ПОСТАНОВА

Іменем України

22 квітня 2020 року

Київ

справа №818/1707/16

адміністративне провадження №К/9901/34510/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області про скасування відмови, зобов`язання вчинити дії, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду у складі суддів: Пєрцової Т.С., Сіренко О.І., Любич Л.В. від 15.05.2017,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У грудні 2016 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулася з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області (далі - ГУ Держгеокадастру, відповідач), у якому просила:

- визнати протиправною та скасувати відмову ГУ Держгеокадастру, викладену в листі від 14.11.2016 №Н-11025-6051/6-16, у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована на території Олександрівської сільської ради Буринського району Сумської області за межами населеного пункту (далі - спірна земельна ділянка);

- зобов`язати ГУ Держгеокадастру надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення вищевказаної земельної ділянки.

2. У позовній заяві наводились мотиви про те, що підстави, з яких відповідач відмовив у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо спірної земельної ділянки, не передбачені вичерпним переліком, визначеним у частині сьомій статті 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), а тому такі дії та рішення ГУ Держгеокадастру є протиправними і порушують право позивача на отримання безоплатно у власність обраної нею земельної ділянки.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 02.02.2017 позов задоволено.

Визнано протиправною та скасовано відмову ГУ Держгеокадастру у наданні ПСП «Канюківське» дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення в оренду спірної земельної ділянки, викладену в листі від 14.11.2016 №Н-11025-6051/6-16, у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована на території Олександрівської сільської ради Буринського району Сумської області за межами населеного пункту.

Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Сумській області надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована на території Олександрівської сільської ради Буринського району Сумської області за межами населеного пункту.

4. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що наявність рішення відповідної обласної ради і розпорядження голови обласної державної адміністрації, якими було затверджено перелік цінних природних територій та об`єктів, а також зарезервовано території для їх наступного оголошення об`єктом природно-заповідного фонду місцевого значення - регіональним ландшафтним парком «Сеймський», до складу яких увійшла й спірна земельна ділянка, не можуть свідчити про наявність підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, наведених за вичерпним переліком у частині сьомій статті 118 ЗК України.

5. До такого висновку суд першої інстанції дійшов з огляду на те, що не зважаючи на зазначені вище рішення та розпорядження датовані ще 1994 та 1995 роками, станом на грудень 2016 року будь-які правовстановлюючі документи на землю регіональному ландшафтному парку «Сеймський» не розроблялись, межі земельних ділянок в натурі (на місцевості) не встановлювались. Проект землеустрою щодо організації і встановлення меж території природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення на території Буринського району та іншого природоохоронного призначення на території Буринського району не розроблявся. Дані обставини підтверджуються наявними у справі матеріалами, з яких, також, вбачається, що відповідно до державної статистичної звітності форми 6-зем, станом на 01.01.2016 (рядок 84 «Установи природоохоронного значення»), землі за регіональним ландшафтним парком «Сеймський» не обліковуються.

6. Суд врахував і те, що цільове призначення спірної земельної ділянки (для ведення товарного сільськогосподарського виробництва) не змінювалось. До того ж, суд звертав увагу, що відповідачем вже вирішувались аналогічні звернення інших громадян, які стосувались сусідніх земельних ділянок у межах тієї ж території, якою охоплюється й спірна земельна ділянка, й відповідачем було надано дозволи на розроблення проекту землеустрою про що свідчать відповідні Накази ГУ Держгеокадастру. Будь-яких перешкод у наданні дозволів вищезазначеним особам відповідач не виявив.

7. Суд наголошував і на відсутності будь-яких документів, які могли б підтвердити віднесення земельної ділянки, яка планується до відведення, до земель природно-заповідного фонду. Згідно з позицією суду, Регіональний ландшафтний парк «Сеймський», як на час звернення позивача з заявою до ГУ Держгеокадастру, такі і станом на момент розгляду і вирішення цієї справи, не можна визнати належним до природно-заповідного фонду України, оскільки не виконані усі передбачені законодавством вимоги до існуючої території та об`єкту природно-заповідного фонду, а саме: відсутній статус юридичної особи; відсутня розроблена і затверджена у встановленому порядку проектна документація з картографічними документами; відсутні встановлені в натурі (на місцевості) межі територій та об`єктів; відсутній орган управління (спеціальної адміністрації); відсутні повноцінні положення про території та об`єкти.

