Історія справи

Ухвала КАС ВП від 23.09.2018 року у справі №804/5597/15

ПОСТАНОВА

Іменем України

20 вересня 2018 року

Київ

справа № 804/5597/15

провадження № К/9901/6175/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Гриціва М.І., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_9 в інтересах неповнолітнього ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_11 в інтересах неповнолітнього ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17 до Головного управління Держземагенства у Дніпропетровській області про оскарження рішень та зобов'язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Олефіренко Н.А., Шальєвої В.А., Білак С.В. від 19 серпня 2015 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_9 в інтересах неповнолітнього ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_11 в інтересах неповнолітнього ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_3, ОСОБА_16, ОСОБА_17 звернулись до суду з позовом до Головного управління Держземагенства у Дніпропетровській області про оскарження рішень та зобов'язання вчинити певні дії, в якому просили:

- визнати протиправною відмову відповідача у наданні позивачам дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності для ведення фермерського господарства в розмірі земельної частки (паю), що відповідає розміру земельної частки (паю) на території Веселівської сільської ради Криворізького району та передачі земельної ділянки у власність із земель, що надані СФГ «Маяк» за межами населених пунктів Веселівської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області;

- видати позивачам дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення фермерського господарства в розмірі земельної частки (паю), що відповідає розміру земельної частки (паю) на території Веселівської сільської ради Криворізького району та передачі земельної ділянки у власність із земель, що надані СФГ «Маяк» за межами населених пунктів Веселівської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Постановою Дніпропетровського адміністративного окружного суду від 17 червня 2015 року, у задоволенні позовних вимог було відмовлено в повному обсязі.

3. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач правомірно відмовив позивачам у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності для ведення фермерського господарства, оскільки додані до клопотань графічні матеріали не являються такими в розумінні частини 6 статті 118 Земельного Кодексу України, та із них неможливо ідентифікувати земельну ділянку, про яку йдеться у клопотаннях позивачів. Клопотання позивачів не містили розмірів земельних ділянок, а лише зазначення, що такі мають відповідати розмірам земельної части (паю) на відповідній території. До наданих клопотань, зокрема не було надано доказів наявного досвіду роботи у сільському господарстві чи то документів про здобуття освіти в аграрному навчальному закладі. Суд зазначив, що не може вирішувати питання, віднесені до компетенції органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, оскільки прийняття відповідних рішень про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є виключно компетенцією такого органу, а суд, відповідно не може підміняти функції такого органу.

4. Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 серпня 2015 року було скасовано постанову Дніпропетровського адміністративного окружного суду від 17 червня 2015 року, та ухвалено нову постанову, якою частково задоволено позовні вимоги.

Визнано протиправною відмову Головного управління Держземагенства у Дніпропетровській області ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_9 в інтересах неповнолітнього ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_11 в інтересах неповнолітнього ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_3, ОСОБА_16, ОСОБА_17 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності для ведення фермерського господарства в розмірі земельної частки (паю), відповідає розміру земельної частки (паю) на території Веселівської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області та передачі земельної ділянки у власність із земель, що надані СФГ «Маяк» за межами населених пунктів Веселівської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області.

Зобов'язано Головне управління Держземагенства у Дніпропетровській області повторно розглянути заяви ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_9 в інтересах неповнолітнього ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_11 в інтересах неповнолітнього ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_3, ОСОБА_16, ОСОБА_17 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності для ведення фермерського господарства в розмірі земельної частки (паю), відповідає розміру земельної частки (паю) на території Веселівської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області та передачі земельної ділянки у власність із земель, що надані СФГ «Маяк» за межами населених пунктів Веселівської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області та прийняти за наслідками її розгляду рішення відповідно до вимог статті 118 Земельного кодексу України.

5. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що спірне рішення прийнято відповідачем в межах повноважень та у спосіб, передбачений законом, однак з аналізу оскаржуваного рішення суб'єкта владних повноважень вбачається, що відповідачем не наведено в останньому причин відмови у наданні позивачам дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з посиланням на відповідні норми чинного законодавства, що унеможливлює надання йому оцінки в розрізі наявності/відсутності підстав для надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зацікавленою особою, що позбавляє позивача права на належний захист оспорюваних прав та інтересів.

В частині відмови у задоволенні адміністративного позову суд апеляційної інстанції зазначив аналогічні висновки, наведеним судом першої інстанції, щодо неможливості підміни судом функцій компетентного органу щодо прийняття рішень про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області звернулось із касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 серпня 2015 року, та залишити в силі постанову Дніпропетровського адміністративного окружного суду від 17 червня 2015 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі рішення Криворізької районної ради народних депутатів Криворізького району Дніпропетровської області від 5 серпня 1998 року № 20 ОСОБА_3 було надано у постійне користування земельна ділянка площею 20 гектарів, яка розташована на території Веселівської сільської ради. Земельну ділянку надано для організації селянського (фермерського) господарства.

