Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

20 листопада 2018 року

Київ

справа №522/16352/17

адміністративне провадження №К/9901/48977/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,

суддів - Бевзенка В. М.,

Шарапи В.М.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні

касаційні скарги ОСОБА_2 (ОСОБА_2) постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2018 року (головуючий суддя - Стас Л.В., судді - Турецька І.О., Косцова І.П.) у справі

за позовом ОСОБА_2 (ОСОБА_2)

до Управління з питань охорони об'єктів культурної спадщини Одеської міської ради

про визнання протиправними дії, зобов'язання вчинити певні дії, -

в с т а н о в и в :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У серпні 2017 року ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2.) звернулася до Приморського районного суду м. Одеси з позовом до Управління з питань охорони об'єктів культурної спадщини Одеської міської ради (далі - Управління), яким просила в якому просила: - визнати протиправними дії відповідача щодо відмови в наданні публічної інформації, згідно запиту на інформацію від 07.08.2017 року № 01-18/15 та щодо ненадання публічної інформації, згідно запиту на інформацію від 07.08.2017 року № 01-18/15; - зобов'язати Управління у п'ятиденний строк надати відповідь на її запит на інформацію від 07.08.2017 року № 01-18/15, відповідно до поставлених питань і у той же строк подати до суду звіт про виконання судового рішення.

2. В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_2 зазначила, що ненадання відповідачем інформації з питань зазначених у запиті, порушує її право на доступ до публічної інформації, відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації», оскільки, на її думку, діючим законодавством, а саме: Законом України «Про охорону культурної спадщини» та Положенням про управління з питань охорони об'єктів культурної спадщини Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 16.04.2013 року № 3287-VІ, надання вказаної інформації входить до компетенції відповідача.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

3. Постановою Приморського районного суду м. Одеси від 27 листопада 2017 року позовну заяву задоволено. Визнано протиправними дії Управління з питань охорони об'єктів культурної спадщини Одеської міської ради щодо відмови в наданні ОСОБА_2 публічної інформації згідно запиту на інформацію від 07.08.2017 року №01-18/15. Визнано протиправними дії Управління з питань охорони об'єктів культурної спадщини Одеської міської ради щодо ненадання ОСОБА_2 публічної інформації згідно запиту на інформацію від 07.08.2017 року №01-18/15. Зобов'язано Управління з питань охорони об'єктів культурної спадщини Одеської міської ради у п'ятиденний строк надати ОСОБА_2 відповідь на запит на інформацію від 07.08.2017 року № 01-18/15 відповідно до поставлених питань.

4. Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції зазначив про наявність у відповідача повноважень щодо здійснення контролю за дотриманням земельного законодавства у межах історичних ареалів. Вказані повноваження реалізовуються, зокрема, при зборі вказаної інформації для узагальнення до Одеському міському управлінню земельних ресурсів, що прямо зазначено в Положенні про управління з питань охорони об'єктів культурної спадщини Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 16.04.2013 року № 3287-УІ. Судом, зокрема з генерального плану, встановлено, що земельні ділянки за адресами: АДРЕСА_1, АДРЕСА_2, АДРЕСА_3, АДРЕСА_4 належить до історичного ареалу м. Одеси. Крім того, суд зазначає, що будинки, які розташовані за вказаними адресами є пам'ятками культурної спадщини, відповідно до наказів Міністерства культури і туризму України від 26.06.2008 року, від 16.06.2007 року. Суд погодився з посиланням позивача на те, що відповідач зобов'язаний володіти вказаною інформацією, а відтак у випадку відсутності вказаної інформації, зобов'язаний усунути порушення закону, вжити заходів щодо набуття запитної інформації, продовживши у разі необхідності строк розгляду запиту на інформацію.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

5. Не погоджуючись з таким судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким відмовити повністю у задоволені адміністративного позову.

6. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2018 року апеляційну скаргу задоволено. Постанову Приморського районного суду м. Одеси від 27 листопада 2017 року скасовано. Прийнято нову постанову, якою відмовлено в задоволенні позову ОСОБА_2 (ОСОБА_2).

