Історія справи

Ухвала КАС ВП від 24.01.2019 року у справі №803/555/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

23 січня 2019 року

м. Київ

справа №803/555/16

адміністративне провадження №К/9901/6819/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючої судді - Желтобрюх І.Л.,

суддів: Білоуса О.В., Данилевич Н.А.,

розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами касаційну скаргу Національної поліції України на постанову Волинського окружного адміністративного суду від 22.06.2016 (колегія суддів у складі: Димарчук Т.М., Лозовського О.А., Андрусенко О.О.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 13.10.2016 (колегія суддів у складі: Затолочного В.С., Каралюса В.М., Матковської З.М.) у справі № 803/555/16 за позовом ОСОБА_7 до Національної поліції України, Департаменту захисту економіки Національної поліції України, Центральної атестаційної комісії № 5 Національної поліції України про визнання дій протиправними, визнання протиправними та скасування рішення, наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

ВСТАНОВИВ:

У квітні 2016 року ОСОБА_7 звернувся до суду з адміністративним позовом до Національної поліції України (далі - відповідач-1, НП України), Департаменту захисту економіки Національної поліції України (далі - відповідач-2, Департамент захисту економіки НП України), Центральної атестаційної комісії № 5 Національної поліції України (далі - відповідач-3, Центральна атестаційна комісія) про визнання протиправними дій щодо проведення атестації ОСОБА_7, про визнання протиправним та скасування рішення Центральної атестаційної комісії від 10.02.2016, визнання протиправним та скасування наказу НП України від 29.02.2016 № 131 о/с про звільнення позивача зі служби в поліції, поновлення його на посаді заступника начальника відділу управління захисту економіки Волинської області Департаменту захисту економіки НП України та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

Ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 22.06.2016 позовну заяву в частині позовних вимог про визнання дій протиправними по проведенню незаконної атестації залишено без розгляду у зв'язку із задоволенням письмового клопотання представника позивача про відкликання позовної заяви в частині позовних вимог.

Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 22.06.2016, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 13.10.2016, позов задоволено повністю. Постанова в частині поновлення на посаді та стягнення грошового забезпечення за один місяць звернута до негайного виконання.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач перебував на службі в органах МВС України на різних посадах з 31.07.2003 по 06.11.2015.

Наказом Голови НП України від 07.11.2015 № 105 о/с відповідно до пунктів 9 та 12 розділу ХІ Закону України від 02.07.2015 № 580-VIII «Про Національну поліцію» (далі - Закон № 580-VIII) позивача, як такого, що прибув з Міністерства внутрішніх справ, призначено з присвоєнням спеціального звання майор поліції в порядку переатестування заступником начальника відділу управління захисту економіки у Волинській області.

Наказом Голови НП України від 20.11.2015 № 210 о/с з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри при призначенні на вищу посаду, переміщення на нижчу, звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, на підставі статті 57 Закону № 580-VIII та вимогами Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17.11.2015 № 1465, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 18.11.2015 за № 1445/27890 (далі - Інструкція №1465), було призначено проведення атестації поліцейського апарату НП України, міжрегіональних територіальних органів (ДВБ, ДПН, ДЗЕ, ДК) державної установи «Центр обслуговування підрозділів Національної поліції України», головних управлінь Національної поліції в Київській області та м. Києві відповідно до вимог Інструкції № 1465, центральною атестаційною комісією, починаючи з 20.11.2015; зобов'язано посадових осіб апарату Національної поліції, міжрегіональних територіальних органів скласти списки поліцейських, які підлягають атестуванню, підготувати атестаційні листи на поліцейських, додаткові матеріали щодо проходження служби поліцейськими; довести до відома поліцейських інформацію про час та місце проведення засідань атестаційної комісії; розмістити на офіційному сайті МВС (Національної поліції України, Головного управління Національної поліції в Київській області, Головного управління Національної поліції в м. Києві) оголошення про набір до атестаційних комісій осіб з числа народних депутатів України, працівників МВС, громадських і правозахисних організацій, проектів міжнародної технічної допомоги, громадськості та засобів масової інформації.

Наказом НП України від 03.02.2016 № 94 створено в НП України Центральну атестаційну комісію, затверджено її персональний склад, Департамент комунікацій зобов'язано оприлюднити на офіційному сайті МВС (Національної поліції України, Головного управління Національної поліції в Київській області, Головного управління Національної поліції в м. Києві) місцезнаходження Центральної атестаційної комісії.