8. Відтак, суд першої інстанції констатував, що РЛП «Сеймський» слід сприймати як запланований об`єкт природно-заповідного фонду України, оскільки належне визначення меж такого об`єкта можливо лише на підставі відповідного картографічного документа. Єдиним джерелом інформації про майбутні території РЛП «Сеймський» є лише ніким не погоджене та не завірене викопіювання зі схеми, яка призначалась виключно для цілей резервування території та використовувалася як попередній (передпроектний) матеріал.

9. Крім того, суд зауважив, що законодавча заборона на передачу у приватну власність стосовно усіх (без виключення) земельних ділянок у межах території регіональних ландшафтних парків відсутня. Заборона на передачу у власність, що встановлена у пункті «г» часини четвертої статті 84 ЗК України, розповсюджується лише на ті земельні ділянки, які знаходяться під об`єктами регіональних ландшафтних парків, що мають особливу екологічну, оздоровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність.

10. Виходячи з положень норм законодавства, які врегульовують спірні правовідносини, та зважаючи на встановлені у справі обставини, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідачем не наведено передбачених законом підстав для відмови в наданні дозволу відносно вказаної земельної ділянки, яка має сільськогосподарське призначення, а також не зазначив, яка саме частина земельної ділянки, на яку претендує позивач, є заказником, пам`ятником природи загальнодержавного значення; пам`ятником природи місцевого значення; парком пам`ятником садово-паркового мистецтва місцевого значення чи заповідним урочищем.

11. Поряд із цим, суд визнав, що належним і ефективним способом захисту порушеного права позивача, є саме зобов`язання відповідача надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки у власність.

12. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 01.02.2017 рішення суду першої інстанції скасовано, а в задоволенні позову відмовлено.

13. Приймаючи таку постанову, апеляційний суд дійшов висновку про те, що відповідачем обґрунтовано відмовлено позивачці у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, оскільки земельна ділянка, яка планується для відведення ОСОБА_1 , передбачена для створення Регіонального ландшафтного парку «Сеймський».

14. Також, колегія суддів визнала необґрунтованими доводи позивача про те, що станом на грудень 2016 року правовстановлюючі документи на землю регіональному ландшафтному парку "Сеймський" не розроблялись, межі земельних ділянок в натурі (на місцевості) не встановлювались, проект землеустрою щодо організації і встановлення меж території природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення на території Буринського району та іншого природоохоронного призначення на території Буринського району не розроблений.

15. З цього приводу суд апеляційної інстанції наводив аргументи про те, що у відповідності до частини четвертої статті 7 Закону України від 16.06.1992 №2456-XII «Про природно-заповідний фонд України» (далі - Закон №2456-XII) межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

16. Крім того, апеляційний суд відзначав, що розпорядженням Сумської обласної ради від 07.10.2016 передбачено розроблення проекту організації території РЛП «Сеймський», а саме покладено вжиття заходів щодо розроблення такого проекту, фінансового та матеріально-технічного забезпечення парку покладено на Сумську обласну державну адміністрацію.

17. Враховуючи викладене, апеляційний суд зайняв позицію, згідно з якою, тимчасова відсутність розробленого проекту землеустрою для РЛП «Сеймський» як об`єкту природно-заповідного фонду не є підставою для визнання неправомірною відмови ГУ Держгеокадастру у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою ОСОБА_1 .

18. Окрім іншого, колегія суддів апеляційного суду, визнала помилковими висновки суду першої інстанції про наявність підстав для зобов`язання відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки у власність, оскільки: по-перше, така позовна вимога є похідною від основної, яка, як визначив суд апеляційної інстанції не підлягає до задоволення; по-друге, задоволення позову у такий спосіб призведе до втручання суду у дискреційні повноваження ГУ Держгеокадастру і зумовить виникнення ситуації, у якій судовий орган підміняє відповідний орган державної влади, що є неприпустимим і порушує принцип розподілу влади.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

19. Не погоджуючись з вищевказаною постановою апеляційного суду, позивачем подано касаційну скаргу, в якій остання, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить її скасувати та прийняти нову постанову про повне задоволення заявлених нею позовних вимог.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

20. Відповідно до встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи, 18.10.2016 ОСОБА_1 звернулась до ГУ Держгеокадастру із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована на території Олександрівської сільської ради Буринського району Сумської області за межами населеного пункту. До заяви було додано викопіювання, на якому зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.

21. Листом від 16.11.2016 за №Н-11025-6051/6-16 відповідач повідомив про неможливість задоволення вищевказаної заяви ОСОБА_1 , з посиланням на те, що відповідно до інформаційної довідки, наданої Відділом Держгеокадастру у Буринському районі Сумської області від 14.11.2016 №22-28-99.4-1526/2-16 земельна ділянка, яка планується до відведення відноситься до масиву, який передбачається для створення ландшафтного регіонального парку «Сеймський».

