Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

21 серпня 2019 року

Київ

справа №809/7/16

адміністративне провадження №К/9901/12584/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого Тацій Л.В.,

суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І., -

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Львівській області (далі - ГУ Держгеокадастру) на постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 25 січня 2016 року (прийняту судом у складі судді Остап`юк С.В.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2016 року (постановлену судом у складі: головуючого судді Гуляка В.В., суддів: Коваля Р.Й., Судової-Хомюк Н.М.) у справі за позовом ОСОБА_1 до ГУ Держгеокадастру про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У січні ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом, у якому просила:

- визнати протиправними дії ГУ Держгеокадастру щодо прийняття рішення про відмову у наданні дозволу на виготовлення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для ведення особистого селянського господарства та ведення садівництва у межах норм безоплатної приватизації за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної форми власності на території Яворівського та Дрогобицького районів Львівської області ОСОБА_1 та її малолітнім синам ОСОБА_2 , ОСОБА_3 згідно поданих клопотань від 02 грудня 2015 року;

- зобов`язати ГУ Держгеокадастру розглянути клопотання ОСОБА_1 , подані нею ГУ Держгеокадастру 02 грудня 2015 року в своїх інтересах та інтересах своїх малолітніх синів ОСОБА_2 , ОСОБА_3 щодо надання дозволів на виготовлення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для ведення особистого селянського господарства та ведення садівництва у межах норм безоплатної приватизації за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної форми власності на території Яворівського та Дрогобицького районів Львівської області згідно вимог чинного законодавства.

Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій

Івано-Франківський окружний адміністративний суд постановою від 25 січня 2016 року позов задовольнив.

Визнав протиправними та скасувати відмови ГУ Держгеокадастру від 21 грудня 2015 року в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення селянського господарства та садівництва ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , ОСОБА_2 .

Зобов`язав ГУ Держгеокадастру повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , ОСОБА_2 від 02 грудня 2015 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення селянського господарства та садівництва.

Львівський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 15 червня 2016 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із того, що до заяв були додані графічні матеріали - викопіювання щодо розташування зазначених земельних ділянок, на яких відображені бажані місця розташування земельних ділянок, відображені кадастрові номери земельних ділянок, що розташовані поруч з пропонованими до відведення земельних ділянок, та згідно з якими можливо встановити їх розташування, а тому висновки відповідача, викладені у листах від 21 грудня 2015 року, про неможливість ідентифікувати місце розташування пропонованих до відведення земельних ділянок на основі графічних матеріалів долучених до клопотань, є невірними, тому дії ГУ Держгеокадастру щодо відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення селянського господарства та садівництва є протиправними.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

25 липня 2016 року ГУ Держгеокадастру звернулося до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, у якій просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позову.

У скарзі посилається на те, що позивач, звернувшись із відповідними заявами до ГУ Держгеокадастру не додала до них належних графічних матеріалів. Документи, які позивач вважає графічними матеріалами, є роздруковані з мережі Інтернет фрагменти публічно кадастрової карти. З наданих фрагментів неможливо ідентифікувати адміністративно-територіальну одиницю території на якій знаходиться земельна ділянка, так як на них не відображена жодна інформація щодо території меж тієї чи іншої адміністративної одиниці (сільської, селищної, міської ради) на території якої розташована бажана до відведення земельна ділянка.

ГУ Держгеокадастру невідомо у яку сільську раду скеровувати запит щодо висловлення позиції органом місцевого самоврядування, що є обов`язковим при розгляді клопотань громадян.

Отже, відображення фрагменту карти без прив`язки до населеного пункту та відповідного масштабу, які б давали можливість встановити конкретне місце розташування земельної ділянки, яку позивач бажає отримати безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства та ведення садівництва не є графічним матеріалом в розумінні частини шостої статті 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК).

Йдеться у скарзі й про те, що ГУ Держгеокадастру не погоджується із тим, що відсутність належних графічних матеріалів можуть бути підставою для залишення заяви без розгляду, оскільки законодавець чітко визначив два варіанта розгляду клопотання: надання дозволу або мотивована відмова у його наданні.

Щодо порядку безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами в інтересах своїх малолітніх дітей управління зазначило, що неповнолітня особа має право на набуття у власність земельної ділянки та видачу правовстановлюючих документів на неї, проте вчинення усіх необхідних дій остання може здійснювати виключно за наявності нотаріально посвідченої згоди батьків (усиновлювачів) або піклувальника та отримання дозволу органу опіки та піклування. Позивачем не надано відповідних заяв, клопотань чи висновків органів опіки.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 14 вересня 2016 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ГУ Держгеокадастру.

15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VІІІ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів». З цієї дати набула чинності нова редакція Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).

Згідно з підпунктом 4 пункту 1 Перехідних положень КАС касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

На виконання вимог підпункту 7 пункту 1 Перехідних положень справа була передана до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Відповідно до повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10 червня 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Бучик А.Ю., Рибачук А.І., справу передано головуючому судді.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

02 грудня 2015 року ОСОБА_1 особисто та в інтересах своїх неповнолітніх дітей - ОСОБА_3 та ОСОБА_2 звернулася до ГУ Держгеокадастру із заявами та відповідними додатками до них, в тому числі графічними матеріалами, на яких зазначене бажане місце розташування та розміри земельних ділянок, за рахунок категорії земель згідно КВЦПЗ - сільськогосподарського призначення державної форми власності, про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність:

їй ( ОСОБА_1 ) - площею 0,12 га, розташовану за адресою: Яворівський район, Львівська область, за межами населеного пункту, поблизу зарезервованого масиву земель для воїнів АТО та поблизу земельної ділянки № 462585530:07:001:0530 , для ведення садівництва, та площею 2, 00 га, розташовану за адресою: Яворівський район, Львівська область, за межами населеного пункту, із зазначенням поруч розташованої земельної ділянки № 4625881600:01:000:0266 , для ведення особистого селянського господарства;