10.02.2016 Центральною атестаційною комісією була проведена атестація позивача. За результатами атестування прийнято рішення, оформлене протоколом від 10.02.2016 ОП № 15.00003073.0019479, а саме: займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Рішенням Центральної апеляційної атестаційної комісії № 1 від 26.02.2016, оформленим протоколом ОП № 15.00004021.0019479, визнано, що скарга позивача розгляду не підлягає, оскільки скаржником не набрано 60 і більше балів за професійний тест та тест на загальні здібності та навички.

Наказом Голови НП України від 29.02.2016 № 131 о/с відповідно до пункту 5 частини першої статті 77 Закону № 580-VIII позивача звільнено зі служби в поліції через службову невідповідність. Підстава - висновок атестаційної комісії від 10.02.2016.

Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що, оскільки проведення атестування позивача є протиправним, висновки за результатами атестування належним чином не мотивовані, то рішення відповідачів, прийняті за наслідком таких протиправних дій, є такими, що не відповідають вимогам частини другої статті 19 Конституції України, статті 3, частини першої статті 7 Закону № 580-VIII, а тому є протиправними і підлягають скасуванню.

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач-1 подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати такі рішення та прийняти нове, яким у задоволенні позову відмовити в повному обсязі. На думку скаржника, атестування позивача проведене в межах повноважень атестаційної комісії та у спосіб, передбачений Інструкцією, а тому висновки судів попередніх інстанцій про порушення порядку проведення атестування є безпідставними. При цьому, вважає, що суди попередніх інстанцій фактично надали оцінку підставам прийняття рішення атестаційної комісією, і таким чином перебрали на себе дискреційні повноваження останньої та прийняли нове рішення про відповідність позивача займаній посаді.

Крім того, на обґрунтування доводів касаційної скарги скаржник зазначає, що позивачем було пропущено строк звернення до суду в частині позовних вимог про скасування висновку атестаційної комісії.

Відзиву на касаційну скаргу до суду не надходило.

Переглянувши судові рішення в межах касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про часткове задоволення касаційної скарги, виходячи з такого.

Відповідно до частини другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України визначено Законом України «Про Національну поліцію» від 02.07.2015 № 580-VIII (далі - Закон №580-VIII).

Порядок призначення на посади поліцейських працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, визначений у пункті 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №580-VIII.

Так, працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.

Отже, пунктом 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №580-VIII не передбачено проведення атестування чи переатестування працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції.

Вимоги до кандидатів на службу в поліції визначені у статтях 49, 61 Закону №580-VIII. До таких вимог належать, зокрема: досягнення 18 років, наявність повної загальної середньої освіти, відповідність рівня фізичної підготовки вимогам, що затверджені Міністерством внутрішніх справ України.

Завданням атестування, згідно з частиною 1 статті 57 Закону №580-VIII, є оцінка ділових, професійних, особистих якостей поліцейського, його освітній та кваліфікаційний рівні, фізична підготовка на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

Частиною другою статті 57 Закону №580-VIII визначений вичерпний перелік підстав для проведення атестування поліцейських, до яких належать: призначення на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Прийняття рішення про проведення атестування поліцейських з інших підстав, ніж зазначені у частині другій статті 57 Закону №580-VIII, суперечить частині другій статті 19 Конституції України.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, позивач прийнятий на службу до поліції на умовах, визначених пунктом 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 580-VІІІ, шляхом видання наказу про призначення на посаду в органах поліції за його згодою.

На вказаній вище посаді позивач пропрацював менше одного року, питання про призначення його на вищу посаду, переведення на нижчу посаду або притягнення до відповідальності в межах дисциплінарної процедури відповідачем не вирішувалось.

Таким чином, рішення про призначення атестації позивача одразу ж після прийняття його на роботу (службу в поліції) безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення позивача на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження є незаконним.

Посилання скаржника на те, що позивача було призначено на тимчасову посаду колегія суддів вважає безпідставним, оскільки частиною другою статті 58 Закону № 580-VIII передбачено випадки, коли особа може бути призначена на посаду в органи Національної поліції України тимчасово. До них відносяться: 1) заміщення посади поліцейського на період відсутності особи, за якою відповідно до закону зберігається посада поліцейського, 2) заміщення посад, призначенню на які передує укладання контракту.