7. Апеляційний суд, скасовуючи рішення суду першої інстанції, зазначив, що, відповідно до ч.2 ст. 2, ст. 12 Земельного кодексу України, Управління не є суб'єктом земельних відносин, а є спеціально уповноваженим органом у сфері охорони культурної спадщини. Суд вважав помилковим посилання суду першої інстанції на пункт 2.2.17 Положення про управління з питань охорони об'єктів культурної спадщини Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 16.04.2013 року № 3287-VІ, оскільки повноваження, передбачені пунктом 2.2.17 цього Положення не передбачені Земельним кодексом України або Законом України «Про охорону культурної спадщини», ані іншими законами України. Таким чином, питання щодо передачі земельних ділянок у приватну власність не входить до повноважень Управління, а тому воно не є розпорядником щодо такої інформації.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)

8. ОСОБА_2 (далі - скаржник) у квітні 2018 року звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2018 року.

9. В касаційній скарзі ОСОБА_2, посилаючись на порушення судами норм матеріального права, просить скасувати постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2018 року і залишити в силі постанову суду першої інстанції.

10. В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник зазначила, що не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції та вважає, що у спірних правовідносинах розпорядником публічної інформації є Управління з питань охорони об'єктів культурної спадщини Одеської міської ради. Посилається на те, що особливу історико-культурну цінність мають об'єкти культурної спадщини національного значення, а об'єкти культурної спадщини місцевого значення мають історико-культурну цінність. Відповідно, пам'ятка культурної спадщини місцевого значення, а саме пам'ятка архітектури та містобудування, не є об'єктом історико-культурного призначення, що має особливу наукову, естетичну та історико-культурну цінність. Так як пам'ятка архітектури та містобудування місцевого значення не є особливою історичною або культурною цінністю, то відсутні підстави для відмови передачі земель комунальної власності, на яких розташована така пам'ятка, у приватну власність, відповідно до п. «в» ч.4 ст.83 Земельного кодексу України. Крім того, зазначає, що у відмові в задоволенні запиту на інформацію не зазначено жодної передбаченої ч.1 ст.22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» підстави для відмови. Розпорядник публічної інформації не вжив заходів щодо набуття (створення) запитаної інформації. Також розпорядник публічної інформації не виконав вимоги ч.3 ст.22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» в частині направлення запиту належному розпоряднику.

11. Управління надало відзив на касаційну скаргу, яким просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2018 року без змін. Зазначає, що ст.186-1 Земельного кодексу України не передбачено повноважень органу місцевого самоврядування у сфері охорони культурної спадщини щодо погодження проектів землеустрою про відведення земельних ділянок.

12. Ухвалою Верховного Суду від 19 листопада 2018 року зазначену адміністративну справу призначено до розгляду.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

13. 07 серпня 2017 року ОСОБА_2 звернулася до Управління з питань охорони об'єктів культурної спадщини Одеської міської ради із запитом на інформацію, згідно якого просила надати інформацію стосовно наявності в межах земельних ділянок, що розташовані за адресою: АДРЕСА_1, АДРЕСА_2, АДРЕСА_3, АДРЕСА_4, земель, які не підлягають передачі у приватну власність відповідно до статті 83 Земельного Кодексу України.

14. Листом від 08.08.2017 року № 01-18/15 Управлінням було повідомлено ОСОБА_2, що відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини» та Положення про управління з питань охорони об'єктів культурної спадщини Одеської міської ради затвердженого рішенням Одеської міської ради від 16.04.2013 року № 3287-VІ, питання, щодо передачі земельних ділянок у приватну власність не входить до повноважень Управління.

15. Відповідно до пункту 1.1 Положення про управління з питань охорони об'єктів культурної спадщини Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 16.04.2013 року № 3287-УІ, управління є виконавчим органом Одеської міської ради і створюється відповідно до Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «;Про охорону культурної спадщини», «;Про рекламу», «;Про охорону археологічної спадщини», Земельного Кодексу України, інших нормативно - правових актів у сфері охорони культурної спадщини, нормативно - правових актів місцевого самоврядування.

