у Доповіді щодо верховенства права від 04 квітня 2011 року №512/2009 зазначила, що однією з складових верховенства права є правова визначеність; вона вимагає, щоб правові норми були чіткими й точними, спрямованими на те, щоб забезпечити постійну прогнозованість (передбачуваність) ситуацій та правовідносин, що виникають.

21.1. Принцип правової визначеності передбачає, що органи державної влади повинні бути обмежені у своїх діях заздалегідь встановленими та оголошеними правилами, які дають можливість передбачити з великою вірогідністю та точністю заходи, що будуть застосовані представниками влади в тій чи іншій ситуації.

21.2. Отже, правова визначеність передбачає стабільність і цілісний характер законодавства, здійснення адміністративної практики органами державної влади на основі закону відповідно до принципу верховенства права, а також прозорість і демократизм при прийнятті владних рішень. Ідея передбачуваності (очікуваності) суб'єктом суспільних відносин правових наслідків (правового результату) свої поведінки, яка відповідає існуючим в суспільстві нормативним приписам, утворює основу принципу правової визначеності.

21.3. Згідно з усталеною прецедентною практикою Європейського суду з прав людини однією із вимог, що випливає зі слів «встановлений законом», є вимога передбачуваності.

21.4. Отже, суб'єкт владних повноважень, виконуючи надані йому законом повноваження щодо вчинення дій чи прийняття індивідуальних актів стосовно конкретної особи, повинен дотримуватися згаданого принципу, забезпечуючи при цьому сталість і єдність своєї адміністративної практики.

22. Відповідно до частини першої статті 11 Закону України «Про Центральну виборчу комісію» основою організаційною формою діяльності Комісії є її засідання. На засіданні може бути розглянуто будь-яке питання, яке відповідно до цього та інших законів України належить до повноважень Комісії.

23. Суд звертає увагу, що згідно із частиною першою статті 13 Закону України «Про Центральну виборчу комісію» рішення Комісії, прийняте у межах її повноважень, є обов'язковими для виконання всіма суб'єктами відповідного виборчого процесу чи процесу референдуму.

24. Пунктом 8 статті 17 Закону України «Про Центральну виборчу комісію» визначено, що Комісія є розпорядником Державного реєстру виборців, забезпечує його ведення та функціонування відповідно до закону.

25. Отже, винятковою організаційно-правовою формою організації роботи Комісії щодо правовідносин пов'язаних із веденням Державного реєстру виборців - є засідання Комісії.

26. Суд вважає, що прийнявши постанову від 26 березня 2014 року №74 на засіданні Комісії всі наступні питання щодо розгляду заяв про внесення змін, доповнень, скасування цієї постанови мали б так само розглядатися і вирішуватися саме на засіданнях Комісії, а не її членом одноособово.

27. Отже, Центральна виборча комісія порушила приписи частини сьомої статті 15 Закону України «Про Центральну виборчу комісію» щодо віднесення заяви позивача до категорії таких, що не вимагає прийняття рішення Комісії.

28. Тому, зважаючи на фактичні обставини справи, принцип юридичної визначеності, правове регулювання організації і діяльності Центральної виборчої комісії, забезпечення Комісією порядку ведення Державного реєстру виборців, Суд вважає, що Центральна виборча комісія зобов'язана була прийняти заяву кандидата на пост Президента України ОСОБА_6 в порядку статей 14, 15 Закону України «Про Центральну виборчу комісію» під час проведення чергових виборів Президента України та розглянути її на засіданні Центральної виборчої комісії.

29. Крім того, представники відповідача у судовому засіданні не довели, що відповідно до частини сьомої статті 15 Закону України «Про Центральну виборчу комісію» головою Комісії надавалися доручення члену Комісії підготувати відповідь заявникові одноособово.

30. З огляду на викладене, Суд не може погодитися із висновком суду першої інстанції про те, що надаючи відповідь на звернення позивача за підписом члена Центральної виборчої комісії, остання діяла на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

31. Центральна виборча комісія неправильно витлумачила частину сьому статті 15 Закону України «Про Центральну виборчу комісію», доводячи обґрунтованість надання відповіді членом Комісії заявникові з питання, яке належить до виняткової компетенції Комісії.

32. Суд першої інстанції не надав належної оцінки суті звернення, формі і порядку за якими Комісією приймалося рішення про Державний реєстр виборців.

33. Відповідно до статті 317 КАС України суд апеляційної інстанції скасовує судове рішення суду першої інстанції повністю та ухвалює нове рішення, якщо визнає, що суд першої інстанції неповно з'ясував обставини, що мають значення для справи, зробив у рішенні суду висновки, які не відповідають обставинам справи, неправильно застосував норми матеріального права.

34. За таких обставин позовна заява має бути задоволена повністю і застосовані відповідні способи судового захисту.

35. Тому, Суд вважає, що оскаржене рішення суду першої інстанції, яке є предметом перегляду в цій справі, не є законним і обґрунтованим, висновки цього суду не відповідають нормам матеріального права, відповідно існують підстави для скасування оскарженого рішення суду та ухвалення нового рішення.

Керуючись статтями 272, 273, 277, 278, 292, 293, 308, 312, 315, 317, 321, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, -

ПОСТАНОВИВ:

1. Апеляційну скаргу кандидата на пост Президента України ОСОБА_6, в особі довіреної особи ОСОБА_7 - задовольнити.

2. Рішення Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2019 року у справі №855/44/19за позовом кандидата на пост Президента України ОСОБА_6, в особі довіреної особи ОСОБА_7 до Центральної виборчої комісії про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії - скасувати.

3. Ухвалити нову постанову, якою адміністративний позов про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії - задовольнити повністю.

4. Визнати протиправною бездіяльність Центральної виборчої комісії щодо відсутності колегіального розгляду заяви кандидата на пост Президента України ОСОБА_6 від 11 лютого 2019 року на черговому засіданні Центральної виборчої комісії після отримання відповідної заяви суб'єкта виборчого процесу.

5. Зобов'язати Центральну виборчу комісію повторно розглянути заяву кандидата на пост Президента України ОСОБА_6 від 11 лютого 2019 року.

6. Стягнути із Центральної виборчої комісії за рахунок її бюджетних асигнувань на користь позивача, кандидата на пост Президента України ОСОБА_6 (АДРЕСА_1, код ЄДРЮОФОП НОМЕР_1) судовий збір за подання апеляційної скарги в сумі 2307 (дві тисячі триста сім) гривні 00 копійок.

7. Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з моменту проголошення і не оскаржується.

Суддя-доповідач В.М. Бевзенко

Судді Н.А. Данилевич

В.М. Шарапа