Наказ Голови НП України від 07.11.2015 № 105 о/с не містить жодних застережень про тимчасовість призначення позивача заступником начальника відділу управління захисту економіки у Волинській області Департаменту захисту економіки НП України.

Враховуючи наведене, колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій, що ОСОБА_7 не підлягав атестації.

Стосовно висновків атестаційної комісії та посилань скаржника на невідповідність позивача займаній посаді, колегія суддів зазначає наступне.

Для висновку про службову невідповідність поліцейського повинні бути об'єктивно встановлені факти, що свідчать про неналежне виконання ним своїх службових обов'язків, систематичне порушення дисципліни, вчинення ганебних вчинків, злочинів, корупційних правопорушень, порушення присяги, критично низький рівень теоретичних знань чи професійних навичок, тощо.

Натомість, атестаційний лист ОСОБА_7 не містить негативної інформації стосовно нього; безпосередній керівник характеризує його виключно позитивно, в тому числі за його ділові та особисті риси.

Результати тестування позивача в атестаційному листі визначені як 25 балів за підсумками тестування на загальні навички, та 30 балів - професійне тестування з 60 можливих. Тобто, позивач під час проходження тестування подолав встановлений мінімальний рівень.

Водночас, з протоколу засідання атестаційної комісії вбачається, що атестаційна комісія діяла з порушенням вимог статті 57 Закону України № 580-VIII та пункту 16 розділу IV Інструкції № 1465, а саме: не проводила глибокого і всебічного вивчення документів особової справи позивача, не аналізувала повноти виконання ним функціональних обов'язків (посадових інструкцій), показників службової діяльності, рівня теоретичних знань та професійних навичок, не враховувала наявність заохочень та дисциплінарних стягнень, тощо.

Так, під час атестації позивача члени атестаційної комісії досліджували лише стандартний пакет документів, перелічений у формі бланку (декларацію про доходи; послужний список; інформаційну довідку; висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п'ятої статті 5 Закону України «Про очищення влади» від 16.09.2014 №1682-VII, інформацію з відкритих джерел).

При цьому, рішення (висновок) атестаційної комісії не містить висновків щодо обставин, передбачених пунктом 16 розділу ІV Інструкції, та факту невідповідності позивача вимогам, що пред'являються до нього як до особи, яка перебуває на відповідній посаді.

Так само протокол засідання атестаційної комісії та висновок (рішення) не містять жодних мотивів чи обґрунтувань, які покладено в основу твердження комісії про службову невідповідність позивача.

Негативна оцінка ділових, професійних, особистих рис поліцейського, його освітнього та кваліфікаційного рівнів, що надана атестаційною комісією, не узгоджується з доказами про позитивну оцінку щодо цього ж поліцейського, оскільки висновки атестаційної комісії спростовуються самим фактом прийняття позивача на службу до поліції в порядку переатестування з присвоєнням спеціального звання, матеріалами його особової справи та відомостями, що викладені в атестаційному листі позивача.

Колегія суддів зауважує, що оскільки негативне рішення атестаційної комісії тягне за собою правові наслідки у вигляді звільнення особи зі служби через службову невідповідність, таке рішення, незалежно від форми його оформлення (протокол, окремий акт), повинно бути мотивованим, детальним і повним, відображати усі суттєві обставини, що мали вплив на його прийняття.

Проте з матеріалів даної справи неможливо встановити, а судами не встановлено, яким саме критеріям не відповідав позивач та які обставини в їх сукупності призвели до прийняття оскаржуваного рішення про службову невідповідність.

При цьому, суд касаційної інстанції зауважує, що відповідно до вимог законодавства передумовою винесення наказу про призначення особи на посаду поліцейського є вирішення питання щодо його відповідності вимогам, які передбачені Законом України №580-VІІІ.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що саме під час вирішення питання про прийняття позивача на службу до поліції відповідач мав право провести конкурс, під час якого оцінити ділові, професійні, особисті якості, освітній та кваліфікаційній рівень, фізичну підготовку та прийняти рішення про прийняття його на роботу або відмову у прийняття на роботу. Однак, після зарахування на посаду, відповідач має право звільняти працівника лише у разі неналежного виконання ним своїх обов'язків (стаття 58 Закону № 580-VІІІ).