16. Відповідно до пункту 1.5 цього Положення до компетенції управління входять повноваження виконавчих органів міської ради у сфері охорони культурної спадщини, а відповідно до пункту 2.2.17 одним із завданням управління є здійснення контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням і охороною земель у межах історичних ареалів, зон охорони пам'яток, археологічного культурного шару спрямування відповідної інформації для узагальнення до Одеського міського управління земельних ресурсів. Надання висновків щодо відведення земельних ділянок, у тому числі тих, що призначаються для сільськогосподарських потреб, погодження зміни землевласника, землекористувача в межах повноважень, визначених законодавством. Підготовка висновків щодо надання або вилучення в установленому порядку земельних ділянок, що проводиться органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування в межах територій історичних ареалів, комплексної охоронної зони і зон охорони пам'яток та археологічного культурного шару міста Одеси в межах повноважень, визначених законодавством.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

17. Стаття 1 Закону України від 13 січня 2011 року №2939-VI «Про доступ до публічної інформації»: публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

18. Пункт 1 частини 1 статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації»: розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються: суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання.

19. Пункт 6 частини 1 статті 14 Закону України «Про доступ до публічної інформації»: розпорядники інформації зобов'язані надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об'єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.

20. Частина 1 статті 19 Закону України «Про доступ до публічної інформації»: запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

21. Частина 1 статті 20 Закону України «Про доступ до публічної інформації»: розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту.

22. Пункт 1 частини 1 статті 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації»: розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит.

23. Частини 2 та 3 статті 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації»: відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації.

Розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов'язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. У такому разі відлік строку розгляду запиту на інформацію починається з дня отримання запиту належним розпорядником.

24. Стаття 53 Земельного кодексу України: до земель історико-культурного призначення належать землі, на яких розташовані пам'ятки культурної спадщини, їх комплекси (ансамблі), історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, музеї просто неба, меморіальні музеї-садиби.

25. Стаття 54 Земельного кодексу України: землі історико-культурного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності.

Навколо історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, музеїв просто неба, меморіальних музеїв-садиб, пам'яток культурної спадщини, їх комплексів (ансамблів) встановлюються зони охорони пам'яток із забороною діяльності, що шкідливо впливає або може вплинути на додержання режиму використання таких земель.

Порядок використання земель історико-культурного призначення визначається законом.

26. Частина 4 статті 83 Земельного кодексу України: до земель комунальної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, належать: а) землі загального користування населених пунктів (майдани, вулиці, проїзди, шляхи, набережні, пляжі, парки, сквери, бульвари, кладовища, місця знешкодження та утилізації відходів тощо); б) землі під залізницями, автомобільними дорогами, об'єктами повітряного і трубопровідного транспорту; в) землі під об'єктами природно-заповідного фонду, історико-культурного та оздоровчого призначення, що мають особливу екологічну, оздоровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність, якщо інше не передбачено законом; г) землі лісогосподарського призначення, крім випадків, визначених цим Кодексом; ґ) землі водного фонду, крім випадків, визначених цим Кодексом; д) земельні ділянки, які використовуються для забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування; е) земельні ділянки, штучно створені в межах прибережної захисної смуги чи смуги відведення, на землях лісогосподарського призначення та природно-заповідного фонду, що перебувають у прибережній захисній смузі водних об'єктів, або на земельних ділянках дна водних об'єктів; є) землі під об'єктами інженерної інфраструктури міжгосподарських меліоративних систем, які перебувають у комунальній власності.

27. Частина 1 статті 3 Закону України від 08 червня 2000 року №1805-III «Про охорону культурної спадщини»: державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.

До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать: &?у;...&gп; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

28. Пункти 7, 10 та 17 частини 2 статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини»: До повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить: надання висновків щодо відповідних програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам'ятках місцевого значення, історико-культурних заповідних територіях та в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм та проектів, реалізація яких може позначитися на стані об'єктів культурної спадщини; надання висновків щодо відчуження або передачі пам'яток місцевого значення їх власниками чи уповноваженими ними органами іншим особам у володіння, користування або управління; погодження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок відповідно до вимог Земельного кодексу України.

29. Частина 1 статті 13 Закону України «Про охорону культурної спадщини»: об'єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам'яток України (далі - Реєстр) за категоріями національного та місцевого значення пам'ятки. Порядок визначення категорій пам'яток встановлюється Кабінетом Міністрів України.