22. У ході розгляду справи відповідач, обґрунтовуючи законність своїх дій, посилався на наявність рішення Сумської обласної ради народних депутатів від 13.10.1994 «Про резервування для наступного заповідання цінних природних територій» відповідно до якого було резервовано для їх наступного оголошення об`єктом природно-заповідного фонду місцевого значення - регіональним ландшафтним парком «Сеймський». Крім цього, відповідач посилався й на розпорядження голови Сумської ОДА від 14.12.1995 №237 «Про розширення мережі природно-заповідного фонду» яким затверджено перелік цінних природних територій та об`єктів (зокрема на території Буринського району 7117,3 га), в тому числі по Олександрівській сільській раді 1286,4 га.

23. В обґрунтування своєї позиції відповідач також просив суд врахувати лист Департаменту екології та охоронних природних ресурсів від 27.01.2017 №01-19/225 відповідно до якого на підставі картографічних матеріалів, розроблених фахівцями Сумського філіалу Інституту землеустрою, встановити, які землі ділянки входять до складу РЛП не складає труднощів.

24. Окрім цього, відповідач звертає увагу на те, що відповідно до рішення Сумської обласної ради від 07.10.2016 «Про створення комунального закладу «Регіональний ландшафтний парк «Сеймський» Сумської обласної ради» створена дирекція вищезазначеного закладу.

25. Натомість, представником позивача на підтвердження своєї позиції було надано викопіювання з публічної кадастрової карти щодо земельної ділянки (кадастровий номер 5920980400:03:001:0400 - відповідає Коду КОАТУУ бажаного місця розташування Буринського району, Сумської області, в якій чітко визначено, що станом на 02.02.2017 цільове призначення ділянки - « 01.01 Для ведення товарного сільськогосподарського виробництва».

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

26. В обґрунтуванні вимог касаційної скарги позивач наводить аргументи, аналогічні викладеним нею у позовній заяві, та наголошує на тому, що апеляційний суд не надавши належної оцінки обставинам справи і наявним у ній доказам, допустивши неправильне застосування норм матеріального права, якими врегульовані спірні правовідносини, помилково скасував постанову суду першої, яка, як вважає скаржник, прийнята відповідно до закону.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

27. Так, підстави набуття права на землю із земель державної та комунальної власності визначені статтею 116 ЗК України, абзацом першим частини першої, частиною другою якої встановлено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

28. В свою чергу, за змістом частин шостої, сьомої статті 118 громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

29. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

30. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.

31. Зазначена правозастосовча практика неодноразово підтримана у постанові Верховного Суду України від 10.12.2013 у справі №21-358а13 та в постановах Верховного Суду від 27.02.2018 у справі № 545/808/17, від 07.06.2019 у справі №826/17196/17, від 25.02.2020 у справі №723/1964/14-а тощо.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

32. Колегія суддів звертає увагу, що аналогічний спір вже вирішувався у судовому порядку (справа №818/907/17), в тому числі у суді касаційної інстанції, й 23.11.2018 Верховним Судом прийнята постанова, у якій колегія суддів погодилась із висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

33. У цій справі суди сформулювали позицію, за якою та обставина, що територія, на якій розташовано земельну ділянку стосовно якої подано клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, зарезервована під регіональний ландшафтний парк "Сеймський", не може бути підставою для відмови у наданні дозволу, оскільки це не передбачено частиною сьомою статті 118 ЗК України.

34. У справі, що розглядається, обставини справи є тотожними, а висновок суду першої інстанції відповідає вищенаведеному правозастосуванню, у зв`язку з чим, колегія суддів погоджується з доводами касаційної скарги про відсутність у апеляційного суду підстав для скасування постанови Сумського окружного адміністративного суду від 02.02.2017.

35. В той же час, колегія суддів не погоджується з позицією суду першої інстанції про наявність для задоволення у повному обсязі позовної вимоги про зобов`язання відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення позивачу у власність спірної земельної ділянки й з цього приводу зазначає таке.

36. Правовий статус Головного управління, станом на день надання відповідачем відповіді щодо поданої позивачем заяви, визначався Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 03.02.2015 №14, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 18.02.2015 за №177/26622 (далі - Положення про ГУ Держгеокадастру).

37. На підставі підпункту 12 пункту 4 вищезгаданого Положення Головне управління відповідно до покладених на нього завдань розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в порядку, визначеному чинним законодавством.