ОСОБА_3 - площею 0, 12 га, розташовану за адресою: Дрогобицький район , Львівська область, розташованої за межами населеного пункту, із зазначенням поруч розташованої земельної ділянки № 4621287400:02:000:0189 , для ведення садівництва та площею 2, 00 га, розташовану за адресою: Яворівський район, Львівська область, за межами населеного пункту, із зазначенням поруч розташованої земельної ділянки № 4625886400:02:000:0170 , для ведення особистого селянського господарства;

ОСОБА_2 - площею 2, 00 га, розташовану за адресою: Яворівський район , Львівська область, за межами населеного пункту, із зазначенням поруч розташованої земельної ділянки № 4625881600:02:000:0152 , для ведення особистого селянського господарства.

21 грудня 2015 року ГУ Держгеокадастру рішеннями за №№І-1135/1-1136/25-15, І-1134/1-1143/25-15, І-1134/0-1134/25-15, І-1103/0-1132/25-15 та за №І-209/1-1133/25-15, відмовлено вказаним заявникам у наданні дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення садівництва та особистого селянського господарства, з мотивів неможливості ідентифікувати місце розташування пропонованих до відведення земельних ділянок на основі графічних матеріалів долучених до клопотань.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Дослідивши матеріали справи та перевіривши в установлених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) межах наведені в касаційній скарзі доводи, колегія суддів дійшла висновку про таке.

Стаття 14 Конституції України гарантує право власності на землю. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Законом, який регулює земельні правовідносини, є Земельний кодекс України (далі - ЗК), а також прийняті відповідно до Конституції України та цього Кодексу нормативно-правові акти.

Згідно з пунктом «б» частини першої статті 81 ЗК громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.

Відповідно до частин першої-третьої статті 116 ЗК громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права власності громадянами та юридичними особами на земельні ділянки, на яких розташовані об`єкти, що підлягають приватизації, відбувається в порядку, визначеному частиною першою статті 128 цього Кодексу. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування. Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

У статті 121 ЗК передбачено норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам. Зокрема, для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара (пункт «б» частини першої), для ведення садівництва - не більше 0,12 гектара (пункт «в» частини першої).

Підставою для набуття прав на земельну ділянку є відповідне рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.

Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами визначений статтею 118 ЗК. Відповідно до частини шостої цієї норми громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку (частина сьома статті 118 ЗК).

Частинами десятою та одинадцятою статті 118 ЗК встановлено, що відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду. У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку.

Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого «земельного» питання. З огляду на вимоги частини другої статті 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим.

Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) (у редакції, чинній на час розгляду справи судами попередніх інстанцій) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Частиною третьою цієї статті передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень належить перевіряти, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення; 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів першої й апеляційної інстанцій про те, що рішення відповідача про відмову в наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, викладені у формі листів від 21 грудня 2015 року №№ І-1134/0-1134/25-15, І-1134/1-1143/25-15, І-1103/0-1132/25-15, І-209/1-1133/25-15, І-1103/0-1135/25-15, не відповідають критеріям, установленим частиною третьою статті 2 КАС, оскільки не надає чіткої та зрозумілої відповіді стосовно наявності причини (причин), які унеможливлюють позитивне вирішення порушеного позивачем питання.

Крім того, ГУ Держгеокадастру, відмовляючи в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок із зазначенням підстави «на основі графічних матеріалів долучених до клопотання неможливо ідентифікувати місце розташування пропонованої до відведення земельної ділянки», не врахувало, що відповідно до частини сьомої статті 118 ЗК така відмова має бути мотивованою, а підставою відмови в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Правова позиція за подібних правовідносин вже була викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року (справа № 820/688/17).

Слід також зазначити, що у постанові Верховного Суду від 17 грудня 2018 року (справа № 509/4156/15-а), ухваленої Судовою палатою з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду, зазначено, що у разі надання особою пакету документів, необхідних для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, з недоліками щодо комплектності, форми чи змісту, відповідний орган має право звернутися до заявника з пропозицією усунути виявлені недоліки. Така дія є правомірним способом поведінки органу і має на меті створення громадянам умов для реалізації їх прав на землю. Зазначена пропозиція щодо усунення недоліків не може вважатися «відмовою у наданні дозволу» у розумінні частини сьомої статті 118 ЗК. Проте звернення з такою пропозицією не звільняє відповідний орган від обов`язку прийняти рішення щодо надання дозволу (або відмову) в межах встановленого законом місячного строку.

Враховуючи викладені вище норми матеріального права та правові висновки Верховного Суду, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про протиправність відмов ГУ Держгеокадастру у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення селянського господарства та садівництва та зобов`язання повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 , ОСОБА_3 та ОСОБА_2 від 02 грудня 2015 року про надання відповідного дозволу.

Доводи, викладені у касаційній скарзі, щодо дотримання (недотримання) порядку звернення неповнолітніх заявників, в інтересах яких діє законний представник, із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки державної власності для ведення особистого селянського господарства та садівництва, колегія суддів вважає безпідставними, оскільки рішення про відмову у наданні такого дозволу цим особам було прийнято з інших підстав.

Інші доводи, наведені у касаційній скарзі, також не спростовують правильності висновків судів попередніх інстанцій.

Враховуючи наведене, Суд визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень, внаслідок чого касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

постановив:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Львівській області залишити без задоволення, а постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 25 січня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2016 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Л.В. Тацій

Судді: А.Ю. Бучик

А.І. Рибачук