30. Частина 1 статті 16 Закону України «Про охорону культурної спадщини»: інформування про об'єкти культурної спадщини, занесені до Реєстру, провадиться шляхом: &?р;…&? ; надання інформації, що міститься в Реєстрі, у відповідь на запит на інформацію. &?у;…&? ;

31. Частина 1 статті 34 Закону України «Про охорону культурної спадщини»: землі, на яких розташовані пам'ятки, історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, належать до земель історико-культурного призначення, включаються до державних земельних кадастрів, планів землекористування, проектів землеустрою, іншої проектно-планувальної та містобудівної документації.

32. Стаття 1 Закону України від 07 липня 2011 року № 3613-VI «Про Державний земельний кадастр»: Державний земельний кадастр - єдина державна геоінформаційна система відомостей про землі, розташовані в межах державного кордону України, їх цільове призначення, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами. &?о;…&?ч;

33. Частини 1 та 2 статті 6 Закону України «Про Державний земельний кадастр»: ведення та адміністрування Державного земельного кадастру забезпечуються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин. Держателем Державного земельного кадастру є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

34. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

35. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України).

36. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).

37. У запиті від 07.08.2017р. ОСОБА_2 просить надати інформацію стосовно земельних ділянок за певними адресами, які не підлягають передачу у приватну власність. При цьому, вказаний запит не стосується надання інформації з Державного реєстру нерухомих пам'яток України.

38. Зі змісту наведених законодавчих приписів випливає, що Управління з питань охорони об'єктів культурної спадщини Одеської міської ради є спеціально уповноваженим органом охорони культурної спадщини. При цьому, у розумінні Земельного кодексу України, в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин, Управління не є уповноваженим органом у сфері нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства або з питань приватизації земельних ділянок. Також відповідач не є уповноваженим органом у сфері Державного земельного кадастру.

39. З огляду на викладене, Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що Управління не є розпорядником публічної інформації щодо передачі земельних ділянок у приватну власність.

40. Тобто, у відповідача була передбачена п.1 ч.1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» підстава для відмови в задоволенні запиту скаржника.

41. Питання щодо правової класифікації пам'яток архітектури та містобудування місцевого значення, а також щодо законодавчої можливості приватизації земельних ділянок, на яких розташовані такі пам'ятки, не є спірним в межах цієї справи та не впливає на правомірність відмови у наданні публічної інформації.

42. Посилання скаржника на те, що Управління не вжило заходи щодо набуття (створення) запитаної інформації є безпідставними, оскільки такий обов'язок виникає тільки у разі якщо розпорядник зобов'язаний володіти запитаною інформацію, але не має її у своєму володінні. Під час розгляду цієї справи судами не було встановлено такого обов'язку відносно зазначених у зверненні земельних ділянок.

43. Щодо посилання скаржника на невиконання Управлінням вимог ч.3 ст.22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» щодо направлення запиту належному розпоряднику публічної інформації, Суд зазначає, що ОСОБА_2 не було заявлено позовних вимог щодо оскарження бездіяльності з виконання цього обов'язку.

44. Оцінюючи доводи касаційної скарги, Суд виходить з того, що судом апеляційної інстанції було надано належну правову оцінку доводам, викладеним у позовній заяві та запереченнях проти позову, а також наведеним сторонами під час судового розгляду справи. Жодних нових доводів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права при винесенні оскаржуваного судового рішення, у касаційній скарзі не зазначено.

45. Частиною першою статті 350 КАС України (в чинній редакції) передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

46. Враховуючи вищенаведене, відповідно до частини 1 статті 350 КАС України Суд касаційної інстанції вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін, оскільки судом не було допущено неправильного застосування норм матеріального права та порушень норм процесуального права.

47. З огляду на викладене, висновки суду апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, підстави для скасування судового рішення відсутні.

48. Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

п о с т а н о в и в :

49. Касаційну скаргу ОСОБА_2 (ОСОБА_2) - залишити без задоволення.

50. Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2018 року - залишити без змін.

51. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.А. Данилевич

Судді В.М. Бевзенко

В.М. Шарапа