Отже, відповідність особи вимогам до поліцейського, визначеним у статтях 49, 61 Закону №580-VIII повинно з'ясовуватися до прийняття такої особи на службу, а не після.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про протиправність звільнення позивача зі служби в поліції, необхідність поновлення позивача на відповідній посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

Доводи касаційної скарги щодо неприпустимості втручання суду у дискреційні повноваження атестаційної комісії як колегіального органу колегія суддів також вважає необґрунтованими, оскільки пункт 3 частини 3 статті 2 КАС України (в редакції, що була чинною станом на час виникнення спірних правовідносин) передбачав, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони обґрунтовано, то суди в наведеній категорії справ мають право і зобов'язані перевіряти обґрунтованість оскаржуваного рішення (висновку) атестаційної комісії.

Наведене узгоджується з передбаченим пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року правом особи на доступ до суду, що, зокрема, включає такий аспект, як право на розгляд справи судом із «повною юрисдикцією», тобто судом, що має достатні та ефективні повноваження щодо повторної (після адміністративного органу) оцінки доказів, встановлення обставин, які були підставою для прийняття оскарженого адміністративного рішення, належного поновлення прав особи за результатами розгляду справи по суті. За загальним правилом, суди повинні утримуватися від перевірки обґрунтованості таких актів, однак повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору.

Водночас, суд касаційної інстанції погоджується з доводами скаржника про пропуск позивачем строку звернення до суду з позовними вимогами про визнання протиправним та скасування рішення Центральної атестаційної комісії № 5 НП України, оформленого протоколом від 10.02.2016 ОП № 15.00003073.0019479, з огляду на наступне.

Відповідно до частини 1 статті 59 Закону України № 580-VІІІ служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень.

Положеннями частини першої статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України, в редакції, чинній на час звернення з даним позовом) передбачено, що адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк (частина третя статті 99 КАС України).

Крім того, колегія суддів зауважує, що строк звернення до суду з позовом про скасування рішення (висновку) атестаційної комісії у разі, якщо атестована особа отримала за результатами тестування менше 60 балів, починає перебіг з моменту ознайомлення особи саме з рішенням (висновком) атестаційної комісії, оскільки не передбачено можливості оскарження висновку відповідної атестаційної комісії до апеляційної атестаційної комісії.

Як вбачається з матеріалів справи, позивач ознайомився з рішенням (висновком) атестаційної комісії 15.02.2016, а отже, звернувшись до суду першої інстанції 19.04.2016 з вимогами щодо скасування такого рішення (висновку) атестаційної комісії, ним було пропущено строк звернення, визначений частиною третьою статті 99 КАС України.

При цьому, позивачем клопотання про поновлення пропущеного процесуального строку в цій частині позовних вимог не заявлялось та, відповідно, не вирішувалось судами попередніх інстанцій.

Враховуючи, що ухвала про поновлення строку звернення до суду в матеріалах справи відсутня, поважність причин пропуску строку звернення з вищевказаними позовними вимогами судами не досліджено, зазначені вище рішення судів не можуть вважатися обґрунтованими та законними в цій частині.

Статтею 353 КАС України (в редакції, чинній з 15.12.2017) передбачено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

Оскільки при ухваленні рішень судами першої та апеляційної інстанцій були допущені порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, а саме: поважність причин пропуску строку для звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про визнання протиправним та скасування рішення Центральної атестаційної комісії № 5 НП України, оформленого протоколом від 10.02.2016 ОП № 15.00003073.0019479, що має значення для правильного вирішення справи, зазначені судові рішення підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції в цій частині.

В решті висновки судів попередніх інстанцій є обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, а тому зміні чи скасуванню не підлягають.

Керуючись статтями 341 344 349 350 355 356 359 ККАС України, Суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Національної поліції України - задовольнити частково.

Постанову Волинського окружного адміністративного суду від 22.06.2016 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 13.10.2016 у справі № 803/555/16 в частині задоволення позовних вимог про визнання протиправним та скасування рішення Центральної атестаційної комісії № 5 Національної поліції України, оформлене протоколом ОП № 15.00003073.0019479 від 10.02.2016 - скасувати, справу у цій частині направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

В іншій частині постанову Волинського окружного адміністративного суду від 22.06.2016 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 13.10.2016 у справі № 803/555/16 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Головуюча суддя: І.Л. ЖелтобрюхСудді: О.В. Білоус Н.А. Данилевич