38. Пунктом 9 Положення про ГУ Держгеокадастру визначено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

39. Водночас, згідно з пунктом 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої наказом Держгеокадастру від 15.10.2015 №600, накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.

40. Пунктом 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.

41. Отже, положеннями вказаних нормативно-правових актів визначено, що за результатами розгляду будь-яких основних питань у межах повноважень територіального органу Держгеокадастру цей орган має видавати відповідний наказ. При цьому листи складаються у разі надання відповіді на звернення громадян.

42. Таким чином, рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його затвердженні повинне оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.

43. Такий правовий висновок відповідає позиції, наведеній у постановах Великої Палати Верховного Суду від 28.11.2018 у справах №820/4219/17 та №820/4439/17.

44. В межах цього адміністративного спору встановлено, що позивач звернулася до відповідача із відповідною заявою, за наслідками розгляду якої суб`єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній протиправно направив позивачу відповідь у формі листа. Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення ГУ Держгеокадастру в області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.

45. Тому, наданий відповідачем лист не може сприйматися судом як належна відмова у наданні такого дозволу, оскільки питання вирішене не у встановленому законом порядку.

46. Так само застосовані норми матеріального права і в постановах Верховного Суду від 05.11.2019 у справі №812/1646/17, а також від 28.02.2019 у справі №808/3081/17

47. У цьому контексті слід звернути увагу й на постанову Верховного Суду від 03.04.2018 у справі №804/3960/17, де суд, констатувавши відсутність прийнятого відповідним Головним управлінням Держгеокадастру рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову у його наданні, погодився з висновками судів попередніх інстанцій стосовно допущення цим органом протиправної бездіяльності та необхідності, як належного та ефективного способу порушеного права, зобов`язати відповідача розглянути зазначене клопотання, прийнявши рішення по суті, відповідно до вимог чинного законодавства України.

48. Верховний Суд враховує, що повноваження відповідача у спірних правовідносинах не є дискреційними, про що помилково зазначив суд апеляційної інстанції.

49. Так, поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

50. Пунктами 1.6, 2.4 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 23 червня 2010 року № 1380/5 передбачено, що дискреційні повноваження - сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

51. Дискреційні повноваження можуть закріплюватися в нормативно-правових актах, проектах нормативно-правових актів такими способами: 1) за допомогою оціночних понять, наприклад: "за наявності поважних причин орган вправі надати …", "у виключних випадках особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може дозволити…", "рішення може бути прийнято, якщо це не суперечить суспільним інтересам…" тощо; 2) шляхом перерахування видів рішень, що приймаються органом (особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), не вказуючи підстав для прийняття того чи іншого рішення або шляхом часткового визначення таких підстав; 3) шляхом надання права органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) при виявленні певних обставин (настанні конкретних юридичних фактів) приймати чи не приймати управлінське рішення залежно від власної оцінки цих фактів; 4) за допомогою нормативних приписів, що містять лише окремі елементи гіпотези чи диспозиції правової норми, що не дозволяють зробити однозначний висновок про умови застосування нормативного припису або правові наслідки застосування такого припису.

52. Стосовно дискреційних повноважень, суд, за наслідками аналізу вказаних положень, зазначає, що такими є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".

53. У такому випадку суд дійсно не може зобов`язати суб`єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним, а тому це не порушує будь-чиїх прав.

54. У спірних у цій справі правовідносинах, в разі настання визначених законодавством умов, відповідач зобов`язаний до вчинення конкретних дій - розглянути заяву позивача у встановленому законом порядку, а за умови відповідності заяви та доданих до неї документів вимогам законодавства - прийняти рішення про задоволення заяви. Підставою для відмови у задоволенні заяви позивача можуть бути лише визначені законом обставини. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд - розглянути заяву, або ж ні; прийняти рішення про задоволення заяви, або ж рішення про відмову у її задоволенні.

55. Визначальним є те, що у кожному конкретному випадку звернення особи із заявою, з урахуванням фактичних обставин, згідно із законом існує лише один правомірний варіант поведінки суб`єкта владних повноважень.

56. До такого правового висновку дійшла й колегія суддів Верховного Суду, здійснюючи касаційний розгляд справи №813/2273/18 (постанова від 20.08.2019).

57. Разом з тим, суд зазначає, що такий спосіб захисту, як зобов`язання прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи.

58. Адміністративний суд, з урахуванням фактичних обставин, зобов`язаний здійснити ефективне поновлення порушених прав, а не лише констатувати факт наявності неправомірних дій. Для цього адміністративний суд наділений відповідними повноваженнями.