Селянське (фермерське) господарство «Маяк» було зареєстроване 26 квітня 1999 року на підставі розпорядження голови районної державної адміністрації від 26 квітня 1998 року № 172.

1 червня 2007 року селянським (фермерським) господарством «Маяк» було укладено договори оренди земельних ділянок площами 23,8004 га, 2,8960 га, 6,7968 га за кадастровими номерами НОМЕР_1, НОМЕР_2 та НОМЕР_3 відповідно.

Отже, в оренді знаходиться 33,4932 га та 20 га в постійному користуванні.

Відповідно до статуту селянського (фермерського) господарства «Маяк» (зі змінами від 2015 року) позивачі - ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_3, ОСОБА_16, ОСОБА_17 є членами селянського (фермерського) господарства «Маяк».

У лютому 2015 року позивачі звернулися до Головного управління Держземагенства у Дніпропетровській області з ідентичними заявами про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності для ведення фермерського господарства в розмірі земельної частки (паю), що відповідає розміру земельної частки (паю) на території Веселівської сільської ради Криворізького району та передати земельну ділянку у власність із земель, що надані СФГ «Маяк» за межами населених пунктів Веселівської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області.

До клопотання позивачі додали копії наступних документів: копію паспорту, копію довідки про присвоєння ідентифікаційного коду, графічний матеріал, на якому зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, завірена користувачем копія Державного акту на право постійного користування землею НОМЕР_4 НОМЕР_5, завірена орендарем копія договору оренди земельної ділянки кадастровий номер НОМЕР_2; НОМЕР_1, завірена копія статуту СФГ «Маяк» та згода користувача земельної ділянки.

Листами ідентичного змісту за номерами 31-4-0.11-5381/2-15, 31-4-0.11-5380/2-15, 31-4-0.11-5382/2-15, 31-4-0.11-5379/2-15, 31-4-0.11-5387/2-15, 31-4-0.11-5386/2-15 від 24.03.2015 року; 31-4-0.11-5358/2-15, 31-4-0.11-5357/2-15 від 23.03.2015 року; 31-4-0.11-5368/2-15, 31-4-0.11-5378/2-15, 31-4-0.11-5377/2-15 від 24 березня 2015 року, 31-4-0.11-5359/2-15 від 23 березня 2015 року, 31-4-0.11-5385/2-15, 31-4-0.11-5384/2-15, 31-4-0.11-5383/2-15 від 24 березня 2015 року Головне управління Держземагенства у Дніпропетровській області повідомило позивачів про те, що подані позивачами матеріали не відповідають вимогам статті 118 Земельного кодексу України, оскільки на графічних матеріалах зазначено земельну ділянку орієнтовною площею 20 га та 23, 8 га, а не ту, яка планується для відведення. Також в поданих позивачами документах не визначено відношення ділянки до земель сільськогосподарського призначення державної власності. Відповідач також зазначив, що у наданих документах відсутня інформація щодо невикористаного позивачами права приватизації на земельну частку (пай), дані про визначення розміру частки (паю), погодження землекористувача, відсутні документи про досвід роботи у сільському господарстві або освіту, здобуту в аграрному навчальному закладі, а також інформація про те, як і між якими членами господарства здійснюється розпайовка, відсутні.

8. Не погоджуючись із таким рішенням відповідача, позивачі звернулись з позовом до суду.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

9. Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області у касаційній скарзі зазначає про те, що судом апеляційної інстанції невірно застосовано норми матеріального права, а саме - в обґрунтування висновків суду зазначено положення статті 123 Земельного кодексу України, яка містить норми щодо порядку надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування, та водночас зобов'язує відповідача прийняти рішення відповідно до вимог статті 118 Земельного кодексу України, яка визначає порядок приватизації земельних ділянок державної або комунальної власності.

Разом з тим, скаржник посилається на правомірність висновків суду першої інстанції та повторює доводи щодо неналежного оформлення графічних матеріалів, доданих до клопотань позивачів, з яких неможливо точно ідентифікувати, яку саме земельну ділянку бажають приватизувати позивачі. Скаржник посилався на відсутність у законодавстві положень, які б надавали право відповідачу самостійно визначати, яку саме земельну ділянку передати у власність заявнику.

10. Від позивачів надійшло заперечення на касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 серпня 2015 року, в якому вони просять залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

11. Відповідно до статті 22 Земельного кодексу України землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.

12. Згідно із статтею 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб'єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.

У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

13. Статтею 122 Земельного кодексу України передбачено, що центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанції

14. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України.

15. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, Головним управлінням Держгеокадастру у Дніпропетровській області листами за № № 31-4-0.11-5381/2-15, 31-4-0.11-5380/2-15, 31-4-0.11-5382/2-15, 31-4-0.11-5379/2-15, 31-4-0.11-5387/2-15, 31-4-0.11-5386/2-15 від 24 березня 2015 року; 31-4-0.11-5358/2-15, 31-4-0.11-5357/2-15 від 23 березня 2015 року; 31-4-0.11-5368/2-15, 31-4-0.11-5378/2-15, 31-4-0.11-5377/2-15 від 24 березня 2015 року, 31-4-0.11-5359/2-15 від 23 березня 2015 року, 31-4-0.11-5385/2-15, 31-4-0.11-5384/2-15, 31-4-0.11-5383/2-15 від 24 березня 2015 року відмовлено позивачам у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на підставі того, що подані позивачами матеріали не відповідають вимогам статті 118 Земельного кодексу України, оскільки на графічних матеріалах зазначено земельну ділянку орієнтовною площею 20 га та 23, 8 га, а не ту, яка планується для відведення. Також в поданих позивачами документах не визначено відношення ділянки до земель сільськогосподарського призначення державної власності. Відповідач також зазначив, що у наданих документах відсутня інформація щодо невикористаного позивачами права приватизації на земельну частку (пай), дані про визначення розміру частки (паю), погодження землекористувача, відсутні документи про досвід роботи у сільському господарстві або освіту, здобуту в аграрному навчальному закладі, а також інформація про те, як і між якими членами господарства здійснюється розпайовка, відсутні.

16. У частині 7 статті 118 Земельного кодексу України наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою:

а) надати дозвіл;

б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.

17. Перелік документів, які повинен подати заявник, визначений законом. Вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені законом, забороняється. Підстави відмови у наданні дозволу є вичерпними. Відтак, будь-які дії, спрямовані на отримання від особи, яка звернулася за дозволом, додаткових матеріалів, в тому числі їх уточнення, прямо суперечать закону та є протиправними.

18. В свою чергу, такі дії (у разі їх вчинення) не є законним способом поведінки органу, є проміжними відповідями на звернення, не містять чіткого та однозначного рішення про відмову, а отже не можуть вважатися «відмовою у наданні дозволу» у розумінні частини 7 статті 118 Земельного кодексу України.

19. Дозвіл або відмова у його наданні є змістом відповідного індивідуального правового акту. Водночас, у частині 7 статті 118 Земельного кодексу України не визначено, в якій саме правовій формі вирішується це питання. Зокрема, чи необхідно приймати відповідне рішення органу з цього питання чи достатньо відповіді у формі листа.

20. Для порівняння, у частині 9 статті 118 Земельного кодексу України зазначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та її надання.

21. У статті 118 Земельного кодексу України не визначено прямого обов'язку уповноважених органів реалізувати ці повноваження у формі рішення, листа, тощо. Проте, зазначене питання має важливе значення для обрання ефективного способу захисту прав особи в суді.

22. Правовий статус Головного управління Держземагенства в області (на час виникнення спірних взаємовідносин) було визначено відповідним Положенням, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 10 травня 2012 року № 258 .

23. Пунктом 9 Положення про Головне управління Держземагентства в області передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

24. Відповідно до пункту 11.11 Положення про Головне управління Держземагентства в області начальник Головного управління підписує накази Головного управління.

25. Відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12 квітня 2005 № 34/5, наказ, розпорядження, постанова, рішення - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб'єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.

26. Таким чином, рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки і оформляється розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Головного управління Держземагенства в області.

27. Відповідно, такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника.

28. Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держземагенства в області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, не зважаючи на надсилання заявнику листів про розгляд клопотання, свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом. Отже, має місце протиправна бездіяльність.

29. Така позиція узгоджується з висновками, наведеними у постанові Верховного Суду від 11 квітня 2018 року у справі № 806/2208/17.

30. Разом з тим, колегія суддів погоджується з мотивами та висновками суду апеляційної інстанції, наведеними в частині відмови у задоволенні позову, що розгляд питання та прийняття рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки відповідно до вимог чинного законодавства відноситься до виключної компетенції органу виконавчої влади.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

31. Колегія суддів прийшла до висновку, що рішення суду апеляційної інстанції є законним і не підлягає скасуванню, однак наявні підстави для зміни мотивувальної частини судового рішення за наслідками розгляду касаційної скарги.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області - задовольнити частково.

Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 серпня 2015 року - змінити в частині мотивів задоволення адміністративного позову.

В решті постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 серпня 2015 року - залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н. В. Коваленко

Судді: Я. О. Берназюк

М. І. Гриців