59. У світлі такого правового регулювання, надані процесуальним законом повноваження суд реалізує у разі встановленого факту порушення прав, свобод чи інтересів позивача, що зумовлює необхідність їх відновлення належним способом у тій мірі, у якій вони порушені. Зміст вимог адміністративного позову, як і, відповідно, зміст постанови, має виходити з потреби захисту саме порушених прав, свобод та інтересів у цій сфері.

60. Однак, як і будь-який інших спосіб захисту, зобов`язання відповідача прийняти конкретне рішення може бути застосовано судом за наявності необхідних та достатніх для цього підстав.

61. У спірних правовідносинах, як вбачається зі змісту наявної у матеріалах справи і дослідженої судами попередніх інстанцій відповіді ГУ Держгеокадастру, оформленої листом, заявника лише повідомлено про відсутність, на переконання цього органу, підстав для задоволення поданої позивачем заяви. Водночас, зі змісту цієї ж відповіді вбачається, що відповідач жодним чином не аналізував подані заявником документи на предмет їх комплектності і відповідності вимогам законодавства, яке врегульовує спірні правовідносини. Тобто, такий лист носив суто інформативний характер, тоді як відповідачем не було надано жодної оцінки поданим ОСОБА_1 документам за процедурою, передбаченою відповідними правовими нормами ЗК України.

62. Ураховуючи викладене, у даному випадку, ГУ Держгеокадастру взагалі не вирішила порушене заявником питання і не ухвалила з цього приводу жодного рішення у формі та за процедурою, визначеною законом.

63. Надання ж оцінки заяві і доданим до неї документам, які не були предметом розгляду уповноваженим на вчинення таких дій органом державної влади, виходить за межі повноважень адміністративного суду і не узгоджується з критеріями перевірки дій, рішень та бездіяльності суб`єктів владних повноважень, які наведені у частині третій статті 2 КАС України в редакції, чинній станом на день прийняття постанови судом першої інстанції, а з 15.12.2017 закріплені у частині другій статті 2 цього ж Кодексу у новій редакції.

64. З урахуванням наведеного, з метою захисту порушеного права позивача ефективним та належним, за встановлених обставин, є такий спосіб захисту порушених прав, як зобов`язання відповідача належним чином та за встановленою законом процедурою розглянути заяву позивача про надання їй дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність спірної земельної ділянки з прийняттям рішення, оформленого у відповідності з вимогами законодавства.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

65. За правилами пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

66. Підставами ж для скасування судових рішень повністю або частково і зміни рішення у відповідній частині, у розумінні частини першої статті 351 КАС України, є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

67. Частиною четвертою цієї ж статті КАС України передбачено, що зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

68. Разом з тим, як визначено у частині третій статті 341 КАС України, суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

69. Оскільки, провівши касаційний розгляд справи, Верховний Суд встановив неправильне застосування, як судом апеляційної, так і судом першої інстанцій норм матеріального права, що, в свою чергу, призвело до ухвалення незаконних судових рішень, колегія суддів дійшла висновку про необхідність вийти за межі вимог і доводів касаційної скарги й задовольнити її частково. Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 15.05.2017 - скасувати, а прийняту Сумським окружним адміністративним судом постанову від 02.02.2017 - змінити, виклавши відповідно до цієї постанови Верховного Суду її мотивувальну частину стосовно висновків про наявність підстав для зобов`язання ГУ Держгеокадастру надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки у власність. Викласти третій абзац її резолютивної частини у новій редакції, з урахуванням висновків касаційного суду.

70. Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356, підпунктом 4 пункту 1 Розділу VІІ «Перехідні положення» КАС України, пунктом 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15.01.2020 №460-IX,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 15.05.2017 - скасувати.

Постанову Сумського окружного адміністративного суду від 02.02.2017 - змінити, виклавши її мотивувальну частину відповідно до цієї постанови Верховного Суду щодо мотивів і висновків, які стосуються позовної вимоги про зобов`язання ГУ Держгеокадастру надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою про відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована на території Олександрівської сільської ради Буринського району Сумської області за межами населеного пункту.

Викласти абзац третій резолютивної частини постанови Сумського окружного адміністративного суду від 02.02.2017 в такій редакції: - «Зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Сумській області у відповідності до вимог статті 118 Земельного кодексу України розглянути заяву ОСОБА_1 від 18.10.2016 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована на території Олександрівської сільської ради Буринського району Сумської області за межами населеного пункту».

В решті постанову Сумського окружного адміністративного суду від 02.02.2017 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: Я.О. Берназюк

І.В. Желєзний